CE-SEC3-EXP1994-N9361

REGISTRO UNICO DE PROPONENTES INSCRIPCION - Transición /

CONTRATACION ADMINISTRATIVA / ALCALDE MAYOR - Facultades / SISE / JUNTA DIRECTIVA - Facultades / SUSPENSION PROVISIONALImprocedencia Los artículos 13 - transitorio - , y 14 transitorio - del Acuerdo 11 de 1992, establecen: El primero, una facultad al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, para que dicte, dentro de un término específico, las disposiciones que se requieran para armonizar las normas de este acuerdo con las del Acuerdo - No. 6 de 1985; el segundo también faculta al mismo funcionario para que expida un reglamento que permita la transición de los inscritos al nuevo régimen del Registro Unico de Proponentes. Siendo así, la Sala no percibe, al efectuar una simple comparación, que se dé una violación palmaria entre el acto acusado y estas disposiciones, pues para determinarlo así se exigiría un estudio más profundo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 9361

Actor: CAMILO E. CORTÉS BRUSCHI

Demandado: JUNTA DIRECTIVA DEL CENTRO DISTRITAL DE SISTEMATIZACIÓN Y SERVICIOS TÉCNICOS “SISE” Resuelve la Sala el recurso de apelación, interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el 4 de noviembre de 1994, en cuanto negó la suspensión provisional del acto acusado. ANTECEDENTES El día 7 de octubre de 1994, el doctor CAMILO E. CORTES BRUSCHI, obrando en nombre propio, compareció al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y presentó demanda, con fundamento en el art. 84 del C.C.A., solicitando la nulidad de la Resolución Reglamentaria No. 010 del 24 de junio de 1993, expedida por la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos

"SISE".

Dentro del mismo libelo, en capítulo separado, solicitó que se decretara la suspensión provisional de la resolución acusada; la cual hizo en los siguientes términos recapitulados por el a - quo, así: ""SUSPENSION PROVISIONAL. "Solicito que en el mismo auto admisorio de la demanda la Sala decrete la suspensión provisional de la resolución acusada, teniendo en cuenta que por tratarse de una acción de simple nulidad, basta para la procedencia de la medida, que la infracción de la norma o normas de superior jerarquía sea evidente y manifiesta. "En la demanda planteada, la contradicción entre el estatuto acusado y las normas positivas de superior jerarquía que se han señalado como violadas es clara y ostensible y puede advertirse a primera vista con la sola comparación de sus textos. "De otro lado, la falta de competencia de la Junta Directiva respectivas del SISE para expedir el estatuto reglamentario, que es también evidente y

manifiesta, implica violación de las normas superiores que atribuyen esa competencia a otra oficina de la Administración Distrital. "FUNDAMENTOS DE DERECHO. "La acción instaurada tiene como fundamento lo dispuesto por el artículo 84 y el artículo 137 numeral 4o. del Código Contencioso Administrativo. "El principio de legalidad en los actos de la Administración consagrado por el artículo 25 de la Carta, es base fundamental del derecho público y está encaminado a asegurar que todas las actuaciones de los funcionarios y organismos de la Administración Pública deben estar subordinados a la ley que les atribuye competencia para actuar, de manera que sólo puedan efectuar aquellos para los cuales han sido expresamente autorizados. Las actuaciones en órbitas de competencia distintas o los actos que no correspondan a las atribuciones del funcionario u organismo oficial que los dicta, son nulos y por tanto ni obligan ni pueden ser ejecutados válidamente. "En el acápite de disposiciones violadas y concepto de violación se expresan, sin necesidad de reiteraciones innecesarias, las normas legales o reglamentarias de jerarquía superior violadas con la expedición del reglamento impugnado y el concepto en que dichas normas superiores han sido vulneradas". "Al efecto la Sala decide previas las siguientes consideraciones: ""Procedencia de la suspensión provisional. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: "1. - Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. "2. - Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de

