CE-SEC3-EXP1994-N9575

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEMANDA

CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TITULAR DE LAS ACCIONES / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Tal como lo ha dicho la jurisprudencia no es el capricho de los demandantes el que señala la acción adecuada. No, en acciones de resarcimiento es la naturaleza del elemento creador o fuente del daño la que define este punto, así: si la lesión al derecho del administrado la produce el acto administrativo particular, la acción no podrá ser sino la de nulidad y restablecimiento en los términos del artículo 85 del C.C.A.; si el daño proviene de un hecho, omisión u operación administrativa, imputable a una autoridad pública, la acción deberá ser de reparación directa (art.

86 del C.C.A.) (…). Asimismo ha dicho la jurisprudencia que estas acciones deberán presentarse por personas legitimadas; o sea aquéllas que se crean lesionadas en sus derechos, puesto que en estas no podrá pedirse sino un restablecimiento particularizado y concreto y nunca de carácter general.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA / RECURSO CONTRA EL AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA / APELACIÓN DEL AUTO / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO /

ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FACTURA / NATURALEZA JURÍDICA

DE LA FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / ACTO

ADMINISTRATIVO CONTENIDO EN FACTURA DE COBRO / EXISTENCIA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE FACTURACIÓN / NATURALEZA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ETB / RECLAMACIÓN ANTE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS /

RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA / PROCEDENCIA DEL RECURSO EN VÍA

GUBERNATIVA / AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA / AUTO QUE INADMITE LA DEMANDA / INADMISIÓN DE LA DEMANDA La demanda, como lo sostuvo el a quo, es francamente inadmisible. (…) La parte demandante, aunque da a entender que los actos de facturación expedidos por la Empresa de Teléfonos de Bogotá causaron perjuicios materiales a un número plural de suscriptores, los hace de lado para formular una acción de reparación directa, como si los citados actos no tuvieran el carácter de administrativos y fueran simples hechos productores de daños. La errónea escogencia de la acción salta a la vista. Esos actos de facturación son administrativos. Y si al expedirlos se les cobró a los suscriptores sumas mayores a las que debían pagar, estos podían impugnarlos por la vía establecida en el artículo 85 del C.C.A., por la cual podían pretender su nulidad y la fijación consecuencial de la suma realmente adeudada. Acción que no podía ejercerla sino el propio suscriptor afectado, dentro del término de caducidad previsto en la ley para esta clase de pretensión. (…) [L]a liquidación de los servicios que cada usuario debe pagar se hace a través de un acto administrativo. Lo que sucede es que este aparece contenido o vertido en un formato especial o cuenta, de características especiales, que suple la expedición formal de otros tantos actos administrativos, con considerandos y resolución. La época moderna impuso esta forma de acto no sólo para los servicios (baste

pensar los miles de usuarios de las entidades públicas que los prestan), sino también para impuestos como el predial, el de industria y comercio, el de ventas, etc. Pero esta imposición no le ha permitido a nadie sostener que el acto administrativo que figura en los recibos o formatos haya dejado de serlo para convertirse en un acto de simple ejecución material. La reclamación que el usuario puede hacer de la facturación que considere ilegal, es razón de más para aceptar que dicha facturación conforma un acto administrativo. Es ingenuo pensar que la facturación inicial es un hecho material y que sólo la decisión que resuelve el reclamo se convierte en acto administrativo porque tiene recursos gubernativos. Puede sostenerse, entonces, que en el Decreto 1303 de 1989, el derecho de reclamación no es otra cosa que un recurso gubernativo especial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / DECRETO 1303 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 9575

