CE-SEC3-EXP1994-N9496

ACCIÓN DE NULIDAD / AUTO QUE ADMITE LA DEMANDA / CONTROL DE LEGALIDAD / TRÁNSITO DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DERECHO DE ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ACCIÓN DE NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el caso sub - exámine no hay espacio para la duda que impida concluir que el demandante aspira a controvertir judicialmente, a la luz de la filosofía que informa la nueva Constitución, el alcance de los artículos 1, 2, 3 y 6 literal d), del Decreto Reglamentario No. 2657 de octubre 26 de 1964. Esa posibilidad jurídica no se le puede negar al demandante, de entrada, pues se corre el riesgo de violar un derecho fundamental, cual es el del ACCESO AMPLIO A LA JURISDICCION. Es cierto, como lo reconoce el mismo demandante, que la normatividad ahora acusada fue declarada constitucional, en providencia de 14 de noviembre de 1967, pero eso no empece para que pueda ser nuevamente cuestionada a la luz de la filosofía jurídica y política que informa la Constitución de 1991. (…) La verdad jurídica lleva a la Sala a admitir la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tránsito constitucional, ver: Corte Constitucional en Sentencia C - 004 de 14 de enero de 1993, Magistrado Ponente: Ciro Angarita

Baron

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

NEGACIÓN DE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / INFRACCIÓN

MANIFIESTA / TRÁNSITO DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESTADO SOCIAL DE DERECHO / ESTADO LIBERAL DE DERECHO / LEY PREEXISTENTE Se denegará la suspensión provisional impetrada, pues en el caso sub - exámine no se vivencia una INFRACCION MANIFIESTA de las normas invocadas, como fundamento de la misma (…) se impone concluir que la SUPUESTA CONTRADICCION de la normatividad acusada, frente a la NUEVA CONSTITUCION, sólo podrá estudiarse y definirse en la sentencia, que necesariamente será el fruto de un universo de valoraciones hechas a la luz de la ley y el derecho. La concepción misma del Estado Social de Derecho tendrá que tenerse en cuenta al desatar el presente conflicto jurídico, pues él es por definición MAS INTERVENCIONISTA que el simple ESTADO LIBERAL DE

DERECHO.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 9

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tránsito constitucional, ver sentencia de la Corte Constitucional Sentencia C-014/93 de enero 21 de 1993. Magistrado Ponente: Dr.

Ciro Angarita NORMA DEMANDADA: ARTÍCULOS 1, 2, 3 Y 6 LITERAL D), DEL DECRETO

REGLAMENTARIO No. 2657 DE OCTUBRE 26 DE 1964 (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 9496

Actor: HÉCTOR R. RODRÍGUEZ PIZARRO

Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (AUTO) - IProcede la Sala a resolver el RECURSO DE SUPLICA interpuesto por el demandante contra el auto calendado el día veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferido por el Consejero conductor del proceso, en virtud del cual se INADMITIO LA DEMANDA, por las razones que se precisan, en el referido proveído.

Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales y particulares del caso, se transcribe a continuación lo pertinente del proveído impugnado, en el cual se razona judicialmente dentro del siguiente universo: "El señor Héctor R. Rodríguez Pizarro, en ejercicio de la acción pública de nulidad, pretende la nulidad de los artículos 1o., 2o., 3o. y 6o. literal d), este último en la parte que dice "o privados" del Decreto Reglamentario 2657 de octubre 26 de 1964, referentes a la reglamentación de la refinación de

petróleos. Adicionalmente solicita la suspensión provisional de tales normativas. "Desde el punto de vista formal la demanda reúne las exigencias de ley, pero no podrá ser admitida por las siguientes razones: a) Mediante sentencia de 14 de noviembre de 1967, la Sección Primera del Consejo de Estado NEGO la nulidad de las normas que hoy nuevamente se demandan, en virtud de que no las halló violatorias de normatividad superior, vale decir Constitución y leyes vigentes para entonces. El propio demandante en la página 2 de su demanda (folio 5 del expediente) consignó: ""Los artículos demandados fueron a la luz de la Constitución Política de 1886, motivo de declaratoria de constitucionalidad en virtud de la providencia de noviembre 14 de 1967, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente doctor Alfonso Meluk, no publicada en los Anales del Consejo de Estado del año de 1967, pero publicada en el Diario Jurídico, año XVI volumen XVIII del 27 de abril de 1968, número 866. Por considerar que a la luz de la nueva Constitución Política de 1991 los artículos demandados violan la misma, no existe frente al nuevo orden constitucional para la sentencia mencionada el principio de la cosa juzgada, por haber perdido toda eficacia y en consecuencia las disposiciones demandadas no pueden ser aplicadas por autoridad alguna, ni exigírsela a los particulares su acatamiento. En consecuencia, hay lugar a que esa Corporación declare la nulidad absoluta de los artículos aquí demandados por inconstitucionalidad

