CE-SEC3-EXP1995-N10971

AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACION - Recurso de Apelación / TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - Competencia / CONCILIACION JUDICIALEfectos / CONCILIACION PREJUDICIAL - Efectos / CONCILIACION ENTRE ENTIDADES ESTATALES - Improcedencia / LEY EN EL TIEMPO - Aplicación Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la apelabilidad del auto que decide sobre la aprobación de la conciliación, trátese de la prejudicial reglamentada por la ley 23 de 1991, o de la judicial contemplada en el Dto. 2651 del mismo año. Si bien es cierto que la Ley 23 de 1991 señala la irrecurribilidad de la decisión que se tome en relación con la aprobación de la conciliación y el Dto. 2651 nada dice al respecto, la Sala encuentra que esa decisión es apelable y que además debe ser proferida por el Tribunal en pleno o por la sección correspondiente cuando se trate de tribunales divididos en éstas. La decisión frente a la aprobación de la conciliación está íntimamente relacionada con la terminación del proceso; si se trata de una conciliación judicial y ésta es aprobada, el auto que así lo decide pondrá fin al proceso; si en el auto no se aprueba la conciliación esa providencia decide sobre la no terminación del proceso, dado que la improbación impide la finalización del mismo. Ahora bien, si se trata de conciliación prejudicial, la situación es similar. En efecto, la aprobación de una conciliación prejudicial enerva la acción que tiene el demandante para acudir a la jurisdicción a reclamar las pretensiones conciliadas, dado que esa

decisión hace tránsito a cosa juzgada. En cambio, si ésta no es aprobada, el actor se verá obligado a iniciar un proceso de conocimiento ante la jurisdicción administrativa para lograr la satisfacción de sus pretensiones. El art. 181 del Código Contencioso Administrativo, norma que consagra en forma taxativa los autos susceptibles del recurso de apelación, corresponde al decreto 01 de 1984, época para la cual la conciliación con entidades estatales era improcedente y, por lo mismo, de manera expresa no podía referirse categóricamente a tal providencia. Apenas en el año de 1991 se estableció la posibilidad de que las entidades estatales entraran a conciliar. Por consiguiente, es imposible pretender que una norma que data de 1984, consagre expresamente la apelabilidad de una decisión cuya existencia apenas vino a ser concebida en la legislación de 1991. CONCILIACION PREJUDICIAL - Efectos / COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA El art. 31 de la Constitución Nacional, ubicado dentro del capítulo DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, consagra tal rango para la doble instancia, en los siguientes términos: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. La decisión en relación con la aprobación de la conciliación prejudicial tiene los mismos efectos de una sentencia, dado que impide al reclamante acudir a la jurisdicción con lo cual se evita la existencia de un proceso y además hace tránsito a Cosa Juzgada. Ahora

bien, como la conciliación tiene los mismos efectos de la sentencia condenatoria, a esa decisión le es aplicable el art. 31 de la Carta Política. Las excepciones al principio de la doble instancia a que se refiere la norma constitucional están determinadas fundamentalmente por la cuantía del asunto. DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES La Sala no pierde de vista que desde el decreto 2282 de 1989, pasando por la Ley 23 de 1991 y el Dto. 2651 del mismo año, prorrogado en su vigencia por ordenarlo la Ley 192 de 1995, al igual que la Ley 80 de 1993, es propósito nacional el de fomentar la solución de conflictos entre las partes utilizando mecanismos sencillos y de arreglos directos, para así descongestionar la administración de justicia y destinarla de manera exclusiva a los asuntos que definitivamente no pudieron ser solucionados mediante fórmulas de autocomposición o heterocomposición muchas más sencillas. El juez deberá tener en cuenta esta orientación normativa para colaborar en la búsqueda y encuentro de soluciones, pero, eso si, conservando los controles tradicionales sobre las providencias que aprueben o imprueben tales maneras de solución de conflictos. APROBACION DE LA CONCILIACION - Trámite El auto que decide sobre la aprobación de la conciliación debe ser proferido por el Tribunal en pleno o por la sección, cuando se trate de Tribunal dividido en éstas. El art. 181 del C.C.A. al señalar los autos apelables, indica además que estos autos deben ser proferidos por los tribunales en pleno o en una de sus salas,

según el caso. APROBACION DE LA CONCILIACION / AUTO DE SALA / COMPETENCIA FUNCIONAL / NULIDAD PROCESAL La Sala observa que la providencia materia de apelación fue proferida tan solo por el magistrado ponente, como también lo fue el auto que concedió el recurso, cuando en verdad tales asuntos según la ley, le corresponde a los tribunales en pleno o en la respectiva sección cuando estuviere dividido en éstas, como quedó visto atrás. Esto quiere significar que se infringen las normas que determinan la competencia para proferir tales proveimientos o, dicho de otra manera, se altera la competencia funcional, aspecto éste que no permite ser subsanado de ninguna manera y por lo mismo habrá de declararse de oficio la nulidad de tales providencias y se dispondrá que se reponga la actuación que quede invalidada. Por lo que el Tribunal en su Sección Tercera deberá resolver si aprueba la conciliación a que llegaron las partes y, si fuere el caso, concederá el recurso respectivo contra la providencia que tal asunto resuelva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 10971

Actor: SOCIEDAD COGEFAR IMPRESIT COSTRUZIONI GENERALI S.P.A.

