CE-SEC3-EXP1995-N5839

ACTO GENERAL - ACCION DE NULIDAD / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia La acción de nulidad y restablecimiento, desde la Ley 167 de 1941 (en aquel entonces, como se dijo, de plena jurisdicción) siempre se ha dirigido contra los actos administrativos de contenido particular y con fines restablecedores. En cambio, esa misma jurisprudencia no ha aceptado la posibilidad de que contra los actos de contenido general y abstracto pueda instaurarse acción de restablecimiento. En otras palabras, se ha reiterado que el acto administrativo de carácter general sólo será pasible de la acción de simple nulidad, en los términos del art. 84 de C.C.A. La única variante que ha admitido la jurisprudencia frente a las acciones de impugnación de actos administrativos, es la apertura que se hizo a partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 (Pon. Dr. Carlos Gustavo Arrieta L.), para demandar también en acción de simple nulidad ciertos actos administrativos de contenido particular, siempre que la nulidad de estos no implique para los sujetos destinatarios un restablecimiento automático de su derecho. Las acciones de impugnación de los actos administrativos están organizadas, en principio, en función de la naturaleza de los actos impugnados; y no es el capricho de los impugnadores el que señala la acción que debe proponerse frente a determinados actos. Se dice en principio porque ciertos actos de carácter particular también podrán impugnarse en acción de simple nulidad. INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES La nulidad de los actos de carácter general no puede acumularse con la de

otros de contenido particular, ni siquiera cuando estos no sean sino desarrollo de aquellos. Así, la jurisprudencia no ha aceptado que se demande la nulidad, por ejemplo, de un acuerdo creador de un impuesto municipal con la pretensión anulatoria del acto de liquidación del gravamen. DEMANDA - Ineptitud / HIDROCARBUROS / REGALIAS - Liquidación La demanda pretende, contra expresa prohibición legal (artículo 17 del C.C.), que se provea en el presente asunto por vía de disposición general o reglamentaria, ya que no tienen otro alcance las pretensiones formuladas en el literal b), nls. 1, 2 y 4 que buscan que esta Sala, de un lado, le señale a la administración las directrices generales que debe seguir en el futuro para la liquidación de las participaciones por concepto de regalías; y de otro, que se disponga que carece “de competencia para fijar los precios de liquidación del petróleo crudo, para efecto del pago de las prestaciones periódicas”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá, D.C, enero treinta (30) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 5839

Actor: DEPARTAMENTO DEL HUILA Demanda: LA NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA – ECOPETROL Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, luego de la culminación del trámite correspondiente a la instancia.

ANTECEDENTES Mediante demanda formulada el 15 de junio de 1989 contra la Nación

Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol, el Departamento del Huila expresamente solicitó: “1.- Del Decreto Reglamentario 2734 de 23 de septiembre de 1985, en especial la expresión “de acuerdo con los precios de liquidación fijados mediante resolución del Ministerio de Minas y Energía” contenida en el Artículo segundo del mismo. “a) Que se declare la NULIDAD y/o la INCONFORMIDAD con el régimen Ministerio. “2.- De las Resoluciones Números 001108 del 25 de septiembre de 1985, 001114 del 25 de septiembre de 1985, 001117 de 25 de septiembre de 1985, 001331 y 001332 de 13 de noviembre de 1985, 002063 de 11 de diciembre de 1986, y de las operaciones administrativas de liquidación mensual de las prestaciones periódicas que por concepto de las participaciones petrolíferas, le pertenecen al DEPARTAMENTO DEL HUILA, las cuales se realizaron en el período comprendido entre el 25 de septiembre de 1985 y el 31 de diciembre de 1988, sobre la base de las resoluciones antes dichas. “3.- Que se declare la nulidad y/o la inconformidad con el régimen constitucional y legal vigente a la fecha de expedición, de la Resolución 1602 del Ministerio de Minas y Energía fechada el 16 de julio de 1987, por la cual se negó la solicitud de revocación directa presentada constitucional y legal vigente a la fecha de la expedición de los siguientes Decretos, Resoluciones Administrativas emanadas del Ministerio de Minas y Energía y de las operaciones administrativas