sobreviniente, como lo demostraré, con base en el artículo cuarto de la Constitución Nacional vigente, que dispone: "'La Constitución es norma de normas'. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales"'. ""En concordancia con el artículo noveno de la Ley 153 de 1887, que dispone: 'La Constitución es ley reformatorio y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente". "La anterior apreciación pone de presente que de tener razón el demandante, cuestión que no es del caso analizar ahora, no habría lugar a tramitar un proceso judicial con aspiraciones a que se decrete la nulidad de las normas enjuiciadas, puesto que se trataría del fenómeno de la insubsistencia legal que se presenta cuando la normatividad anterior al advenimiento de normas superiores, se entienda derogada, así sea de manera tácita. Más aún cuando se trata del advenimiento de una nueva Constitución, la de 1991, que de manera expresa derogó la Constitución anterior con todas sus reformas y enmiendas (art. 380), la que por ser norma de normas, la contradicción entre ella y la ley, u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (art. 4). Deberá, pues, inaplicarse tales normas insubsistentes o derogadas. "Lo anterior pone de presente que el fenómeno de la derogatoria alegada por el actor, o insubsistencia de las normas demandadas no requerirá de

declaración judicial de nulidad, como se aspira con las pretensiones del libelo demandatorio, por la elemental razón de que si ya no existen, mal puede declarárselas nulas. Dicho de otra manera, la acción de nulidad está asignada para el juzgamiento de normas jurídicas y actos administrativos de carácter general EXISTENTES y que por lo mismo se encuentran amparados con la presunción de legalidad". (folios 37 a 40). - IICONDUCTA PROCESAL DEL DEMANDANTE En el escrito que obra a folios 41 y siguientes del cuaderno número 1, el actor hace sus valoraciones de naturaleza jurídica y fáctica, orientadas a defender la perspectiva desde la cual él ha estudiado el caso, para lo cual argumenta dentro del siguiente temperamento: "La demanda busca que esa Corporación determine si las normas impugnadas en la demanda inadmitida, conservan o no su vigencia a la luz del inciso primero del artículo 58 del Código de Petróleos vigente, y a la luz de la normatividad constitucional de 1991. ""En el auto recurrido, se transcribe textualmente el punto 2 de mi demanda (página 2), que es una mera introducción para ilustrar al fallador que trata de la historia en el tiempo de las normas demandadas. En el punto 1, página 1 de la demanda se transcribe textualmente las normas demandadas como lo exige el artículo 84 y demás normas concordantes del Código Administrativo. El auto señala al terminar la transcripción del punto 2 de la demanda, que a pesar de que la demanda reúne las exigencias de ley, afirma que se abstiene de conocerla, por cuanto:

""La anterior apreciación pone de presente que de tener razón el demandante, cuestión que no es del caso analizar ahora, no habría lugar a tramitar un proceso judicial con aspiraciones a que se decrete la nulidad de las normas enjuiciadas, puesto que se trataría del fenómeno de la insubsistencia legal que se presenta cuando la normatividad anterior al advenimiento de normas superiores, se entiende derogada, así sea de manera fáctica...” "Discrepo de la decisión que sirve de fundamento para inadmitir mi demanda de nulidad, porque ella envuelve denegación de justicia. Por cuanto, al inadmitirse mi demanda se viola de una parte el principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución vigente, y por la otra desconoce el principio de legalidad en el tiempo de los actos administrativos. "Es labor del intérprete determinar si una norma jurídica ha sido derogada en forma tácita como en el presente caso, pero esta interpretación no tiene el efecto de hacer cesar para todos los efectos legales la vigencia en el tiempo de la norma que se considera derogada en forma tácita, ella solamente ocurre cuando un tribunal competente, observando las reglas propias de cada proceso profiere una sentencia proferida con carácter de cosa juzgada. "Ahora bien, sobre la interpretación de la validez en el tiempo de las normas acusadas existen dos posiciones jurídicas encontradas de una parte la del Ministerio de Minas y Energía y por la otra la nuestra. "El Ministerio de Minas y Energía tomando como base el principio de legalidad que ampara las normas jurídicas demandadas, viene insistiendo en