Actor: LUIS GONZALO MEJÍA URIBE

Demandado: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ - ETB Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 3 de febrero del presente año dictado por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se inadmitió la demanda. La parte actora, en demanda formal de reparación directa, pidió: “1.1 Que se declare que se ocasionó un daño en el patrimonio a un número plural de personas al facturarse y cobrarse unos dineros como saldo pendiente en los meses de octubre y diciembre de 1992, por concepto de liquidación parcial del consumo registrado en el período junio - agosto, contraviniendo el art. 17 del Decreto 1842 de julio 22 de 1991. “1.2 Que se condene a la demandada a abonar en las cuentas de los suscriptores y / o usuarios las sumas de dinero de las cuales se habla en el numeral anterior. “1.3 Que se condene a la demandada a pagar como perjuicios materiales, la diferencia entre el valor a abonar, y la indexación de esos valores calculada con los índices de precios al consumidor expedidos por el Departamento Nacional de Estadística, y aplicándole a esta suma los intereses legales por el tiempo que llegue a tenerlos en su poder. Lo anterior deberá ser abonado en las respectivas cuentas de los suscriptores y / o usuarios. “1.4 Que de acuerdo con lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 1005 del Código Civil, se condene a la parte demandada, a pagar a la demandante, el valor correspondiente a la tercera parte de las sumas que deberá abonar a los suscriptores y / o usuarios, y que se menciona en el punto 1.2. “1.5 Que de acuerdo también a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 1005 del C.C. se adjudique al actor la mitad de la pena pecuniaria con que se pide

se condene a la demandada por perjuicios materiales en el punto 1.3 de este libelo. “1.6 Que se condene a la demandada a pagar al demandante lo que valga el tiempo y la diligencia empleados en la acción, según lo preceptúa el art. 2360 del Código Civil”. El a quo estimó que la actora había errado en la escogencia de la acción formulada, pues dados los presupuestos fácticos alegados esta no podía ser sino de nulidad y restablecimiento. Se apoyó para el efecto en el mandato contenido en el art. 143 del C.C.A. y en el alcance del mismo para la admisión o no de las demandas, habida cuenta de los defectos formales o sustanciales que presente. De ese proveído se destaca el siguiente aparte que la Sala comparte en lo fundamental: “Dando entonces, aplicación al inciso 1º del artículo 143 del C.C.A., que alude a la inadmisión de la demanda ‘cuando carezca de los requisitos y formalidades – sustantivos, no formales pues a estos refiere el inciso 2º ibídem– previstos en los artículos anteriores’; que los artículos 82 y 83 ibídem, exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones pretendidas y la fuente jurídica de estas, la demanda presentada es apta formalmente, mas no lo es sustantivamente porque no se impugnó la nulidad de los actos administrativos donde se factura ilegal o erróneamente la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, que son como afirma el actor, causa u origen del perjuicio reclamado.

“El C.C.A., como puede verse, contempla razones de inadmisión de demanda, no previstos en otras codificaciones. “¿Qué razón tendría admitir una demanda, cuando a prima facie, como en este caso, el juez observa de entrada, defectos sustanciales, que de antemano, sabe que no puede decidir intrínsecamente lo formulado? “Es mandato constitucional, artículo 228, que en la función jurisdiccional deberá prevalecer el derecho sustancial. Así desde luego, se impone y de entrada señalarle al demandante, que al acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por vía inepta o errado, e inadmitir la demanda se le evita a él y a la jurisdicción, desgaste inoficioso, que concluiría en una decisión que le diría simplemente los defectos sustantivos de esa reclamación jurisdiccional, es decir, que su demanda fue inepta. “De admitir una demanda, como esta, se atentaría contra el principio de, ‘que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial’ (Artículo 4º del C.P.C.). ¿Para qué, como en este caso adelantar unos procedimientos, cuando por la ineptitud de la demanda no permitiría analizar los derechos de la ley sustancial, que pretende el actor? “El defecto sustantivo, no formal, de la demanda presentada consistente en que, se pretende por vía directa obtener el restablecimiento del derecho y la reparación del daño ocasionados con unos actos administrativos, sin que estos hayan sido impugnados, impone la inadmisión de la demanda presentada. “De otra parte, es necesario anotar que, en ausencia de un procedimiento que