de liquidación elaboradas por ECOPETROL y/o el antedicho por el doctor Rodrigo Manrique, entonces Gobernador del DEPARTAMENTO DEL HUILA. “4. Que se declare la nulidad y/o inconformidad con el régimen constitucional y legal vigente a la fecha de su expedición de los Decretos Reglamentarios 545 y 716 de 1989, de la Resolución 001211 de 17 de abril de 1989 y todas y cada una de las operaciones administrativas de liquidación trimestral de las prestaciones periódicas que por el concepto del pago de las participaciones petrolíferas de propiedad del DEPARTAMENTO DEL HUILA, se realizaron a partir del primero (1o.) de enero de 1989 y hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que se profiera dentro del presente proceso. “b) Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se restablezcan los derechos lesionados del DEPARTAMENTO DEL HUILA y se repare su patrimonio así: “1.- Que el Honorable Consejo de Estado declare que las operaciones administrativas de liquidación de las prestaciones periódicas realizadas mensualmente por el Ministerio de Minas y Energía y/o Ecopetrol, desde el 25 de septiembre de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988 y trimestralmente a partir del 1o. de enero de 1989, hasta la fecha en que la Honorable Corporación falle la presente demanda y esta quede ejecutoriada, por concepto de las participaciones petrolíferas de que es titular el DEPARTAMENTO DEL HUILA, debieron y deberán efectuarse de conformidad con lo previsto para el efecto por la Ley 10 de 1961

Artículo 13, el Decreto 1246 de 1974 artículo 1o., y demás normas concordantes, es decir, sobre la base del precio medio del crudo en el puerto de embarque, calculado con base en normas internacionales, precios de lista, y valores de crudo semejantes en puertos que puedan abastecer el mercado en condiciones similares, previa deducción del costo de transporte entre dicho puerto de embarque y el campo de producción, de conformidad con las tarifas de transporte por oleoducto, incluyendo trasiego si fuera el caso. “2.- Que el Honorable Consejo de Estado declare que el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Precios de Petróleo y del Gas Natural, carecen de competencia legal para fijar los precios de liquidación del petróleo crudo, para efectos del pago de las prestaciones periódicas por concepto de las participaciones petrolíferas de propiedad del DEPARTAMENTO DEL HUILA. “3.- Que se declare que el Estado Colombiano, Ministerio de Minas y Energía y/o la Empresa Colombiana de Petróleos “ECOPETROL”, están obligados a liquidar las prestaciones periódicas por concepto de las participaciones petrolíferas de propiedad del DEPARTAMENTO DEL HUILA, generadas periódicamente en su favor por la explotación de los yacimientos de Palermo (San Francisco), Neiva, Tello, Carnicerías y Andalucía, de conformidad con lo establecido por el Artículo 13 de la Ley 10 de 1961, el Artículo primero del Decreto Ley 1246 de 1974 y demás normas legales concordantes. “4.- Que en consecuencia se condene in-genere al Estado Colombiano,

Ministerio de Minas y Energía y a la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, de conformidad con lo establecido en el artículo 172 del C.C.A. a reconocer y pagar al DEPARTAMENTO DEL HUILA la diferencia resultante entre las operaciones administrativas contentivas de las liquidaciones realizadas por estos, durante el período comprendido entre el 25 de septiembre de 1985 y la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia proferida en el curso de este proceso, y las reliquidaciones las prestaciones periódicas por concepto de las participaciones petrolíferas de las que es titular esta entidad territorial, reliquidaciones que deberán realizarse conforme a lo previsto por el Artículo 13 de la Ley 10 de 1961 y demás normas legales concordantes. “5.- Que se declare que sobre las sumas resultantes de la condena y pagar al DEPARTAMENTO DEL HUILA, por concepto de la pérdida adquisitiva del peso, la corrección monetaria sobre la diferencia resultante entre cada una de las liquidaciones mensuales (y trimestralmente a partir del primero de enero de 1989) y sus respectivas reliquidaciones, desde el momento en que las primeras se efectuaron hasta el momento en que el pago de la diferencia resultante se produzca, de acuerdo con la certificación que sobre la corrección monetaria expida el Banco de la República al efecto. “6.- Que el Honorable Consejo de Estado declare y condene a que, como lucro cesante, el Estado Colombiano -Ministerio de Minas y Energíay la Empresa Colombiana de Petróleos “ECOPETROL” habrán de reconocer y pagar en favor del DEPARTAMENTO DEL HUILA intereses corrientes comerciales sobre la