que ellas ya han sido objeto de un pronunciamiento que las declaró ajustadas a la Constitución Política de 1886 y a las leyes vigentes en virtud de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en sentencia de 14 de noviembre de 1967, proferida por la sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, ponente Dr. Alfonso Meluk, y que en su opinión las mismas no han sido derogadas a la luz de la Constitución Nacional de 1991, y por la otra nuestra interpretación según la cual, ni el Ministerio de Minas y Energía ni cualquier otra entidad a ella vinculada pueden en los actuales momentos valerse de la sentencia de 1967 que declaró ajustados a la normatividad constitucional entonces existente las normas demandadas, porque en el interim esa normatividad cambió. Es ingenuo pensar que el propio Ministerio de Minas y Energía vaya en aras de la defensa del principio de legalidad a expedir un decreto reglamentario que derogue las normas demandadas por considerar que se ha producido la inconstitucionalidad sobreviniente, a pesar de que como bien lo afirma en su auto, las normas demandadas tácitamente se consideran que han quedado insubsistentes. "Como a la fecha existen estas dos interpretaciones, la nuestra y la del Ministerio, considero que es preciso escuchar al Ministerio dentro del proceso de nulidad que he incoado para garantizar el principio constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, y desarrollado por los artículos 1o. a 6o. de la Ley 153 de 1887 las cuales, como lo expresa claramente el artículo 1o. de la citada ley, están dirigidas a

"las autoridades de la República y especialmente las judiciales..." en concordancia con la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia, como máximo Tribunal de control de la constitucionalidad, en relación con el tema atinente a la denominada inconstitucionalidad sobreviniente. Esta es la razón de ser de la demanda de nulidad que se impetra, y no podría entenderse de otra forma el sentido de mi petición tomando en cuenta, de una parte el exceso de normas jurídicas que regulan la actividad petrolera, y de otra parte el grado de arbitrariedad de que hacen gala los funcionarios del Ministerio de Minas y Energía, los cuales basados en la sentencia de noviembre 14 de 1967 que declaró la legalidad de las normas demandadas, insisten en que ellas se encuentran vigentes. "Por esta razón se requiere de un pronunciamiento expreso por parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que diga si las normas del Decreto Reglamentario 2757 de 1964 acusadas, se ajustan o no al inciso primero del artículo 58 del Código de Petróleos y al nuevo ordenamiento constitucional, como lo fundamento en mi demanda de nulidad y que dirima el conflicto presentado de una parte entre las normas demandadas y el inciso primero del artículo 58 del Decreto Legislativo 1056 de 1953 (Código de Petróleos) por nulidad, y por la otra entre las normas demandadas y la nueva Constitución por inconstitucionalidad sobreviniente. "Por lo expuesto solicito en tiempo, se revoque el auto recurrido y en su lugar se proceda a admitir la demanda, a decretar la suspensión provisional

solicitada, o, en subsidio de lo anterior, que se declare que las normas demandadas están expresamente derogadas, debido a que en defensa del principio de legalidad y del orden jurídico que nos rige se necesita un pronunciamiento expreso de esa altísima Corporación acerca de que las normas demandadas son nulas por violar el inciso primero del artículo 58 del Código de Petróleos, y que las normas demandadas están derogadas por inconstitucionalidad sobreviniente, como se fundamenta en la demanda a partir de la página 3 "Hechos y Omisiones que fundamentan la acción de nulidad", fundamentos estos que no fueron tomados en cuenta para proferir el auto recurrido". (folios 41 a 43). CONSIDERACIONES DE LA SALA A) El auto impugnado será revocado, pues la Sala no hace suya la perspectiva jurídica que manejó el Consejero conductor del proceso, por las razones que más adelante se precisarán. En el caso sub - exámine no hay espacio para la duda que impida concluir que el demandante aspira a controvertir judicialmente, a la luz de la filosofía que informa la nueva Constitución, el alcance de los artículos 1, 2, 3 y 6 literal d), del Decreto Reglamentario No. 2657 de octubre 26 de 1964. Esa posibilidad jurídica no se le puede negar al demandante, de entrada, pues se corre el riesgo de violar un derecho fundamental, cual es el del ACCESO AMPLIO A LA JURISDICCION. Es cierto, como lo reconoce el mismo demandante, que la normatividad ahora acusada fue declarada constitucional, en providencia de 14 de noviembre de