SUCURSAL COLOMBIA Demandada: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad

COGEFAR IMPRESIT COSTRUZIONI GENERALI S.P.A. SUCURSAL COLOMBIA, en contra del auto de 30 de noviembre de 1994, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante el cual la ponente improbó la conciliación prejudicial lograda entre la sociedad apelante y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, diligencia que se llevó a cabo el 9 de noviembre de 1994, en la Procuraduría Novena en lo judicial, ante ese tribunal. ANTECEDENTES El 26 de agosto de 1994, la sociedad COGEFAR IMPRESIT COSTRUZIONI GENERALI S.P.A., solicitó a los agentes del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la celebración de una audiencia con el fin de intentar una conciliación prejudicial, con el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, en relación con algunas reclamaciones de la contratista en contra de le entidad estatal, por mora en el pago de las cuotas parciales de obra, provenientes del contrato No. 224 de 1982. Ese contrato suscrito inicialmente entre el consorcio MORA MORA & CIA. LTDA y STIRLING INTERNATIONAL CIVIL ENGINERING LIMITED y el FONDO NACIONAL DE VÍAS, fue cedido por el Consorcio a la Sociedad COGEFAR IMPRESIT COSTRUZIONI GENERALI S.P.A., documento de cesión que fue acompañado a la solicitud de conciliación. El objeto del contrato fue la rehabilitación y mejoramiento del sector Chusacá - Silvania - Girardot, tramo 7 y 8 de la ruta 40. La controversia surgió en torno al pago tardío por parte de la entidad contratante

de las cuentas periódicas por obra ejecutada, incumplimiento que la contratista pretende que le indemnice reconociéndole intereses comerciales moratorios desde cuando debieron pagarse las cuentas, hasta cuando el pago se realizó, los cuales calculó en la suma de $982.740.000, además de $599.070.018.18 por concepto de corrección monetaria. Según lo manifestado por la contratista en la solicitud de conciliación, los intereses los calculó a la tasa del 36% anual, conforme a lo autorizado en la Ley 80 de 1993, art. 4, numeral 8. La solicitud correspondió por reparto a la Procuraduría Novena en lo judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Se señaló el 9 de noviembre de 1994 a las 11:00 de la mañana, para que tuviera lugar la audiencia de conciliación. En aquella oportunidad las partes del contrato llegaron a un acuerdo total en cuanto a sus diferencias. En virtud de ese arreglo la entidad estatal se comprometió a pagar a la contratista la suma de $1.530.174.694.12, resultante de aplicar un interés del 32% anual sobre las cuentas cuyo pago hubiere demorado más de 30 días calendario, sólo a partir del vencimiento de ese término y hasta el momento del pago. El resultado obtenido se actualizó con una corrección monetaria del 20% anual entre la fecha del pago hasta el mes anterior a la firma del acta de conciliación. Así mismo se convino que a partir de la fecha de ejecutoria del auto que aprobara la conciliación se reconocería una corrección monetaria del 20% anual hasta le fecha de pago por parte del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y que

en consecuencia no habría lugar al reconocimiento de los intereses comerciales y moratorios previstos en el art. 177 del C.C.A. Enviadas esas diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para obtener un pronunciamiento en relación con la legalidad de la conciliación, la Magistrada a quien correspondió el conocimiento del asunto, mediante auto de 30 de noviembre de 1994 improbó la conciliación, dado que a su juicio había operado el fenómeno de la caducidad de la acción en relación con todas las cuentas canceladas antes del 24 de agosto de 1992, es decir, dos años antes de presentarse la solicitud de conciliación. También expuso como argumento para su decisión la tasa de interés aplicada conforme a la Ley 80 de 1993 la cual entiende solo puede ser aplicable a hechos contractuales posteriores a su entrada en vigencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala no entrará a decidir en relación con el recurso de apelación, dado que el auto apelado así como aquel mediante se concedió la apelación, se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia funcional, conforme pasa a explicarse. La naturaleza del auto que aprueba o imprueba la conciliación prejudicial y su apelabilidad. Insiste la Sala en este punto tratado al desatar el recurso de queja. Ha sido jurisprudencia reiterada de esta corporación, la apelabilidad del auto que decide sobre la aprobación de la conciliación, trátese de la prejudicial reglamentada por la Ley 23 de 1991, o de la judicial contemplada en el Dto. 2651 del mismo año. Si bien es cierto que la Ley 23 de 1991 señala la irrecurribilidad de la decisión que