diferencia resultante entre las liquidaciones y cada una de las reliquidaciones que se efectúen, de conformidad con lo establecido por esa H. Corporación. Intereses que habrán de calcularse desde el momento de la cancelación o pago efectivo de la respectiva liquidación o pago efectivo de la respectiva liquidación hasta el pago por concepto de la diferencia resultante de la reliquidación se produzca. En el mismo libelo se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que el Departamento del Huila es propietario de las participaciones que se generan en su territorio por explotación petrolífera de sus yacimientos. 2) Que esas participaciones forman parte de su patrimonio. 3) Que los yacimientos están localizados en Neiva, Carnicerías, Tello, Palermo (San Francisco) y Andalucía. 4) Que dichos yacimientos son explotados por la Nación, así: por el sistema de concesión, Neiva, Carnicerías y Tello; por asociación, Palermo y Andalucía. 5) Que el monto en la participación depende del sistema de explotación adoptado. 6) Que la Ley determinó que para el sistema de concesión la participación para el Departamento será del 65% y para el de asociación regalías del 9½ % del valor bruto de la producción en la región occidental del país y del 7½ % en la oriental. 7) Que el régimen anterior, cuando aún no existía el sistema de asociación, disponía al respecto: “Las participaciones de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, en cuyos respectivos territorios se adelanten explotaciones petrolíferas, serán del cincuenta (50%) de las regalías, cánones o

beneficios pagados al Estado por dichas explotaciones para los tres primeros y diez por ciento (10%) para los últimos. Tales participaciones se considerarán como parte del patrimonio de aquellas entidades para los efectos del artículo 183 de la Constitución Nacional”. 8) Que la Ley 10 de 1961 determina el sistema de liquidación y dispone que debe calcularse en la forma prevista en el art. 13. 9) Que el cap. VI del Código de petróleos (dec. 1056/53) y la Ley 10 de 1961, constituyen la fuente de la obligación de pagar regalías a favor del gobierno nacional y facultan a este para determinar la forma en que la obligación del deudor, explotador, ha de ser pagada. 10) Que de acuerdo con la Ley 10 de 1961 (art. 13) existen dos relaciones jurídicas autónomas. La primera, entre el explotador y la Nación; y la segunda, entre el gobierno nacional y los entes territoriales. Narra también la demanda otros hechos, involucrados con la fundamentación jurídica así: “12. EL DECRETO 444/67 CONFIRMO EL SISTEMA DE CUANTIFICACION Y LIQUIDACION CONSAGRADO POR LA LEY 10 DE 1961.- Posteriormente el Artículo 154 del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 dispuso: “El Ministerio de Minas y Petróleos (hoy) Energía) determinará los volúmenes de producción que los explotadores deban vender para la refinación en el país y fijará los precios correspondientes. “A su vez el Artículo 162 del mismo estatuto, modificado por el Artículo 29 del

Decreto 688 dispone: “Para efectos cambiarios y fiscales, el Ministerio de Minas y Petróleos determinará los precios de explotación de crudos con base en normas internacionales, sin que se modifique el sistema vigente (Ley 10/61 Artículo 13) de precios cotizados o de lista para la liquidación de las regalías o del impuesto al petróleo de propiedad privada. “En el Ministerio de Minas y Petróleos funcionará una Comisión de Precios encargada de señalar, previa audiencia de los respectivos explotadores, los volúmenes de producción que estos deban vender para la refinación en el país y de fijar los precios a que se refieren los artículos 162 y 154 del presente decreto, con excepción del que sirve de base al petróleo de propiedad privada (Ley 10/61 Art. 13, anotación personal de quien escribe). “El Gobierno mediante Decreto Reglamentario, establecerá la organización y el funcionamiento de la Comisión y determinará los sistemas que deban aplicarse para señalar los precios de los crudos destinados a la explotación y a la refinación en el país” -nunca para señalar los precios que sirven de base para liquidar las regalías- (observación personal). “13. FACULTADES CONCEDIDAS POR EL DECRETO 444/67 AL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.- El Decreto Ley 444/67 y en especial sus artículos antes citados, sólo facultan al Ministerio de Minas y Energía exclusivamente para: “a) “determinar los volúmenes de producción que los explotadores deban vender para la refinación en el país”, y b) “fijar los precios correspondientes a esos volúmenes de producción”.

