CE-SEC3-EXP1995-N7095

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Determinación / OPERACION ADMINISTRATIVA Ha dicho la jurisprudencia desde hace varios lustros que la responsabilidad del Estado nace o de los actos (incluidos aquí los contratos) o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas; y ha concluido que cuando la lesión la produce el acto ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en la terminología del decreto 2304 de 1989); contractual cuando el perjuicio se derive del contrato; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho, una omisión o una operación administrativa. La diferenciación de las distintas acciones se presenta clara en la mayoría de los casos. Pero se dan hipótesis en las cuales esa diferencia nítida no se observa, como puede suceder cuando el perjuicio alegado es producto de una operación administrativa en la que normalmente se conjugan actos, hechos de ejecución u omisiones; o cuando la lesión la produce el acto administrativo, pese a estar ajustado al ordenamiento. OPERACION ADMINISTRATIVA - Definición A partir de la vigencia del art. 13 del decreto 2304 de 1989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C.C.A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pensándose en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el

perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma, y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo. OPERACION ADMINISTRATIVA / PERJUICIO - Fuente / ACTO ADMINISTRATIVO - Ejecución / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO / EJECUCION DE ACTO ADMINISTRATIVOIrregularidad / ACCION DE REPARACION DIRECTA / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS La operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, no se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de

ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en si, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La responsabilidad por la operación administrativa, concebida ésta como el conjunto de actuaciones cumplida dentro de un procedimiento administrativo dado que culmina irregularmente o no culmina, no es nueva en la jurisprudencia de la Sala. Así se ha condenado al Incora vbgr, por procedimientos de adquisición de bienes particulares con fines agrarios que resultan fallidos en perjuicio de éstos. SOCIEDAD CONSTRUCTORA / OBJETO SOCIAL / LICENCIA DE CONSTRUCCION - Inexistencia / PERJUICIO - Determinación / PERJUICIO EVENTUAL - Improcedencia / PERJUICIO INCIERTO - Improcedencia / DICTAMEN PERICIAL - Valor probatorio / INMUEBLE - Rendimiento La existencia del perjuicio aparece así evidente. La actora es una sociedad comercial dedicada a la construcción y el ánimo de lucro que la mueve a desarrollar su objeto social se presume. Para la evaluación del perjuicio sufrido por la actora no puede olvidarse que el procedimiento de licencia resultó fallido y que la construcción, para la cual no existía sino un anteproyecto no aprobado, no se pudo llevar a cabo. Por consiguiente, el perjuicio no puede mirarse como la ganancia que dejó de percibir la demandante por la frustración de su negocio, por cuanto de hacerlo así se le estaría reconociendo un perjuicio eventual no indemnizable, ya que la ganancia que se dice se frustró, implicaba la transferencia

del inmueble sobre el cual se iba a construir el edificio; inmueble que permanece en su patrimonio con su valorización consiguiente. Con esta perspectiva merece total rechazo el dictamen rendido por los señores arquitectos, los cuales partieron para su evaluación de lo que la firma aspiraba a obtener como ganancia luego de la venta de la totalidad de la edificación; perjuicio que mirado desde esa órbita se convierte en meramente eventual o incierto, no solo por no haberse dado la hipótesis de la venta, sino porque la construcción que se intentaba hacer no poseía la correspondiente licencia y solo tenía un anteproyecto, no aprobado; y ni siquiera se demostró la venta anticipada de partes de la edificación sobre planos. En tales condiciones el perjuicio hay que circunscribirlo a la inmovilización del inmueble durante el lapso comprendido entre 1982 y agosto de 1995, inmovilización que ciertamente afectó el rendimiento que podía esperarse del valor del predio puesto a un interés comercial corriente. LICENCIA DE CONSTRUCCION - Perjuicio El procedimiento que cumplió la administración a iniciativa de la parte actora, fue a todas luces irregular y perjudicial. Esta pretendió con sus gestiones obtener una licencia de construcción que le permitiera construir una edificación en terrenos de su propiedad en la Urbanización “LOS ROSALES” de esta ciudad, previo el cambio de los niveles de conservación que presentaba y que no permitían el desarrollo del proyecto arquitectónico que presentó en abril de 1985, y fue sometida a un tratamiento indebido y dilatorio que hasta la fecha le ha impedido cumplir su cometido con graves perjuicios para su patrimonio. El derrotero que se

dejo explicado atrás acredita no sólo la existencia de la actuación administrativa en sus distintas etapas, sino que muestra la conducta perjudicial que lesionó los derechos de la sociedad demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 7095

Actor: SOCIEDAD DURAN MUÑOZ Y COMPAÑIA LTDA

Demandada: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA (Hoy Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital) Procede la Sala a conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de agosto 22 de 1991 dictada por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se denegaron las súplicas de la demanda.

Súplicas que en la demanda presentada el 24 de febrero de 1987, aparecen del siguiente tenor: “1Que se declare que el Distrito Especial de Bogotá, con sus acciones y omisiones a través del Departamento Administrativo de Planeación, ocasionó daño a Durán Muñoz y Cía. Ltda., de acuerdo a los hechos de este libelo. “2Que en consecuencia se condene al Distrito Especial de Bogotá a cancelar la suma que por perjuicios a Durán Muñoz y Cía. Ltda., se demuestre en este Proceso y que considero superior a Doscientos Millones de Pesos ($ 200.000.000.00)

M/cte. “3Que se condene al demandado a pagar a favor de mi mandante el reajuste monetario de la suma que por perjuicios se establezca en este Proceso y desde el momento en que según las pruebas se haya causado, hasta la fecha de la sentencia que ponga fin a este proceso, conforme a los Artículos 178 del C.C.A., y 308 del C. de P. C. Para establecer la devaluación debería estarse al precio de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) al momento de la irrogación del perjuicio y al momento que como precio tengan a la fecha en que se profiera la sentencia o a los índices de precios al consumidor emitidos por el DANE ente esas mismas fechas, esto es, la fecha en que se demuestre la irrogación del perjuicio y la fecha de la Sentencia que ponga fin al Proceso. A este efecto solicito se ordene tramitar el incidente regulado por el Artículo 308 del C. de P. C. “4Que igualmente se condene al demandado a pagar a favor de mi demandante desde el momento en que se demuestre la irrogación del perjuicio y sobre la suma ya registrada con la devaluación de que trata el numeral anterior, intereses de mora a la tasa máxima que permita y certifique la Superintendencia Bancaria. “5Que se condene al demandado a cancelar los gastos y costas de este Proceso. “6Finalmente solicito se señale fecha de cumplimiento de las condenas decretadas.” (fls. 2 y 3 c. ppal). En el mismo libelo, según la síntesis del tribunal, se narraron los siguientes hechos: “1. El actor compró de Pío Instituto de Hijas de María Religiosas Escolapias un

inmueble localizado en Bogotá, identificado con el número 76-06 de la carrera 3a., con noventa (90) metros de frente, sobre la dicha carrera, por escritura pública número 2410 de octubre veinticuatro (24) de mil novecientos setenta y ocho (1978) Notaría veinte (20) del Círculo de Bogotá. “2. El predio fue adquirido para adelantar un programa de vivienda sujeto a las normas de la resolución 50 de 1975. “El Alcalde Mayor de la capital expidió el veintiséis (26) de mayo de mil novecientos ochenta (1980), el decreto 749, por el que se reglamentó el tratamiento de conservación de la zona norte, compresiva del lote anterior, que deja intacta la reglamentación existente en la resolución 50 de 1975, en cuanto se refiere a predios con un frente superior a 35 mts. “4. El actor radicó ante el Departamento Administrativo de Planeación, bajo los números 9593 y 9088 de noviembre diecisiete (17) de mil novecientos ochenta (1980) y septiembre veintidós (22) de mil novecientos ochenta y uno (1981) solicitud para que se excluya su predio de la clasificación de los niveles 1, 2 y 3 de conservación y le permitan construir a la misma altura del predio de la diagonal 76 No. 2-70 que le es colindante. “5. La Junta de Protección del Patrimonio Urbano acepta las solicitudes en sesión del veintitrés (23) de junio de mil novecientos ochenta y dos (1982). “6. La Junta de Planeación Distrital acordó el nivel 3 de conservación para la

propiedad del demandante, en sesión de julio quince (15) de mil novecientos ochenta y dos (1982). “7. El Alcalde dictó entonces el decreto 2391 de 1982, que limita la altura de los edificios en la zona norte, a cinco pisos. “8. En desarrollo de dicha norma el mismo Alcalde dictó el decreto 066 de 1983, por el que autorizan solamente cinco pisos para el lote del demandante. “9. El Alcalde revocó éste último acto mediante resolución 226 de agosto 8 de 1984 y ordena aplicar el decreto 749 de 1980, que no limita la altura de las edificaciones. “10. El Departamento Administrativo de Planeación demora la expedición del acto hasta abril 10 de 1986, cuando se expide el decreto 1032 de julio 28. “11. Con su conducta el demandado ocasionó perjuicio patrimonial al actor, quien dejó de ganar a julio de 1984, la cantidad de doscientos cincuenta y un millones setecientos ochenta mil pesos ($ 251.780.000.00). “12. E igualmente le inmovilizó veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000.00). (fls 432 a 434 c ppal). El a-quo para tomar la decisión denegatoria indicada atrás, sostuvo que la demanda era inepta. Inconforme la parte actora con lo así decidido, apeló. Cumplido el trámite propio de esta segunda instancia, es oportuno decidir. Para ello, CONSIDERA: Estima la Sala que deberá estudiar, en primer término, la excepción de ineptitud de demanda que encontró probada el tribunal; ya que de resultar cierta su

operancia no habría lugar al estudio de fondo del asunto. Así mismo se estudiará la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada. Sostuvo el tribunal para declarar su ineptitud: “Por la primera pretensión quiere se condene al demandado por los daños causados con las acciones y omisiones que se narran en la demanda. “Hay lugar a negarla, declarando a cambio como probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto derivándose responsabilidad de actos administrativos, como son los distintos decretos y resoluciones dictadas con ocasión primero de cambio de nivel de conservación del predio, y luego con el permiso para construir, era menester que el actor, impugnara dichos actos, demandando su nulidad y el posterior restablecimiento patrimonial de su derecho. “Y tal falta de impugnación, conduce necesariamente a que las pretensiones se derroten y no a una sentencia inhibitoria por cuanto no hay un error propiamente formal de la demanda en el sentido que no se omitieron requisitos de los consignados en la ley procesal, que sean esenciales para comprender el sentido de la demanda, tales como la presentación clara y ordenada de los hechos, o la separación y corrección formal de las pretensiones, o la identidad de las partes que conduzca a dudas. “Aquí por el contrario las pretensiones son claras y los hechos están debidamente ordenados, pero no hay una concordancia material entre ellos, en la medida en que de ellos no se desprende que se tenga el derecho cuya protección se reclama. “Los fallos inhibitorios se producen cuando falta un presupuesto del proceso tal como capacidad para ser parte, o demanda en forma.

“De aceptarse que la demanda está bien encaminada y que ella se refiere a hechos y omisiones de la administración distrital, predicables de su Departamento Administrativo de planeación, hay igualmente ineptitud sustantiva por que (sic) en ella no se pide como cuestión principal la declaratoria de responsabilidad del demandado. “Aquí también hay error sustantivo y no procesal por que (sic) la queja no se refiere a que no existan pretensiones, o que ellas no sean precisas o claras, sino que las que se contienen en la demanda no son suficientes para lograr el resultado esperado. “Y es, que como cuestión principalísima el demandante debe pedir del Juez, se declare al demandado responsable, para de ella derivar las consecuenciales de indemnización. “Y si omite hacerlo, en virtud al carácter rogado de la jurisdicción, al Juez le está vedado reemplazar la actividad de la parte, viéndose en la necesidad de negar las pretensiones. “Aquí como en el caso anterior no hay ineptitud formal sino sustantiva por que (sic) el defecto dice del contenido de la demanda y de la aptitud de la misma para lograr el resultado que se espera. No puede obtenerse indemnización por daños causados sin que se obtenga previamente la declaración de responsabilidad. “Si ello fuera así, y la demanda se tuviera como idónea, hay que hacer notar que hay una discordancia entre los hechos que se presentan en aquel escrito, y los que realmente se probaron. En efecto, mientras que la demanda afirma que el Distrito demoró en concederle la licencia para construir sobre el lote, en claro desobedecimiento a lo dispuesto en la normatividad vigente en el momento en

que lo compró e hizo la solicitud; la verdad es que en ese momento éste estaba afecto al nivel de conservación 1., que implicaba la preservación de la construcción allí levantada, y mientras logró el cambio de nivel con la oposición de los vecinos, el Distrito modificó la reglamentación general. “Los hechos probados enseñan que no hubo desconocimiento de derecho alguno pues cuando el propietario del lote aquí demandante logró el nivel 3 de conservación para el mismo, existía una reglamentación general diferente a la que pretende lo ampara; y sabido es adicionalmente que las disposiciones de orden general pueden modificarse en cualquier tiempo y desconocer expectativas como la tenida por Durán Muñoz y Cía. que aspiraba a cambiar el nivel de conservación del lote y a levantar allí un edificio de altura, conforme con la reglamentación que regía al comprar el inmueble, sin contar con que mientras cumplió esa tramitación le modificaran las normas de urbanismo. “Pero adicionalmente y como última razón de apoyo a ésta decisión, nótese que la demora en obtener la licencia para construir, se debió fundamentalmente al sinnúmero de peticiones que el actor hizo, a los recursos que presentó y a las revocatorias directas que reclamó sucesivamente. “En conclusión hay ineptitud sustantiva de la demanda, no habría ningún derecho adquirido desconocido y habría culpa del actor en la demora que se endilga en la administración.” (fls. 436 a 438 c. ppal). Por su lado, el señor apoderado de la parte actora al sustentar su recurso sostiene que el a-quo no interpretó adecuadamente los hechos de la demanda,

por cuanto habría podido deducir la inexistencia de los actos administrativos contra los cuales, en su oportunidad, era procedente la acción de nulidad; lo que impone el juzgamiento de las acciones u omisiones del Departamento de Planeación Distrital que causaron el perjuicio. De ese escrito, se destaca el siguiente parte que es bastante ilustrativo: “De la lectura de la demanda Honorable Magistrado Ponente, concluirá usted seguramente, que si bien se relatan unos hechos y se alude a unos actos administrativos, se manifiesta claramente que aquellos que pretendieron desconocer el derecho de Durán Muñoz y Cía. Ltda., FUERON REVOCADOS POR EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ, por lo que eran susceptibles en la medida de su derogación de acciones de nulidad en ejercicio de acción de restablecimiento, por sustracción de materia. “Del hecho 37 concluirá el señor Magistrado también, que solo seis años después de iniciado el trámite, FINALMENTE, se reconoce el derecho. “En síntesis es claro que lo que se demanda no son actos administrativos, pues los que quedaron vigentes eran precisamente los que reconocían el derecho. Lo que se demanda es la indemnización de unos perjuicios visibles a todas luces por la conducta omisiva del Distrito cuando dura seis años en reconocer el derecho que asistía al aquí demandante. “LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE PROFIRIERON EN EL TRÁMITE PROMOVIDO POR MI MANDANTE. 1) Se encontraban vigentes al momento de la solicitud el Decreto 749 de 1980 y

por remisión, la Resolución 50 de 1975. 2) Acta de Junta de Planeación de julio 15 de 1982 que crea una situación jurídica particular y concreta. 3) El Decreto 0066 de 1983 que limita la altura a cinco pisos para los predios de mi mandante. ESTE DECRETO ES REVOCADO por la Resolución 226/84 y las que la aclaran, donde el Alcalde Mayor rechaza la aplicación para Durán Muñoz y Cía. Ltda. de la limitación de altura que el acto administrativo derogado quería imponerle y ordena proferir otro Decreto donde se reconozca el derecho de mi mandante, como ya se transcribió. “Por las razones expuestas y especialmente por su derogatoria, el Decreto 0066/83 no podía ser sujeto de acción de nulidad. “4) El Decreto 0391 de abril 10 de 1986 que a pesar de lo ordenado en la Resolución 226/84, vuelve a limitar la altura a cinco pisos para los predios de mandante. “Este Decreto es modificado por el Decreto 1032 donde se reconoce el derecho de mi mandante para edificar su predio y donde se consigna que ha debido permitírsele la construcción solicitada desde julio de 1982. Por razones obvias, el Decreto 0391 en la medida de su modificación, no era sujeto tampoco de acción de nulidad, por sustracción de materia. “5) Finalmente, como se advirtió, se expidió el Decreto 1032 de 1986 que reconoce el derecho de mi mandante y en la medida que lo hacía y también por razones obvias, no era sujeto de acción de ninguna especie.” (fls. 452 y 453 c.

ppal.). Para la Sala le asiste la razón a la recurrente, como pasa a explicarse: Ha dicho la jurisprudencia desde hace varios lustros que la responsabilidad del Estado nace o de los actos (incluidos aquí los contratos) o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas; y ha concluido que cuando la lesión la produce el acto ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en la terminología del decreto 2304 de 1989); contractual cuando el perjuicio se derive del contrato; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un hecho, una omisión o una operación administrativa. Asimismo ha insistido la jurisprudencia que no es el capricho de la parte lo que define la acción adecuada, sino la naturaleza del elemento generador del perjuicio (sentencia de julio 30 de 1992, pr. 7024, Jorge Ruiz G., ponente Carlos Betancur Jaramillo), porque la indebida escogencia de la acción debe dar lugar a la ineptitud de demanda que impide el pronunciamiento de fondo. La diferenciación de las distintas acciones se presenta clara en la mayoría de los casos. Pero se dan hipótesis en las cuales esa diferencia nítida no se observa, como puede suceder cuando el perjuicio alegado es producto de una operación administrativa en la que normalmente se conjugan actos, hechos de ejecución u omisiones; o cuando la lesión la produce el acto administrativo, pese a estar ajustado al ordenamiento. Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del decreto 2304 de 1989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C.C.A., sino que más bien se

trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pensando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma, y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo. En otras palabras, en la actualidad, La operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, no se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino atacarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando

el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La responsabilidad por la operación administrativa, concebida ésta como el conjunto de actuaciones cumplida dentro de un procedimiento administrativo dado que culmina irregularmente no culmina, no es nueva en la jurisprudencia de la Sala, así, se ha condenado al Incora vbgr, por procedimientos de adquisición de bienes particulares con fines agrarios que resultan fallidos en perjuicio de éstos. A este respecto pueden verse las sentencias de noviembre 9 de 1984 (Proceso No. 9267) y junio 17 de 1993 (Proceso No. 7467), ambas con ponencia de quien redacta este fallo. En el caso sub-júdice la demanda permite concluir que la operación administrativa, señala como la causa de los perjuicios, hay que analizarla en su conjunto; vale decir, con sus actos de trámite y definitorios, vigentes unos, derogados otros, sus medidas de ejecución y sus abstenciones. Tampoco constituye ineptitud sustantiva no solicitar una declaratoria expresa de responsabilidad de la administración, la pretensión formulada por la sociedad demandante para que se declare que la entidad demandada le ocasionó un daño y por lo tanto debe indemnizarla, es suficiente para entender el objeto o finalidad de la demanda, dado que ella lleva implícito el concepto de responsabilidad que en últimas es la fuente de la obligación resarcitoria. Las consideraciones anteriores son suficientes para revocar la sentencia de primera instancia en cuanto declara probada la excepción de ineptitud de la demanda. Frente a la caducidad de la acción, la Sala anota:

El fundamento de la responsabilidad de la entidad pública es la tardanza en que incurrió al tomar una decisión en respuesta a peticiones formuladas por la sociedad demandante desde el 17 de noviembre de 1980. Decisión que, de acuerdo con las voces de la demanda, solo vino a producirse con el decreto 1.032 del 26 de julio de 1986, fecha desde la cual debe considerarse que se concretó el perjuicio y empezó a correr el término de caducidad de la acción. Así las cosas, habiendo sido presentada la demanda el 24 de febrero de 1987, no había operado en dicha fecha la caducidad de la acción. En sentencia del 8 de agosto de 1988, expediente No. 5154 esta Sala expresó sobre el punto. “Ahora bien, es cierto que los hechos de la administración que dieron lugar a este proceso se iniciaron conforme a las pruebas aportadas el 19 de diciembre de 1976 cuando por primera vez la Oficina de Diplomas se negó a recibir la documentación relacionada con el cartón de bachiller de HUGO NAPOLEÓN TOVAR SILVA; pero no es a partir de esa fecha en que de comenzarse a contar el término de caducidad, porque los hechos que integran la falla en la prestación del servicio continúan en el ámbito temporal hasta que se extinguen y es sólo a partir de su cesación cuando se debe comenzar a contar el término de caducidad. Y tal extinción solo se produce con la entrega del diploma registrado, o sea el 4 de agosto de 1981...” Por lo expuesto, no se declarará la caducidad de la acción propuesta. Sobre el problema de fondo, se anota: En este orden de ideas y para comprender el alcance de este fallo, se historian en

los párrafos siguientes los distintos pasos cumplidos ante la administración que compendian lo que genéricamente puede calificarse como la operación administrativa, más técnicamente como el procedimiento administrativo de concesión de licencia de la construcción gestionada por la actora, comprensiva de dos aspectos íntimamente relacionados entre si, que no pueden separarse para la definición del presente litigio y que lo irregular de la conducta oficial. Son ellos, la definición del nivel de conservación arquitectónica de los lotes 9, 10 y 11 de la manzana 15 de propiedad de la demandante y la tramitación de la licencia de construcción propiamente dicha. Actuación o procedimiento así configurado que se inició con las solicitudes de noviembre 17 de 1980 y 22 de septiembre de 1981, radicada con los Nos. 9593 y 9088 (a fls. 59 y ss C.3), y que culminó formalmente con la expedición del decreto 1032 de 26 de julio de 1986, en el cual se resuelve fijar a los predios de la actora la altura prevista en el capítulo V del artículo 48 del decreto 749 de 1980 para los predios del nivel 3 de conservación de frente superior a los 35 mts y área mínima de 1.400 m², localizados al occidente de la carrera séptima. En forma detallada los dos aspectos señalados muestran: a) Que la sociedad demandante adquirió, entre los años de 1978 y 1981 los predios contiguos, en la Urbanización Los Rosales, en la carrera 3 con calle 76 y conformó con ellos un solo predio con el fin de desarrollar un proyecto

arquitectónico con sujeción a las normas de la resolución No. 50 de 1975 y del decreto 749 de 1980. b) Que para tal efecto y en vista de que los predios así adquiridos pertenecían a niveles de conservación arquitectónica no apto para desarrollar el proyecto pretendido, solicitó al Departamento de Planeación Distrital la exclusión de dichos predios de los niveles 1 y 2 y el señalamiento de las normas correspondientes (a fls. 59 y ss), todo con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo No. 7 de 1979 (arts. 55 y 65) y en el decreto 749 de 1980 (art. 57). c) Que la solicitud aludida fue aceptada por la Junta de Protección del Patrimonio Urbano en su sesión No. 3 de 23 de junio de 1982; ya con anterioridad la había precisado a la actora que su predio era nivel 2. d) Que luego la Junta de Planeación en su reunión No. 5 de julio 15 de ese mismo año (a fls. 136, 103 y ss C. No. 1), acordó definir el nivel 3 de conservación para los predios de la sociedad y señaló una altura máxima de construcción de 5 pisos. e) Que a continuación la actora manifestó su inconformidad, y que la Junta debió aplicar el decreto 749 y la resolución No. 50, sin limitar arbitrariamente la altura de la edificación que podía levantarse en el predio. f) Que en vista de lo anterior, la administración, sin mayores razones, consideró que dicho decreto 749 merecía adiciones y reformas; y fue así como expidió el 25

de noviembre de 1982 el decreto 2391 (a fls. 20 y ss cdo. 3), en el cual se modificó el art. 48 de aquél en los siguientes términos: “CAPÍTULO I DEL TRATAMIENTO DE CONSERVACIÓN DE LA ZONA NORTE “ARTÍCULO 1o. El artículo 48 del Decreto 749 de 1980 quedará así: “ALTURA: la altura para los predios con frente menor de 35 metros será de cinco (5) pisos. “– Para predios localizados al occidente de la carrera 7a. con frentes mayores de 2 35 metros y área mínima de mil cuatrocientos metros cua