una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. "3. - Si la acción es distinta de la nulidad, además se deberá demostrar aunque sea sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor". "Otra parte del concepto de violación para la medida cautelar se presenta en la demanda así: ""El estatuto acusado es violatorio, en su integridad, de los siguientes preceptos: "Artículo 121 de la constitución Nacional que consagra el principio de la legalidad en todos los actos de la Administración Pública. La violación del precepto constitucional es en el concepto de infracción directa, por flagrante desacato del mandato en ella contenido, al haberse arrogado la Junta Directiva del SISE una función que no le había sido otorgada por la ley, ni por el Acuerdo del Concejo ni por el decreto del Alcalde. "Artículo 9o. del Decreto Ley 1355 de 1970 que dispone en relación con la reglamentación de los Acuerdos Municipales sobre ciertas materias que cuando estos necesiten de alguna precisión para aplicarlos, el Alcalde podrá dictar el reglamento con esa única finalidad, siéndole vedado expedir normas de conducta no contenidas en el respectivo Acuerdo. La violación de la norma es también en el concepto de infracción directa, al haber expedido la Junta Directiva del SISE y no el Alcalde, un acto reglamentario contrariando el ordenamiento de la norma superior. "Artículo 13 (Transitorio) del Acuerdo 11 de 1992 del Concejo Distrital de

Santafé de Bogotá, D.C., que autoriza de manera exclusiva al Alcalde Mayor para dictar las disposiciones necesarias para armonizar las normas del Acuerdo 11 con las del Acuerdo 6 de 1985 expedido por el mismo Concejo Distrital de Santafé de Bogotá. "Artículo 14 (Régimen de Transición) del mismo Acuerdo 11 de 1992 del Concejo de Santafé de Bogotá D.C., que autoriza al Alcalde Mayor para expedir el reglamento transición de los inscritos al nuevo régimen del R.U.P., violación que se produjo en el concepto de quebranto directo, al haber expedido la Junta Directiva del SISE el acto acusado, con manifiesto desacato de lo ordenado en el texto del Acuerdo. "El artículo 2o., Inciso 2o., del Decreto 133 del 15 de marzo de 1993 dictado por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., reglamentario de los Acuerdos 6 de 1985 y 11 de 1991 del Concejo Distrital, que señala a la Junta Directiva del SISE la simple función de "proferir un concepto" sobre el proyecto de reglamento que debía elaborar el R.U.P., por extralimitación de función otorgada y consiguiente violación de los artículos 13 y 14 del Acuerdo 11 de 1992 que atribuían la competencia para dictar el reglamento a otros a nivel de la Administración Distrital". (fls. 55, 56 y 57 C. Principal). El Tribunal, para efectos de negar la medida provisoria, reflexionó de la siguiente manera:

"Del contenido de las normas citadas como infringidas se desprende que ellas pretenden mostrar la falta de competencia de la Junta Directiva del SISE para expedir el Estatuto Reglamentario. "De otra parte se observa que la resolución 010 de junio 24 de 1993 que se acusa, expedida por el Centro de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE" adopta el reglamento para la inscripción y actualización ante el Registro Unico de Proponentes de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que aspiren a celebrar contrato de obras públicas con la Administración Distrital. "Lo anterior lleva a la Sala a deducir, que de las normas citadas para la medida cautelar no se observa violación ostensible pues el Decreto 1355 de 1970 es el Código Nacional de Policía y el acto demandado no se ajusta a la materia; en el Acuerdo 11 de 1992 el artículo 13 transitorio autorizó al Alcalde Mayor para dictar las disposiciones necesarias para armonizar las normas del Acuerdo 11 con las del Acuerdo 6 de 1985, el artículo 14 transitorio reglamentó transición de los inscritos al nuevo régimen del R.U.P. y la Sala a prima facie no observa en el acto acusado ataña a dicha circunstancia de transición; en cuanto al Decreto 133 de 15 de marzo de 1993 se tiene que es reglamentario del Acuerdo 11 de 1992 y éste en el artículo 6o. otorgó como función de la Junta Directiva la de proferir un concepto sobre el proyecto de reglamento que debía elaborar el R.U.P., pero en realidad el acto demandado aduce como fundamento de derecho el