“El Decreto Ley no otorga al Ejecutivo ni al Ministerio de Minas y Energía facultad alguna para determinar a través de Decreto Reglamentario o acto administrativo, el sistema de liquidación de regalías ni el precio básico para el efecto. “14. CONSERVACION POR MANDATO EXPRESO DEL SISTEMA DE CUANTIFICACION Y LIQUIDACION DE LAS PARTICIPACIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.- El cálculo del precio del crudo para efectos de la cuantificación y liquidación de las participaciones correspondientes a las entidades territoriales no sufrió variación alguna. Por el contrario el Artículo 162 original del Decreto 444/67 y su modificatorio (Art. 29 del D. 688/67) disponen en forma expresa que lo determinado en ellos, para efectos cambiarios y fiscales, no modifica, ni sustituye, el sistema de precios cotizados o de lista para la liquidación de regalías; el cual continúa siendo el señalado por el Artículo 13 de la Ley 10 de 1961, tanto para el petróleo destinado a la exportación como el que se destina para la refinación interna. “15. FACULTADES LEGALES DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA PARA LIQUIDAR LAS PARTICIPACIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.- La Ley 1a. de 1984 en sus Artículos 23, 33 y 35, para efectos de la elaboración de la liquidación de regalías petrolíferas, dentro del sistema legal existente (Art. 13 de la Ley 10/61) confirió al Ministerio de Minas y Energía las siguientes funciones: “Elaborar y comunicar las liquidaciones de cánones superficiarios, participaciones e impuestos de transporte por oleoducto y gaseoductos y

comprobar el pago oportuno de los mismos”; “Elaborar las liquidaciones de los beneficios y participaciones de la nación por concepto de la explotación de hidrocarburos”. “16. DECRETO 2734/1985.- A pesar de lo anterior, el Ejecutivo Central expide el 23 de septiembre de 1985 el “Decreto Reglamentario” 2734 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 10 de 1961 y el Decreto Ley 1246 de 1974”. El Decreto Reglamentario 2734/1985 en su Artículo 2 dispuso: “Dentro de los diez días siguientes a la respectiva liquidación mensual, ECO-PETROL transferirá al tesoro nacional, departamental, intendencial, comisarial o municipal según el caso, el valor en moneda legal de las regalías y participaciones recibidas de acuerdo con los precios de liquidación fijados mediante resolución del Ministerio de Minas y Energía. “17. RESOLUCIONES.- A pesar de que el sistema de liquidación y el precio del crudo para efectos del cálculo de la participación correspondiente a las entidades territoriales, se halla contenido en la Ley 10/1961 Artículo 13, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, expidió con relación a los yacimientos petrolíferos ubicados en el territorio del DEPARTAMENTO DEL HUILA, las siguientes resoluciones:

“a) EN RELACION CON EL YACIMIENTO PETROLIFERO DE PALERMO

(San Francisco), explotado por el sistema de asociación: La Resolución, no motivada, No. 001108 de 25 de septiembre de 1985, por la cual “se fijan los