reglamente el ejercicio de las acciones populares, no existen mecanismos que permitan darle aplicación a este tipo de acciones. En consecuencia, tampoco puede reconocerse legitimación en la causa activa para el actor, salvo en relación con sus propias facturas de energía.” Para resolver, se CONSIDERA La demanda, como lo sostuvo el a quo, es francamente inadmisible. Tal como lo ha dicho la jurisprudencia no es el capricho de los demandantes el que señala la acción adecuada. No, en acciones de resarcimiento es la naturaleza del elemento creador o fuente del daño la que define este punto, así: si la lesión al derecho del administrado la produce el acto administrativo particular, la acción no podrá ser sino la de nulidad y restablecimiento en los términos del artículo 85 del C.C.A.; si el daño proviene de un hecho, omisión u operación administrativa, imputable a una autoridad pública, la acción deberá ser de reparación directa (art. 86 del C.C.A.); y si la lesión surge de un contrato, la controversia deberá formularse siguiendo el derrotero trazado en el artículo 87 ibídem. Asimismo ha dicho la jurisprudencia que estas acciones deberán presentarse por personas legitimadas; o sea aquéllas que se crean lesionadas en sus derechos, puesto que en estas no podrá pedirse sino un restablecimiento particularizado y concreto y nunca de carácter general. Pues bien. La parte demandante, aunque da a entender que los actos de facturación expedidos por la Empresa de Teléfonos de Bogotá causaron perjuicios materiales a un número plural de suscriptores, los hace de lado para formular una

acción de reparación directa, como si los citados actos no tuvieran el carácter de administrativos y fueran simples hechos productores de daños. La errónea escogencia de la acción salta a la vista. Esos actos de facturación son administrativos. Y si al expedirlos se les cobró a los suscriptores sumas mayores a las que debían pagar, estos podían impugnarlos por la vía establecida en el artículo 85 del C.C.A., por la cual podían pretender su nulidad y la fijación consecuencial de la suma realmente adeudada. Acción que no podía ejercerla sino el propio suscriptor afectado, dentro del término de caducidad previsto en la ley para esta clase de pretensión. No le asiste la razón a la señora magistrada que salvó el voto cuando afirma que la facturación implica sólo una actuación material “consistente en incluir en la respectiva cuenta de cobro unos valores que provienen de otra actuación material, cual es la lectura del contador o el cálculo aproximado del consumo”, porque de aceptarse esta simplista presentación del problema la liquidación prácticamente de todos los impuestos y de todos los servicios no se haría mediante actos administrativos, sino a través de actos materiales, no susceptibles cuando estuvieran mal liquidados, ni de recursos gubernativos, ni de la acción de impugnación tendiente a obtener una liquidación diferente menor o una exención total. No; la liquidación de los servicios que cada usuario debe pagar se hace a través de un acto administrativo. Lo que sucede es que este aparece contenido o vertido en un formato especial o cuenta, de características especiales, que suple la expedición formal de otros tantos actos administrativos, con considerandos y

resolución. La época moderna impuso esta forma de acto no sólo para los servicios (baste pensar los miles de usuarios de las entidades públicas que los prestan), sino también para impuestos como el predial, el de industria y comercio, el de ventas, etc. Pero esta imposición no le ha permitido a nadie sostener que el acto administrativo que figura en los recibos o formatos haya dejado de serlo para convertirse en un acto de simple ejecución material. La reclamación que el usuario puede hacer de la facturación que considere ilegal, es razón de más para aceptar que dicha facturación conforma un acto administrativo. Es ingenuo pensar que la facturación inicial es un hecho material y que sólo la decisión que resuelve el reclamo se convierte en acto administrativo porque tiene recursos gubernativos. Puede sostenerse, entonces, que en el Decreto 1303 de 1989, el derecho de reclamación no es otra cosa que un recurso gubernativo especial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de 3 de febrero del presente año, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en su sesión del día 24 de noviembre de 1994.

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO

PRESIDENTE DE LA SALA

JUAN DE DIOS MONTES H. JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ

SECRETARIA