Acuerdo 11 de 1992 que en el artículo 6o. señala como función del Consejo Directivo del SISE la de preparar el proyecto de Reglamento para consideración de la Junta Directiva del SISE, o sea que es a este organismo al que corresponde dictar dicho reglamento. En el estudio de fondo de este proceso se analizará si el decreto reglamentario citado como norma violada desbordó o no el acto reglamentado". (fls. 57, 58 y 59 C. Principal). La parte actora en desacuerdo con la decisión, que al respecto, adoptó el Tribunal, recurre en apelación la providencia, manifestando su inconformidad así: "El fundamento de la medida provisional impetrada está en la falta de competencia de la Junta Directiva del SISE, empresa industrial y comercial del Distrito de Santafé de Bogotá, D.C. para expedir actos reglamentarios de carácter general para regular las relaciones entre la Administración Distrital y los particulares. Los organismos y entidades del Estado tienen restringido el ámbito de sus respectivas funciones en obedecimiento al artículo 121 de la Carta Constitucional, según el cual ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y las leyes. "Este principio que es básico en derecho público, subordina todas las actuaciones de la Administración a la ley que lo crea, dándole su razón de ser dentro de la organización del Estado, "de modo - como lo ha dicho el Consejo de Estado - que sólo puedan efectuar aquello para lo cual están autorizadas por esa ley, dentro de las prescripciones, formas y procedimientos en ella señalados y en la oportunidad y para los fines

previstos en dicha norma". "Ni el Acuerdo 15 de 1974 creador de la entidad SISE ni el Decreto 410 del mismo año que le atribuyó a la entidad el carácter de empresa industrial y comercial del Distrito, otorgan a dicha entidad función reglamentaria alguna. Los objetivos para los cuales fue creada y las funciones que el Acuerdo creador y el Decreto Reglamentario del mismo Acuerdo señalan, excluyen del ámbito de sus funciones, la expedición de actos reglamentarios para regular las relaciones entre los particulares y la administración distrital. Ello puede constatarse con la simple lectura de las funciones que le fueron otorgadas a la Junta Directiva. "Luego al haberlo hecho la Junta Directiva del SISE extralimitando la órbita de sus funciones específicas, violó el principio de legalidad, dictando un acto nulo por falta de competencia. "Las actuaciones administrativas por fuera o contra esas regulaciones de la ley son nulas" ha dicho reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado. "No parece válido el argumento de que como el literal a) del artículo 6o. del Acuerdo No. 11 del Consejo de Bogotá señala como una de las funciones de la Junta o Consejo Directivo del RUP la de preparar el proyecto de reglamento del Registro Unico de Proponentes para "consideración" de la Junta Directiva del SISE, debe concluirse que es a esta Junta a la que corresponde dictar el Reglamento, porque esa conclusión está en desacuerdo con dos normas reglamentarias que rechazan tal interpretación, a saber: a)El literal e) del mismo artículo 6o. que dispone que después de pasar a

consideración" de la Junta Directiva del SISE el proyecto de reglamento, debe ser presentado en la Comisión de Gobierno del Concejo Distrital para "su aprobación". Y b)El artículo 2o. del Decreto No. 133 de 1993 de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., que señala el itinerario del proyecto de reglamento del Registro Unico de Proponentes así: "El Consejo Directivo del RUP prepara el proyecto de Reglamento y lo somete a consideración de la Junta Directiva del SISE. "La Junta Directiva del SISE debe proferir un concepto sobre este proyecto, previo a su remisión a la Comisión de Gobierno del Consejo Distrital. "El proyecto debe ser aprobado por esta Comisión de Gobierno. "Cuando el literal a) del artículo 6o. dice que el proyecto de reglamento elaborado por el Consejo Directivo del RUP debe ser enviado a "consideración" de la Junta Directiva del SISE no le está dando competencia a ésta para que dicte el Reglamento, porque como hemos visto, esta junta no tiene entre sus atribuciones la de dictar reglamentos para regular las relaciones entre el Distrito y quienes aspiren a celebrar contrato con él. “Presentar "a consideración " tiene aquí la connotación de presentar a la reflexión o al análisis de la Junta con atención y cuidado. De allí no puede deducirse que presentar a consideración equivale a darle competencia para dictar el estatuto que, previa aprobación del Concejo Distrital debía ser dictado por el Alcalde".(fls. 71, 72 y 73 C. Principal) . LA SALA CONSIDERA La Sala confirmará la decisión impugnada por las siguientes razones:

La parte actora pretende, en el ejercicio de esta petición especial, que el juez Administrativo, deje sin efectos, mientras se dicte sentencia definitiva, la Resolución Reglamentaria No. 010 del 24 de junio de 1994, "POR MEDIO DE LA

CUAL SE ADOPTA EL REGLAMENTO PARA LA INSCRIPCION Y

ACTUALIZACION ANTE EL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES, DE LAS

PERSONAS NATURALES O JURIDICAS, NACIONALES O EXTRANJERAS QUE ASPIREN A CELEBRAR CONTRATO DE OBRAS PUBLICAS CON LA ADMINISTRACION DISTRITAL", expedida por la Junta Directiva del "SISE"; por cuanto ella no tenía competencia para expedir este estatuto reglamentario. El ad - quem observa, que es procedente el estudio de la medida provisional, pues el peticionario cumplió con los requisitos de forma que exigen las disposiciones pertinentes, para que esta Sala asuma su conocimiento. El artículo 152 del C.C.A., establece que los órganos de esta jurisdicción contencioso administrativa, Consejo de Estado y Tribunales, podrán suspender los actos administrativos. Para que se proceda al decreto de la suspensión provisional de un acto de esta naturaleza, como en el caso sub - exámine, es suficiente que se den los supuestos previstos en el numeral 2o. de la norma en cita, donde se dispone que: "2) Si la acción es de nulidad, Basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud". De lo anterior se colige, como bien lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia de

esta Corporación, que para que se proceda a decretar la medida cautelar en acciones de nulidad, se hace necesario que el acto que se acusa viole en forma flagrante y directa disposiciones de mayor rango o jerarquía, pero que para llegar a esa conclusión no necesite el juzgador hacer mayores elucubraciones al respecto que le impidan visualizar cuándo y en qué momento el acto demandado violó la norma superior, es decir, que de la simple comparación o cotejo entre ellas se perciba, prima facie, la violación que allí se ha suscitado. En el caso sub - exámine, se afirma que con la expedición de la resolución No. 010 del 24 de junio de 1993, supuestamente se infringieron las siguientes normas, que la Sala analiza: El Decreto 1355 de 1970 "por el cual se dictan normas sobre policía", en su artículo 9o., establece un procedimiento especial y determinado, para que los Alcaldes y gobernadores puedan expedir reglamentos que faciliten la aplicación de normas de "Policía", cuando para ello se requiera de alguna precisión. Luego, esta disposición legal no se compadece, en nada, con el acto acusado. Los artículos 13 - transitorio - , y 14 - transitorio - del Acuerdo No. 11 de 1992, establecen: El primero, una facultad al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, para que dicte dentro de un término específico, las disposiciones que se requieran para armonizar las normas de este acuerdo con las del Acuerdo No. 6 de 1985; el segundo también faculta al mismo funcionario para que expida un reglamento que permita la transición de los inscritos al nuevo régimen del

Registro Unico de Proponentes. Siendo así, la Sala no percibe, al efectuar una simple comparación, que se dé una violación palmaria entre el acto acusado y estas disposiciones, pues para determinarlo así se exigiría un estudio más profundo. En cuanto al artículo 2o., inciso 2o., del Decreto 133 del 15 de marzo de 1992, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, donde se dispuso que: "La Junta Directiva del SISE deberá proferir un concepto sobre este proyecto previo a su remisión a la Comisión de Gobierno del Concejo Distrital, que deberá surtirse por conducto de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor". Aquí tampoco detecta, a simple vista, que la transgresión de esta disposición por el acto acusado, se advierta en forma ostensible o manifiesta. Así las cosas, en el caso sub - judice y para concluir, si la Junta Directiva del SISE estaba facultada para expedir acto impugnado, lo cual será precisado en un análisis posterior, donde el Juez Administrativo se exija de razonamientos más profundos que finalmente lo llevan a adoptar una decisión justa. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

RESUELVE: CONFIRMASE la providencia proferida por la Sección Primera de] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de noviembre de 1993, en cuanto negó la suspensión provisional de la resolución No. 010 del 24 de junio de 1994, expedida por la Junta Directiva del SISE.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en sesión de fecha cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan de Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Lola Elisa Benavides López Secretaria