precios del petróleo crudo” de la asociación PALERMO “para los efectos del pago de las participaciones a las entidades territoriales”. b) EN RELACION CON EL YACIMIENTO PETROLIFERO DE ANDALUCIA, explotado por el sistema de asociación: La Resolución No. 001114, no motivada, del 25 de septiembre de 1985 y la Resolución 001332, no motivada, de 13 de noviembre de 1985 mediante las cuales se fijaron los precios del petróleo crudo para efecto de los pagos de regalías y participaciones correspondientes al DEPARTAMENTO DEL HUILA por concepto de la explotación de dicho yacimiento. “c) EN RELACION CON LOS YACIMIENTOS DE NEIVA, TELLO Y CARNICERIAS, explotados por el sistema de concesión: La Resolución No. 001117, no motivada, de 25 de septiembre de 1985, “por la cual se fijan los precios del petróleo crudo” que se explota en las concesiones NEIVA, TELLO Y CARNICERIAS, “para efectos del pago de las regalías y participaciones correspondientes a las entidades territoriales”. Con posterioridad se expidió la Resolución No. 001331, no motivada, de 13 de noviembre de 1985 por la cual se aclara la anteriormente citada, “en el sentido de que la liquidación de las regalías a que se refiere dicha Resolución se hará tomando como precio de referencia el mismo de la Empresa Colombiana de Petróleos y el Gas Natural, y demás normas que la modifican o adicionan”. “A su turno, la referida Resolución 058 de 1980 fija los precios “para la

producción de petróleo crudo, destinado a la refinación interna” (subrayado nuestro), proviene de la Comisión de Precios del Petróleo y del Gas Natural y fue expedida en ejercicio de las facultades que le confieren los Decretos 444 de 1967 y 844 de 1975. Esta Resolución a pesar de provenir de la Comisión enunciada facultada para fijar “los volúmenes de producción que estos deban vender para la refinación en el país y de fijar los precios a que se refiere este artículo y el 154 del presente decreto, con excepción del que sirve de base para liquidar las regalías...” para las cuales el precio que rige es “sistema vigente de precios cotizados o de lista” -fue modificada por el Ministerio de Minas y Energía, usurpándole funciones a la Comisión y fijando un nuevo precio para el crudo destinado a la refinación interna, a través de la Resolución 060 de 1986, con la finalidad de utilizar este precio como base de la liquidación de las participaciones correspondientes. “d) Por último la Resolución 002063, no motivada, de 11 de diciembre de 1986, fijó base de liquidación de regalías para las concesiones de Neiva, Tello y Carnicerías. “18. SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTA.- EL DEPARTAMENTO DEL HUILA por intermedio del Gobernador de esa época Dr. Rodrigo Manrique Medina, solicitó al Ministerio de Minas y Energía la revocación directa de los siguientes actos administrativos: “a) Liquidación del valor de regalías petrolíferas de las concesiones Neiva, Tello y Carnicerías del Departamento del 31 de octubre de 1986.

“b) Resolución 2063 de 11 de diciembre de 1986, mediante la cual se fijaron los precios del petróleo crudo que se explota dentro de las concesiones mencionadas para efectos del pago de regalías. “c) Resolución 1108 de 25 de septiembre de 1985, por la cual se fijaron los precios del petróleo crudo para el área correspondiente al Contrato de Asociación Palermo. “Solicitó, igualmente, la modificación del Artículo 2 del Decreto 2734 de 1985 y del artículo 3o. de la Resolución 1118 de 1986, relacionados con el procedimiento para la liquidación de las regalías. “19. PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO.- El Ministerio de Minas y Energía el 16 de Junio de 1987 expidió la Resolución No. 001602, esta sí motivada, a través de la cual resolvió la solicitud de Revocatoria Directa impetrada por el DEPARTAMENTO DEL HUILA, disponiendo en su parte resolutiva: “No acceder a la petición presentada por el Sr. Gobernador del Departamento del Huila, Dr. Rodrigo Manrique Medina, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. “20. CONCEPTO DEL DOCTOR CARLOS GUSTAVO ARRIETA.- El doctor Carlos Gustavo Arrieta a pedido de la Cámara de Comercio de Neiva rindió concepto sobre los derechos patrimoniales que le corresponden al DEPARTAMENTO DEL HUILA por concepto de participaciones por la explotación de los yacimientos petrolíferos ubicados dentro de su jurisdicción territorial. Cabe anotar que las calidades de este eximio jurista conocedor como pocos del campo