se tome en relación con la aprobación de la conciliación y el Dto. 2651 nada dice al respecto, la Sala encuentra que esa decisión es apelable y que además debe ser proferida por el Tribunal en pleno o por la sección correspondiente cuando se trate de tribunales divididos en éstas. Las razones que respaldan esta conclusión son las siguientes: a) La providencia mediante la cual se aprueba o imprueba una conciliación prejudicial es una providencia trascendental de indiscutible contenido y forma interlocutoria, que debe ser tomada por lo tribunales en pleno o por las secciones según el caso y no simplemente por el ponente, con lo cual se logra dar una interpretación sistemática y adecuada a lo previsto en el art. 181 del C.C.A., de tal suerte que las partes inconformes puedan recurrir en apelación que es el remedio normal y natural que el código ha señalado para el efecto, es decir, tan solo el recurso de apelación. b) El auto que decide sobre la aprobación o improbación de la conciliación, ya sea que ésta se haya logrado prejudicialmente o dentro del proceso, equivale a aquel consagrado en el numeral 3 del artículo 181 del C.C.A.. En efecto, la norma citada, la cual pertenece al Dto. 01 de 1984, consagra en forma taxativa los casos en los cuales procede el recurso de apelación en contra de autos proferidos por la jurisdicción administrativa. Empieza esta norma por partir del supuesto de que sólo son apelables los autos proferidos por los tribunales administrativos o por una de sus salas; y, dentro de los 4 autos que señala como apelables consagra “el que ponga fin al proceso”.

La decisión frente a la aprobación de la conciliación está íntimamente relacionada con la terminación del proceso; si se trata de una conciliación prejudicial y ésta es aprobada, el auto que así lo decide pondrá fin al proceso; si en el auto no se aprueba la conciliación esa providencia decide sobre la no terminación del proceso, dado que la improbación impide la finalización del mismo. Ahora bien, si se trata de una conciliación prejudicial, la situación es similar. En efecto, la aprobación de una conciliación prejudicial enerva la acción que tiene el demandante para acudir a la jurisdicción a reclamar las pretensiones conciliadas, dado que esa decisión hace tránsito a cosa juzgada. En cambio, si ésta no es aprobada, el actor se verá obligado a inicial un proceso de conocimiento ante la jurisdicción administrativa para lograr la satisfacción de sus pretensiones. c) El art. 181 del Código Contencioso Administrativo, norma que consagra en forma taxativa los autos susceptibles del recurso de apelación, corresponde al decreto 01 de 1984, época para la cual la conciliación con entidades estatales era improcedente y, por los mismo, de manera expresa no podía referirse categóricamente a tal providencia. Apenas en el año de 1991 se estableció la posibilidad de que las entidades estatales entraran a conciliar. Por consiguiente, es imposible pretender que una norma que data de 1984, consagre expresamente la apelabilidad de una decisión cuya existencia apenas vino a ser concebida en legislación en 1991. d) El art. 31 de la Constitución Nacional, ubicado dentro del capítulo DE LOS

DERECHOS FUNDAMENTALES, consagra tal rango para la doble instancia, en los siguientes términos: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. La decisión en relación con la aprobación de la conciliación prejudicial tiene los mismos efectos de una sentencia, dado que impide al reclamante acudir a la jurisdicción con lo cual se evita la existencia de un proceso y además hace tránsito a cosa juzgada. Ahora bien, como la conciliación tiene los mismos efectos de la sentencia condenatoria, a esa decisión le es aplicable el art. 31 de la Carta Política. Las excepciones al principio de la doble instancia a que se refiere la norma constitucional están determinadas fundamentalmente por la cuantía del asunto. En materia administrativa, conforme a lo dispuesto por el Decreto 597 de 1988, hoy los asuntos contractuales serán tramitados en doble instancia, cuando su cuantía exceda de $9.610.000, monto que el asunto de autos supera con creces. Esta corporación de tiempo atrás, desde que se instauró la figura de la conciliación, ha sostenido que la decisión en relación con su aprobación o improbación, es apelable. Por vía de ejemplo se mencionan los siguientes casos: Proceso No. 7633, Actor: INTERTEL - SOCOTEL, Fecha: febrero 5 de 1993, Ponente: Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO; No 10.145, Actor: VENTURA CHÁVEZ RAMOS, fecha: 16 de febrero de 1995, Ponente: Dr. CARLOS

BETANCUR JARAMILLO; No. 10.317, Actor: JOSÉ VICENTE MALAGÓN

RODRÍGUEZ. Fecha: febrero 26 de 1995, Ponente: Dr. JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA; No. 10.199, Actor: TEODOMIRO BARRERA ROSAS Y O., Fecha: noviembre 28 de 1994, Ponente: Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ.

