CE-SEC3-EXP1995-N8819

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Improcedencia / ACCION DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia / ACTIVIDAD POLICIAL - Evasión Las pretensiones de la demanda deberán denegarse por haberse escogido incorrectamente la vía para poner en movimiento a la jurisdicción Contenciosa Administrativa. La acción pertinente era la consagrada en el art. 85 del C. C. A. En suma, se confirmará la decisión del Tribunal. Para la prosperidad de las pretensiones, por las razones anteriormente expuestas, era exigible demandar en ejercicio de la acción consagrada en el art. 85 del C.C.A. y por medio de ello, desvirtuar la presunción legal de validez de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró que el agente se encuentra evadido de la actividad policial y además, probar que la entidad pública está obligada a responder por el desaparecimiento del agente público. CADUCIDAD DE LA ACCION - Improcedencia / DESAPARECIMIENTO DE PERSONA - Muerte presuntiva / MUERTE PRESUNTIVA POR DESAPARECIMIENTO - Término de caducidad / PROCESO DE JURISDICCION VOLUNTARIA - Muerte por desaparecimiento Antes de arribar a cualquier tipo de suposición sobre el destino de una persona que sin explicación desaparece, es necesario que tanto sus familiares como amigos e instituciones estatales competentes adelanten las indagaciones y pesquisas encaminadas a esclarecer la verdad de lo que hubiera podido ocurrir; es mas, las averiguaciones deben efectuarse durante un lapso más o menos largo, en el que puede retornar u obtenerse una pista que lleve hasta él antes de

aventurarse a asegurar si quiso dejar su modo regular de vida, fue plagiado, o bien, dejó de existir. Si la búsqueda no arroja resultados positivos a corto o mediano plazo, debe entonces acudirse a los jueces de la República, a un proceso de jurisdicción voluntaria, en donde habrá de declararse la ausencia de la persona de que se trate, o bien, su muerte presuntiva por desaparecimiento; sin embargo en casos como el que ahora se trata existe otra alternativa, que fue la escogida por los demandantes, de esperar que en sede administrativa se adelanta la investigación correspondiente, que debe concluir con la declaración de que la ausencia al trabajo del agente público es justificada o injustificada. Con las pretensiones es claro que en el proceso no se configura la caducidad de la acción. El término para promover la demanda tendiente a obtener se declara al Estado responsable de la ausencia, muerte presunta por desaparecimiento o abandono de sus labores de un agente público, sólo puede contarse a partir de la ejecutoria del respectivo fallo judicial o de la decisión adoptada en el trámite averiguatorio o disciplinario que siga la administración. En este caso particular, el término hábil para proponer la demanda debe calcularse desde la fecha de desfijación del edicto por medio del cual se notifica la providencia de segundo grado del trámite administrativo seguido a raíz de los hechos, como corolario se tiene que al haberse recibido la demanda el 27 de septiembre de 1991, la acción propuesta fue promovida en tiempo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., doce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Radicación número: 8819

Actor: JORGE ENRIQUE DÍAZ ACOSTA Y OTRA Demandada: LA NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA–POLICÍA NACIONAL Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia que pronunció el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 24 de junio de 1993, por medio de la cual a la vez que declara probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la administración, deniega las súplicas formuladas en el libelo inicial del proceso.

La acción incoada en el sub lite es la de reparación directa consagrada en el art. 86 del C.C.A. La demanda se encamina a obtener que la entidad pública sea declarada administrativa y patrimonialmente responsable de la desaparición del agente de la Policía Nacional Miguel Antonio Acosta Camacho, desde el 15 de julio de 1989, luego de cumplir su turno de servicio en el CAI de la Avenida Caracas con calle 53, en el Distrito Capital. La causa petendi, en síntesis narra los siguientes antecedentes fácticos: “1. El señor Miguel Antonio Acosta Camacho ingresó a la Fuerza de la Policía Nacional el 15 de octubre de 1985, como agente alumno, según constancia calendada el 5 de septiembre de 1991, expedida en Santa Fe de Bogotá, D. C., por el señor Jefe de la Sección Archivo de la Policía Nacional.

“2. De acuerdo con la constancia antedicha, se establece que el referido agente fue dado de alta, en la fecha indicada en el hecho anterior, vale decir, el 15 de octubre de 1985, mediante orden administrativa de personal número 1 - 208 - 85. “3. En armonía con la constancia en cuestión, se infiere que la última unidad a que fue adscrito el agente Acosta Camacho es la Policía Metropolitana de Bogotá. “4. Cuando el agente Acosta Camacho prestaba su servicio normalmente en el CAI número 48 de esta ciudad, por cuanto ese puesto policial pertenece a la policía metropolitana de Santa Fe de Bogotá, se evidenció que el día 15 de julio de 1989 estaba laborando en el CAI mencionado y a partir de esa fecha desapareció estando en pleno goce de sus facultades legales, como miembro orgánico de la Policía Nacional, y a la vez, cumpliendo con sus deberes respectivos. “5. Como quiera que la Policía Nacional no dio ninguna información concreta a los padres del agente Miguel Antonio Acosta Camacho, sobre su desaparición intempestiva y extraña, me otorgaron poder para que la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos estableciera las causas a que se refiere el hecho anterior. “6. En este orden de ideas, el funcionario quien adelantó las investigaciones al respecto, libró, entre otras, comunicación informándome pormenorizadamente de las diligencias efectuadas por la Procuraduría, según se puede apreciar en el oficio número 2425 del 21 de agosto de 1991. “7. Conforme al referido oficio número 2415 emanado de la Procuraduría

Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, constituye una verdad irrefutable que aún no se ha establecido a ciencia cierta si el agente Miguel Antonio Acosta Camacho fue objeto de algún atentado contra su vida e integridad personal o, por efecto de un posible secuestro. “8. Según la constancia expedida por el Jefe de la Sección de Archivo General de la Policía Nacional, se dice que el agente Miguel Antonio Acosta Camacho fue separado en forma absoluta de la Policía Nacional, ‘por haberse establecido que incurrió en la comisión de faltas constitutivas de mala conducta descritas en el numeral 36 del artículo 121 del Decreto 100 / 89’ consistentes en haberse evadido de la Unidad a la que estaba adscrito –CAI número 48–. Sin motivo ni causa justificada a partir del 15 - 07 - 89 una vez prestó primer turno desconociéndose hasta la presente su paradero...”. “La anotación que le figura en la constancia en referencia da lugar a formular reparos, pues no se puede admitir como evidencia para tratar de ocultar la desaparición, si se tienen en cuenta las siguientes circunstancias: “En efecto, si el agente Miguel Antonio Acosta Camacho hubiera abandonado la Unidad, por qué razón con fecha 15 de septiembre de 1989 la Policía Nacional informa a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos que el agente Miguel Antonio Acosta Camacho, labora en la policía metropolitana de Bogotá? “Ahora bien: “Si el referido agente cometió un hecho punible de carácter típicamente policial, ¿por qué razón no se le informó a la Procuraduría la existencia del supuesto

proceso penal policivo por deserción? “A la luz del Código Penal Militar (Decreto 2550 de 1988) en sus artículos 111, 115 y concordantes, los hechos punibles respectivos son investigables de oficio y, por lo tanto, omitir la apertura el proceso penal castrense es cuestión que coloca sobre la picota pública a los superiores del presunto evadido”. (Fls. 5 a 7 C. 1). Tramitada la primera instancia conforme a las normas procésales que gobiernan la materia, el a quo, mediante la providencia recurrida, declaró probados los medios exceptivos propuestos por la entidad pública y además resolvió adversamente las pretensiones del libelo demandatorio, según se dejó anotado al inicio de este proveído. En lo atinente al primero de tales aspectos, el Tribunal luego de analizar la cuestión litigiosa, concluye que hay lugar a declarar la caducidad de la acción porque entre la fecha del hecho del que infiere la responsabilidad de la administración y la fecha de presentación de la demanda transcurrieron más de dos años, pronunciamiento que fundamenta así: “La falta que se imputa a la administración consiste en no tomar las medidas necesarias para proteger, la vida del agente desaparecido el día 15 de julio de 1989. “Por su lado la demanda se presentó el 21 de septiembre de 1991, dos años, dos meses, seis días, después de aquel hecho real o supuesto, y que materializa la falta predicada. “Entre la materialización de la falla la desaparición el 15 de julio de 1989 y la presentación de la demanda pasaron más de dos años. “El artículo 136 del Decreto 01 de 1984, vigente desde el 1º de marzo de aquel

año, dice que las acciones de reparación directa caducan al cabo de dos años contados desde la ocurrencia del hecho. “El presente caso es una acción de reparación directa porque se demanda por la falta de la administración consistente en no proteger la vida de un ciudadano, cuyas consecuencias reales o supuestas sucedieron el 15 de julio de 1989. “Al mismo se le aplica la norma citada porque cuando supuestamente sucedió el hecho materia de juzgamiento ella estaba vigente. “El que la administración pública hubiera informado a la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos y a la Defensoría del Pueblo el día 15 de septiembre de 1989, que el agente aún se hallaba en su servicio, indica que para entonces aún no había sido retirado del mismo, pues no había concluido la investigación disciplinaria, pero no tiene ello el efecto de revivir la caducidad o de hacer que en el término se cuente desde entonces, circunstancias que de otro lado resultarían inanes, pues entre el 15 de septiembre de 1989 y el 21 de septiembre de 1991 igualmente transcurrieron más de dos años, según el calendario” (fls. 68 a 70 C.1). Inconforme con el fallo que se dejó anotado, el mandatario judicial de la parte actora, estando en oportunidad legal para hacerlo, interpuso y sustentó el recurso de segundo grado que ocupa la atención de la Sala, según el escrito visible a los fls. 72 73 ibídem, en el cual pide revocarlo y en su lugar acceder a las pretensiones del libelo introductor del proceso. Para el recurrente, en el caso de autos no se opera el fenómeno de la caducidad

por las siguientes razones: “El oficio número 2415 del 21 de agosto de 1991, emanado de la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos era la pauta para iniciar la acción. “La razón que el organismo policial no daba una respuesta sobre el destino de agente que se encontraba bajo sus órdenes. “Luego si esto era así: tenía que tenerse como base y certeza de la desaparición para que tuviera fundamento; del oficio, o sea, del 21 de agosto de 1991 que informó Derechos Humanos. En consecuencia de lo anterior con el debido respecto manifiesto a usted, que apelo al superior con el fin de que proceda a despejar de qué fecha parte el término” (fl. 72 C.1). En la oportunidad de alegatos de conclusión de esta segunda instancia, las partes mantuvieron silencio. Para el doctor Fernando Ospina Henao, Procurador Décimo Delegado ante el Consejo de Estado, en su visita de fondo, agregada a los fls. 82 a 85 idem la providencia del a quo debe matenerse incólume habida cuenta que la demanda fue presentada “cuando ya habían transcurrido más de dos años, contados a partir de la ocurrencia de los hechos, término dentro del cual se deben iniciar las demandas en ejercicio de la acción de reparación directa, so pena de incurrir en caducidad de la acción”. LA SALA CONSIDERA La Sala revocará el fallo recurrido y en su lugar, se declarará la improsperidad de las pretensiones del libelo demandatario. El análisis global de los diversos aspectos objeto de esta controversia jurídica,

hecho a través de la apreciación de los medios de convicción que se recogen en el expediente, permite concluir que en el proceso se hallan suficientemente probados los siguientes hechos: Miguel Antonio Acosta Camacho se vinculó a la Policía Nacional, a partir del 15 de octubre de 1985. Para el 15 de julio de 1989, prestaba sus servicios en calidad de agente en el CAI de la Avenida Caracas con calle 53, adscrito a la Policía Metropolitana de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. El día últimamente citado, sábado, luego de prestar el servicio hasta las 8:00 a.m. quedó en franquicia el resto del fin de semana, pues debía regresar a cumplir con el primer turno del lunes 17 siguiente, cuestión que no ocurrió. Conforme al testimonio recogido a María del Carmen Rodríguez Prieto, persona con la que tenían una hija, el agente, una vez concluidas sus labores oficiales, se dedicó a descansar, habiéndose dedicado al sueño en el mismo CAI. Un poco más tarde, según la deponente hacia las 9:00 a.m., se encontraron, trasladándose primero a una tienda y luego a un motel o residencia cercana a la sede policial; según la declarante “antes de salir de la residencia él me dijo, que si no subía esta semana, que no subía nunca... Me dijo que no lo llamara al CAI porque estaba trabajando y entonces yo le dije que bueno, que yo no lo llamaba porque sabía que él estaba trabajando, entonces (¿sin embargo?) el domingo (al día siguiente) le dije a una prima que antes de irme a trabajar lo iba a llamar y llamé al

CAI y me informaron que el agente Miguel Acosta se encontraba desaparecido” (fls. 14 y 15 del C. 2). De acuerdo a las declaraciones suministradas por el subteniente Alexander Portilla, el agente Ramírez Ladino y el particular Mauricio Enrique Montañez, el agente después de abandonar el motel se dirigió a un bar denominado Madon’s Club, situado en la calle 52 con la carrera 28, donde conversó con la persona últimamente citada y aproximadamente diez o quince minutos después se retiró acompañado de una persona conocida como José Luis y de un primo suyo (fls. 25, 27 y 28 ibídem). Desde ese momento en adelante nada se volvió a saber de su destino. La versión que trata de relacionar la desaparición con una afección cardíaca, no tiene respaldo en el plenario y por el contrario, está plenamente rebatida en las pruebas. La hoja de vida en parte alguna indica que él hubiera requerido de los servicios médicos institucionales en consulta para que se le tratara algún problema de salud. Además de lo anterior, es significativo y contradictorio que luego de quejarse de dolores hubiera ingresado a un motel con su concubina. La realidad procesal enseña que el agente, pese a estar obligado a hacerlo, no volvió a aparecer por el CAI el 17 de julio de 1989 ni en los días siguientes. En tal virtud su comandante, el subteniente Alexander Portilla Córdoba, se dirigió a su superior, con oficio del 24 del citado mes y año, informándole que el agente no se ha presentado a laborar durante ocho turnos consecutivos, que desconoce los

motivos de su proceder y que las averiguaciones hechas con sus familiares para conocer de su paradero han resultado infructuosas (fl. 16 C. 2). Por medio del oficio datado de 25 de julio de 1989, el comandante del CAI vuelve a dirigirse a su superior jerárquico para comunicarle que tanto el personal de la institución como familiares del agente han estado indagando por el sitio donde pueda hallarse o por lo que le hubiera podido pasar, sin tener éxito. Dos días después, el agente público primeramente citado formuló la correspondiente denuncia penal por la supuesta desaparición injustificada de su subalterno. Por la iniciativa de los demandantes como de la propia institución policial, mediante oficio de 11 de octubre de 1989, el Director de la Policía Metropolitana de Bogotá, Distrito Capital, ordenó al comandante de la Novena Estación, adscrito al CAI, adelantar la investigación de rigor a fin de establecer con precisión y definitivamente el paradero y situación en que se encontraba el agente en mención (fl. 7 ibídem). El informativo adelantado, en que el agente público estuvo representado por un curador ad litem, concluyó con providencia de 13 de julio de 1990, solicitando separarlo en forma absoluta de la institución, con nota de mala conducta, como responsable de las faltas contempladas en el Decreto 100 de 1989, libro segundo, título III, capítulo II, art. 121, numerales 12, 16 y 36, consistente en no volver a prestar sus servicios policiales desde el 15 - 07 - 89, fecha desde la cual se

desconoce su paradero; llegó a esta deducción, previos los siguientes planteamientos fundamentales: “Quedó muy claro que el Ag. Acosta Camacho Miguel Antonio quien antes de su desaparición laboró en el CAI 48 de la Novena Estación de la Mebog, de un momento para otro desaparece sin dejar rastro alguno, dejando un interrogante sobre la dirección que haya podido tomar o la suerte que haya corrido, pues la última vez que fue visto, estaba en el establecimiento de nombre Madona’s el cual es un club taberna de actividades especialmente nocturnas, el día 15 - 07 - 89 en compañía de un sujeto de nombre José Luis quien era conocido del agente por haber administrado dicho club. “Tanto este despacho mediante el presente informativo, como los organismos especializados de la Ponal, Dijin y Sijin, se dieron a la tarea de hacer las pesquisas para tratar de encontrar alguna pista que condujera a encontrar el paradero del agente. Así, se llegó hasta la finca de los padres del agente donde manifestaron desconocer el paradero del mismo, igual a como lo manifestó la joven María del Carmen Rodríguez Prieto con quien tenía una pequeña y la cual fue una de las últimas personas en entrevistarse con el agente. Ella por su parte da un indicio muy claro de la posible situación del agente, pues dijo que el agente en su última entrevista con ella le manifestó la posibilidad de visitarla unos días después, transcurridos los cuales si no regresaba la joven no debería esperarlo nunca más. Con esto comienza a despejar un poco el misterio de la desaparición del agente pues salta a la vista que éste era conocedor de alguna misión en la