del derecho petrolero, ex-ministro de Estado, exconsejero de Estado, hacen que su concepto constituya importante doctrina en materia de derecho de petróleos, más aún cuando fue inspirador de la normatividad comento. “21. LIQUIDACIONES MENSUALES.- El Ministerio de Minas y Energía en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 1 de 1984, aplicando el sistema de cuantificación y liquidación de participaciones previsto por las Resoluciones impugnadas y no el preceptuado por el Artículo 13 de la Ley 10 de 1961, desde el 25 de septiembre de 1985 y hasta la fecha, viene periódicamente, en forma mensual (y trimestral a partir del presente año), liquidando en favor del DEPARTAMENTO DEL HUILA las prestaciones periódicas que a esta entidad territorial le corresponden por concepto de las participaciones a las que tiene derecho por las explotaciones petrolíferas adelantadas por la Nación, por el sistema de concesión o asociación, en su respectivo territorio. “22. MODIFICACION DEL SISTEMA.- El 15 de marzo de 1989 el Gobierno Nacional, ante las protestas reiteradas del DEPARTAMENTO DEL HUILA, expidió el Decreto Reglamentario 545 “por el cual se reglamentan parcialmente los Decretos 1246 y 2310 de 1974 y la Ley 75 de 1986”, modificando el sistema de cuantificación y liquidación de las prestaciones periódicas que por concepto de las participaciones petroleras les corresponden a las entidades territoriales. La fórmula descrita en el Decreto 545/89 comenzó a aplicarse con retroactividad al primero de enero de 1989, por disposición del Decreto

716 de 7 de abril de 1989, variando, adicionalmente, la periodicidad del pago, haciéndolo trimestral. “23. RESOLUCION 001211/89.- En desarrollo del Decreto 545/89, referido, el Ministerio de Minas y Energía expidió la Resolución No. 001211 del 17 de abril de 1989 “por la cual se fijan las bases para efectos del precio de las regalías de petróleos crudos...” y se fijan algunas constantes “para efectos del cálculo del precio básico de regalías de petróleos crudos”. “24. OPERACIONES ADMINISTRATIVAS DE LIQUIDACION.- Con base en la Resolución 001211 de 1989 expedida por el Ministerio, a partir del presente año, las operaciones administrativas de liquidación que desde 1961 se venían realizando mensualmente, comenzaron a liquidarse trimestralmente, desde el 1 de enero del presente año, modificándose así la periodicidad con que se cancelan las prestaciones por concepto de las participaciones petrolíferas de las cuales es titular el DEPARTAMENTO DEL HUILA. “25. SISTEMA VIGENTE.- El Decreto 545/89 y la Resolución No. 001211 de 17 de abril de 1989 son las normas de origen gubernamental, no legal, que actualmente rigen el sistema para la liquidación de las participaciones petrolíferas que periódicamente se liquidan a las entidades territoriales quienes ostentan sobre ellas el derecho de dominio que les confirió la Ley”. Durante el trámite de la instancia fueron presentados alegatos por las partes así: Ecopetrol, a folios 426 y ss; por la Nación a folios 447 y ss; y por la parte actora a folios 554 y ss. Asimismo conceptuó el señor procurador décimo

delegado, tal como se lee a folios 436 y ss. Para resolver, SE CONSIDERA: Estima la Sala que para la solución del presente litigio es preciso seguir el siguiente derrotero: a) la acción propuesta; b) los actos impugnados; c) las pretensiones; d) la acumulación; e) las excepciones; f) la conclusión. LA ACCION Son inequívocos los términos de la demanda en cuanto a la acción propuesta. Allí se formula la acción de restablecimiento, “genéricamente denominada de nulidad resarcitoria”. Aunque inicialmente en el código administrativo la acción contemplada en el art. 85 del mismo (que reemplazó a la plena jurisdicción de la Ley 167 de 1941), orientada a la nulidad de los actos administrativos de contenido particular con fines resarcitorios, se enunciaba como de restablecimiento, con el dec. 2304 de 1989 (art. 15) empezó a llamarse “de nulidad y restablecimiento del derecho”. Acción que algunos han calificado como de nulidad resarcitoria para diferenciarla de las demás acciones de impugnación de actos administrativos, como sería, entre otras, las de simple nulidad, las electorales y las agrarias. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la corporación, la acción de nulidad y restablecimiento, desde la Ley 167 de 1941 (en aquel entonces, como se dijo, de plena jurisdicción) siempre se ha dirigido contra los actos administrativos de contenido particular y con fines restablecedores. En cambio, esa misma jurisprudencia no ha aceptado la posibilidad de que contra los actos de