1967, pero eso no empece para que pueda ser nuevamente cuestionada a la luz de la filosofía jurídica y política que informa la Constitución de 1991. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional en Sentencia C - 004 de 14 de enero de 1993, Magistrado Ponente, Dr. CIRO ANGARITA BARON, en la cual, y en lo pertinente, se lee: "La tercera situación se presenta en el evento del tránsito constitucional. Estudiada una norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y declarada exequible, NADA IMPIDE QUE CON LA ENTRADA EN

VIGENCIA DE UNA NUEVA CARTA DICHA NORMA RESULTE

INCONSTITUCIONAL, LO CUAL HACE PROCEDENTE UN NUEVO

JUICIO, SIN QUE PUEDA HABLARSE DE COSA JUZGADA..."

(Jurisprudencia y Doctrina. Abril de 1993, página 336). (Destacado de la Sala). La verdad jurídica lleva a la Sala a admitir la demanda. B) Se denegará la suspensión provisional impetrada, pues en el caso subexámine no se vivencia una INFRACCION MANIFIESTA de las normas invocadas, como fundamento de la misma. En el caso en comento la afirmación anterior tiene más universo jurídico, pues como lo ha predicado la misma Corte Constitucional, "... la regla general es la de la subsistencia de la legislación preexistente, la diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la

Carta con los de la ley preexistente. Por tanto NO BASTA UNA SIMPLE

DIFERENCIA...".

Es esto lo que en forma clara y contundente consagra el texto del artículo 9 de la Ley 153 de 1887, norma que ha resistido airosa el transcurso del tiempo y que resuelve problemas derivados de la vigencia de la Carta de 1991 sin contradecir su espíritu sino, muy por contrario, de acuerdo con el mismo, tal como se desprende de su texto: "La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente". "Es claro que la norma transcrita consagra también como principio

general LA SUBSISTENCIA DE LA LEGISLACION PREEXISTENTE.

Esta sólo desaparece del universo del ordenamiento cuando entre ella y la nueva Carta exista UN GRADO DE INCOMPATIBILIDAD TAL que se traduzca en una ABIERTA CONTRADICCION entre el contenido material o el espíritu de ambas normas.

"TODO LO ANTERIOR SUPONE UN ANALISIS DE PROFUNDIDAD

REALIZADO POR EL JUEZ COMPETENTE QUIEN SERA, EN

ULTIMAS, EL LLAMADO A DETERMINAR LA NATURALEZA Y

ALCANCE DE LA CONTRADICCION. NO TODA DIFERENCIA, SE REPITE, IMPLICA CONTRADICCION DE LA VOLUNTAD DEL CONSTITUYENTE". (Sentencia enero 21 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita) (Destacado de la Sala). Dentro de la perspectiva jurisprudencial anterior, se impone concluir que la

SUPUESTA CONTRADICCION de la normatividad acusada, frente a la NUEVA CONSTITUCION, sólo podrá estudiarse y definirse en la sentencia, que necesariamente será el fruto de un universo de valoraciones hechas a la luz de la ley y el derecho. La concepción misma del Estado Social de Derecho tendrá que tenerse en cuenta al desatar el presente conflicto jurídico, pues él es por definición MAS INTERVENCIONISTA que el simple ESTADO LIBERAL DE

DERECHO.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: A) REVOCASE el auto calendado el día veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), en virtud del cual se INADMITIO LA DEMANDA, dentro del proceso del rubro, y, en su lugar DISPONE: ADMITESE la demanda del rubro. En consecuencia: 1o. - NOTIFIQUESE personalmente al MlNlSTRO DE MINAS Y ENERGIA. 2o. - NOTIFIQUESE personalmente al Agente del Ministerio Público. 3o. - FIJESE en lista por el término de cinco (5) días para los efectos de lo dispuesto en el artículo 207 inciso 5o. del Código Contencioso Administrativo. 4o. - Solicítense los antecedentes de los actos administrativos demandados, las anteriores previsiones serán cumplidas por el a - quo. B) Deniéganse la suspensión provisional.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Carlos Betancur Jaramillo, Juan de Dios Montes Hernández, Julio César Uribe Acosta. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.