cual iba a participar, en la cual había la posibilidad de tener que ‘desaparecer’, por eso advirtió a su compañera sobre este hecho. “En vista de los mismos hechos, las búsquedas infructuosas del agente, en las diferentes unidades donde se intensificó su búsqueda, este despacho para surtir los procedimientos legales lo emplaza por edicto por un término de diez (10) días luego de los cuales es procedente declararlo inculpado ausente concluyéndose con esto la última posibilidad de que el agente se manifestara al respecto o por lo menos se comunicara, cosa que jamás hizo y este resultado negativo unido a las declaraciones de la señorita María del Carmen Rodríguez Prieto y los procedimientos de búsqueda que la Ponal hizo, permiten establecer con toda certeza que el agente deliberadamente optó por abandonar la institución con pleno conocimiento de causa ya que si miramos su hoja de vida el susodicho llevaba más de tres años de estar en las filas de la Ponal y en términos generales no era mal elemento de lo que descarta de plano cualquier desilusión como manifestó su vocero defensor, pues hasta el momento de evadirse el agente no tenía ningún problema disciplinario que se supiera y que motivara su repentina desaparición. “Respecto a lo manifestado por el Dg. Javier Jaramillo Casas Buenas en cuanto que bien pudo tratarse de una infiltración guerrillera aunque no hay prueba de ello, no se debe descartar esa posibilidad como tampoco la de que de pronto el agente esté vinculado a algún grupo de narcotraficantes toda vez que se le vio en compañía del sujeto de nombre José Luis el cual también desapareció y en

compañía de un sujeto negro con quienes proyectaba asistir a una fiesta en una finca vía Mesitas de nombre Apogeo. Esto último concatenándolo a lo que le manifestó a su compañera antes de desaparecer confirman que el agente de todas maneras estaba comprometido en algún hecho del cual era consciente, algo le podría ocurrir, por eso lo advirtió a su compañera. Con base en lo anterior se puede afirmar con seguridad, que el agente o se haya muerto o está vivo en función de actividades ilícitas, pero de todas maneras para la institución se encuentra Evadido” (fl. 99 C. 2). De este acto administrativo conoció en grado de consulta y fue confirmado por la Dirección General de la Policía Nacional, el 11 de octubre de 1990, decretando la separación del servicio del agente como se solicitaba en la primera providencia (fls. 109 a 112 idem). Antes de arribar a cualquier tipo de suposición sobre el destino de una persona que sin explicación desaparece, es necesario que tanto sus familiares como amigos e instituciones estatales competentes, adelanten las indagaciones y pesquisas encaminadas a esclarecer la verdad de lo que hubiera podido ocurrir; es mas, las averiguaciones deben efectuarse durante un lapso más o menos largo, en el que puede retornar u obtenerse una pista que lleve hasta él, antes de aventurarse a asegurar si quiso dejar su modo regular de vida, fue plagiado, o bien, dejó de existir. Si la búsqueda no arroja resultados positivos a corto o medio plazo, debe entonces acudirse a los jueces de la República, a un proceso de jurisdicción

voluntaria, en donde habrá de declararse la ausencia de la persona de que se trate, o bien, su muerte presuntiva por desaparecimiento; sin embargo, en casos como el que se trata existe otra alternativa, que fue la escogida por los demandantes, de esperar que en sede administrativa se adelanta la investigación correspondiente, que debe concluir con la declaración de que la ausencia al trabajo del agente público es justificada o injustificada. Con las precisiones es claro que en el proceso no se configura la caducidad de la acción. El término para promover la demanda tendiente a obtener se declare al Estado responsable de la ausencia, muerte presunta por desaparecimiento o abandono de sus labores de un agente público, sólo puede contarse a partir de la ejecutoria del respectivo fallo judicial o de la decisión adoptada en el trámite averiguatorio o disciplinario que siga la administración. En este caso particular, el término hábil para proponer la demanda debe calcularse desde la fecha de desfijación del edicto por medio del cual se notifica la providencia de segundo grado del trámite administrativo seguido a raíz de los hechos, es decir, del 7 de noviembre de 1990, de acuerdo con la constancia secretarial visible al fl. 113 del C. 2; como corolario se tiene que al haberse recibido la demanda el 27 de septiembre de 1991, la acción propuesta fue promovida en tiempo. Vistos los antecedentes, las pretensiones de la demanda deberán denegarse por haberse escogido incorrectamente la vía para poner en movimiento a la jurisdicción Contenciosa Administrativa. La acción pertinente era la consagrada en

el art. 85 del C.C.A. En suma, se confirmará la decisión del Tribunal. Para la prosperidad de las pretensiones, por las razones anteriormente expuestas, era exigible demandar en ejercicio de la acción consagrada en el art. 85 del C.C.A. y por medio de ello, desvirtuar la presunción legal de validez de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró que el agente se encuentra evadido de la actividad policial y además, probar que la entidad pública está obligada a responder por el desaparecimiento del agente público. En mérito de lo expuestos, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia recurrida, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 24 de junio de 1993 y en su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

CARLOS BETANCUR JARAMILLO JESÚS MARÍA CARRILLO B.

PRESIDENTE DE LA SALA

JUAN DE DIOS MONTES H. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ

SECRETARIA