contenido general y abstracto pueda instaurarse acción de restablecimiento. En otras palabras, se ha reiterado que el acto administrativo de carácter general sólo será posible de la acción de simple nulidad, en los términos del art. 84 del C.C.A. La única variante que ha admitido la jurisprudencia frente a las acciones de impugnación de actos administrativos, es la apertura que se hizo a partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 (Pon. Dr. Carlos Gustavo Arrieta L), para demandar también en acción de simple nulidad ciertos actos administrativo de contenido particular, siempre que la nulidad de estos no implique para los sujetos destinatarios un restablecimiento automático de su derecho, porque, en tal evento, como se precisó en auto de agosto 21 de 1972, con ponencia del señor Consejero Mora Osejo, la acción tendría que ser de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento, como se explicó atrás. LOS ACTOS IMPUGNADOS En la acción de restablecimiento propuesta, se impugnaron los siguientes actos: a) El Decreto Reglamentario 2734 de 1985. b) Las resoluciones #s 001108, 001114, 01117, 001331 y 00111332 de 1985; y 002063 de 1986. c) La resolución #1602 de 1987 del Ministerio de Minas. d) Los Decretos Reglamentarios # 545 y 716 de 1989. e) La resolución 001211 de 1989. f) Todas las operaciones administrativas de liquidación trimestral decretadas entre el 1o. de enero de 1989 y la fecha “en que quede ejecutoriada la sentencia

que se profiera dentro de este proceso”. Como se observa, en el enunciado precedente se pretende por la parte actora no sólo la nulidad con efectos de restablecimiento de unos actos de contenido general y abstracto, como serían los indicados en los lits a), d) y e), sino también la nulidad de otros de contenido particular, como son los enunciados en el lit b). Además solicita la nulidad de unas resoluciones de liquidación de regalías, (actos de contenido particular, que no se identifican dentro de la demanda); y pretende la nulidad de la resolución 001602 de 1987 que decide, entre otros asuntos, la revocatoria directa de las resoluciones #s 2063/86 aquí impugnada y 1108 de 1985; la petición de modificación del dec. 2734 de este mismo año; y la revocatoria de las liquidaciones de regalías correspondientes al período comprendido entre el 1o. y 31 de octubre del 1986. Tal como lo ha dicho la jurisprudencia, las acciones de impugnación de los actos administrativos están organizadas, en principio, en función de la naturaleza de los actos impugnados; y no es el capricho de los impugnadores el que señala la acción que debe proponerse frente a determinados actos. Se dice en principio porque ciertos actos de carácter particular también podrán impugnarse en acción de simple nulidad, tal como se explicó atrás. La excepción anotada confirma la regla. Los actos administrativos demandados tienen distinta naturaleza, así: 1) Son de carácter general y abstracto los Decretos Reglamentarios 2734 de

1985, 545 y 716 de 1989 y la resolución 001211 de este mismo año. Por la índole, naturaleza o contenido de estos actos eran sólo susceptibles de la acción de simple nulidad (art. 84 de C.C.A). Precisamente el dec. 545 fue conocido por esta misma Sala por la indicada vía y fue declarado ajustado al ordenamiento (Sen. junio 5/92. Dr. Julio César Uribe Acosta). 2) Son de carácter particular las resoluciones 001108, 001114, 001117, 001331 y 001332 todas de 1985 y la #002063 de 1986 y por lo tanto, no podrán impugnarse sino en acción de restablecimiento. Ni siquiera con apoyo en la tesis de los móviles y finalidades podrán demandarse en simple nulidad, porque su sola nulidad restablecería el derecho de los sujetos destinatarios de las mismas. A este respecto se recuerda que esta misma Sala en sentencia de octubre 11 de 1991 (Proc. 5894, pon. Carlos Betancur Jaramillo) tuvo oportunidad de calificar la índole de actos similares y de sostener que aunque formalmente parecieran de carácter general, no eran más que actos particulares, sólo susceptibles de ser demandados en acción de nulidad y restablecimiento por personas legitimadas. 3) La resolución 001602 de 1987, aunque de caráct