La Sala no pierde de vista que desde el decreto 2282 de 1989, pasando por la Ley 23 de 1991 y el Dto. 2651 del mismo año, prorrogado en su vigencia por ordenarlo la Ley 192 de 1995, al igual que la Ley 80 de 1993, es propósito nacional el de fomentar la solución de conflictos entre las partes utilizando mecanismos sencillos y de arreglos directos, para así descongestionar la administración de justicia y destinarla de manera exclusiva a los asuntos que definitivamente no pudieran ser solucionados mediante fórmulas de autocomposición o heterocomposición muchas más sencillas. El juez deberá tener en cuenta esta orientación normativa para colaborar en la búsqueda y encuentro de soluciones, pero, eso sí, conservando los controles tradicionales sobre las providencias que aprueben o imprueben tales maneras de solución de conflictos. Competencia funcional de los Tribunales. El auto que decide sobre la aprobación de la conciliación debe ser proferido por el Tribunal en pleno o por la sección, cuando se trate de Tribunal dividido en éstas. El art. 181 del C.C.A. al señalar los autos apelables, indica además que éstos autos deben ser proferidos por los tribunales en pleno o una de sus salas, según el caso. No es caprichosa la decisión del legislador el exigir que determinados

autos, cuatro concretamente, deben ser decisiones colegiadas, ello se debe a la trascendencia que tienen tales autos. Así es, cada uno de ellos resulta de gran importancia por cuanto impiden la prosperidad del proceso, en el caso del auto inadmisorio de la demanda, o deciden sobre la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos enjuiciados o le ponen fin al proceso o al incidente liquidatorio de perjuicios. La nulidad en el caso concreto. La Sala observa que la providencia materia de apelación fue proferida tan solo por el magistrado ponente, como también lo fue el auto que concedió el recurso, cuando en verdad tales asuntos según la ley, le corresponde a los tribunales en pleno o en la respectiva sección cuando estuviere dividido en éstas, como quedó visto atrás. Esto quiere significar que se infringen las normas que determinan la competencia para proferir tales proveimientos o, dicho de otra manera, se altera la competencia funcional, aspecto éste que no permite ser subsanado de ninguna manera y por lo mismo habrá de declararse de oficio la nulidad de tales providencias y se dispondrá que se reponga la actuación que quede invalidada. Por lo que el Tribunal en su Sección Tercera deberá resolver si aprueba o imprueba la conciliación a que llegaron las partes y, si fuere el caso, concederá el recurso respectivo contra la providencia que tal asunto resuelva. Los Tribunales bien pueden tener en cuenta los razonamientos aquí expuestos, los cuales sirven de criterio orientador para proferir las decisiones en relación con la aprobación o improbación de conciliaciones, tanto la prejudicial como la judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: 1) DECLÁRASE la nulidad de los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de estas diligencias, el 30 de noviembre de 1994 y el 19 de mayo de 1995, en virtud de los cuales se improbó la conciliación y se concedió recurso de apelación en contra de tal decisión. 2) DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que su sección tercera resuelva si aprueba o imprueba la conciliación a que llegaron las partes y, si fuere el caso, conceda el recurso respectivo contra la providencia que tal asunto resuelva.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE. PUBLÍQUESE EN LOS

ANALES.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).

CARLOS BETANCUR JARAMILLO DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

JESÚS MARÍA CARRILLO B. JUAN DE DIOS MONTES H.

LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ SECRETARIA NOTA DE RELATORÍA: Se mencionan las siguientes providencias: Proceso 7633, Actor: INTERTEL - SOCOTEL, fecha: febrero 5 de 1993, Ponente: Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO; No. 10.145, Actor: VENTURA CHAVEZ RAMOS, fecha: 16 de febrero de 1995, Ponente: Dr. CARLOS BETANCUR

JARAMILLO; No. 10.317, Actor: JOSÉ VICENTE MALAGÓN RODRÍGUEZ, fecha: febrero 26 de 1995, Ponente: Dr. JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA; No. 10.199, Actor: TEODOMIRO BARRERA ROSAS Y O., fecha: noviembre 28 de 1994,

Ponente: Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ.