CE-SEC3-EXP1995-N8884

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTO JURÍDICO BILATERAL /

CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / NULIDAD

PROCESAL / DERECHOS DEL CONTRATISTA / ENTIDAD PÚBLICA /

PATRIMONIO / DEMANDA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[En el caso concreto en relación con el acta de liquidación] Se trata, pues, de un acto jurídico bilateral, en tanto que en él participaron las dos partes en el contrato, modalidad prevista desde el artículo 192 del decreto 150 de 1976 y reproducida por el artículo 288 del decreto 222 de 1983; en este último estatuto quedó consagrada, además, la posibilidad de que la administración liquidara unilateralmente el contrato (art. 289), cuando quiera que no existiese acuerdo entre las partes; el doble mecanismo liquidatorio aparece hoy establecido en los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993. Obviamente, la liquidación del contrato es impugnable cualquiera sea la forma que adopte vale decir, sea ella bilateral o unilateral. Si la liquidación es bilateral se tratará de un acto convencional y, por lo tanto, en ella se deben reunir los elementos previstos por el artículo 1502 del C.C. y podrá quedar afectada de nulidad en los eventos previstos por el título XX del libro 4o. del mismo código, arts. 1740 y ss. Por consiguiente, decir que la

liquidación bilateral no es impugnable jurisdiccionalmente equivaldría a cercenar los derechos del contratista cuando estime, por ejemplo, que no aportó su consentimiento al acto liquidatorio o que su consentimiento estuvo viciado…etc. Con mayor razón es susceptible de impugnación la liquidación unilateral cuya procedencia está condicionada a la inexistencia de acuerdo, lo cual significa que todas o algunas de las reclamaciones del contratista quedaron insatisfechas y que la decisión de la entidad pública tiene la virtualidad de lesionar su patrimonio. Ahora bien, en el caso particular no era menester, para reconocer la aptitud de la demanda, la impugnación de la liquidación. hechas las salvedades que más adelante anotará la Sala y que impiden la prosperidad de las pretensiones. Se trata de una liquidación bilateral con la cual la contratista estuvo de acuerdo; en efecto de las operaciones en ella realizadas resultó un saldo en su favor de (…) que, según lo afirma en la demanda, cobró y le fue debidamente cancelado. Su inconformidad –no determinada en debida forma–, radicó en sumas adicionales que, a su juicio, no quedaron contempladas en el acta de liquidación; no había ninguna razón, pues, para impugnar de nulidad una actuación cuyo contenido aceptaba.(…) [E]s claro que en el cuerpo de acta de liquidación existe aceptación expresa y total, por parte del contratista, de lo acordado; esta circunstancia le impide cualquier reclamación posterior como lo ha reiterado en varias oportunidades la Sala; si quedó inconforme, por ejemplo, porque no se le reconoció todo lo que a su juicio se le debía, debió expresarlo así de modo

concreto estableciendo, si no las cantidades, si los hechos de los cuales derivaba su descontento. Pero hacer –luego de aceptar el contenido del acta– una afirmación tan genérica y abstracta como [el contratista se reserva el derecho de reclamación] es a todas luces insuficiente y por lo mismo ineficaz para dejar abierta la posibilidad a la controversia jurisdiccional. Da lo mismo, en este caso, haber guardado silencio respecto del contenido de la liquidación como hacer la anterior afirmación, pues la indefinición que tal expresión envuelve la torna inocua. Visto lo anterior, forzoso es concluir que 1a (sic) contratista aceptó pura y simplemente los términos de 1a liquidación (sic) y que, por lo tanto, la reclamación intentada en la demanda no tiene fundamento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 – ARTÍCULO 192 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 288 / LEY 80 DE 1993 / ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 61 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1502 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1502 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1740 Y S.S.

FONDO NACIONAL HOSPITALARIO / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO

ESTATAL / ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA

EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPUGNACIÓN / PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL

[En el caso bajo estudio sobre el acuerdo que ordenó ejecutar el resto de la obra directamente por el Fondo Nacional Hospitalario] Aquí tampoco se configura acto administrativo alguno, relacionado con el contrato; simplemente la administración constató la proximidad del vencimiento del plazo contractual y estimó que no había lugar a prorrogarlo, como lo haría cualquier particular en condiciones similares frente a su cocontratante. La administración, en este caso, no está ejerciendo ninguna prerrogativa; el vencimiento del plazo contractual es un hecho; la decisión de no prorrogar es una manifestación que se funda en una facultad (no en una prerrogativa) que tienen las partes en el contrato sin importar que esa parte sea el Estado o un particular o que se trate de un contrato del Estado o no. Para que exista acto administrativo unilateral es menester, entre otras cosas, que la manifestación unilateral de voluntad esté revestida de la autoridad del Estado y, para ello, es indispensable que sea el ejercicio de una prerrogativa de poder público, no de una simple facultad de una parte contractual; es por eso que no toda manifestación de voluntad de la administración en el proceso contractual, en cualquiera de sus etapas, configura un acto administrativo. Para que tal cosa ocurra es imprescindible –como se ha dicho– que la voluntad administrativa esté acompañada de autoridad. Estas consideraciones elementales muestran con claridad que no se puede exigir la impugnación de una manifestación de voluntad no constitutiva de acto administrativo para estructurar la demanda en forma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1995-N8884

Actor: SOCIEDAD DE LA PEÑA SANTANDER ASOCIADOS LTDA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD FONDO NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia pronunciada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Córdoba el 4 de agosto de1993, por virtud de la cual se declaró inhibido “para fallar el fondo, por falta del presupuesto procesal demanda en forma”.

ANTECEDENTES 1.- El 20 de mayo de 1988, previa constitución de apoderado judicial, la sociedad “DE LA PEÑA SANTANDER ASOCIADOS LTDA. demandó a LA NACIÓNMINISTERIO DE SALUD - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO, con el propósito de satisfacer estas pretensiones: “PRIMERA: Que LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO, incumplió el Contrato de Obras Públicas No. 029/83, suscrito el día 23 de febrero de 1984 con la sociedad contratista denominada “DE LA PEÑA SANTANDER ASOCIADOS LTDA.”, domiciliada en Bogotá. “SEGUNDA: Que, como consecuencia del incumplimiento a que se refiere la petición primera anterior, LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO, está obligada a pagar a la sociedad demandante

“DE LA PEÑA SANTANDER ASOCIADOS LTDA.”, el monto de todos los perjuicios materiales y morales que se prueben en el proceso, junto con los intereses y la desvalorización monetaria, y cuya liquidación se hará en incidente separado posterior a la sentencia. “TERCERA: Que la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO está obligada a pagar a la sociedad demandante las costas de este proceso, así como las agencias en derecho.” (fl. 2, 3). 2.- Los hechos que invocó la demanda como fundamento de lo pretendido se pueden resumir en los siguientes: a.- Previa adjudicación decidida por la resolución 016 del 17 de mayo de 1983, se suscribió el contrato de obras públicas No. 0129/83 entre la demandante y la Nación - Ministerio de Salud - Fondo Nacional Hospitalario “para la terminación del edificio del hospital nuevo de Montería (Córdoba), por el sistema de administración delegada” b.- En enero de 1984 se suscribió un otrosí al contrato reduciendo el plazo de 36 a 24 meses contados a partir de la fecha de iniciación de la obra, para lo cual la firma contratista “tuvo que acondicionar toda su capacidad para responder por la nueva modalidad del contrato”. c.- El 16 de mayo de 1984 la entidad estatal empezó a incumplir el contrato, pues solicitó al contratista ajustar la programación de la obra a los saldos de recursos existentes, en cuantía de $ 18.206.323.oo. d.- El 21 de mayo se inició la obra que se desarrolló “en la medida de la existencia

de los recursos”; sin embargo como el flujo mensual de dineros se había disminuido de 22 a 6 millones de pesos, al cabo de los dos años la contratista pidió prorrogar el término contractual; se advierte en la demanda que la actora estuvo siempre pronta a cumplir conforme lo inicialmente pactado. e.- La prórroga no se autorizó por la Junta Administradora del Fondo Nacional Hospitalario (24 y 29 de abril de1986), razón por la cual la sociedad contratista se dirigió al Ministro de Salud para mostrarle fórmulas alternativas a la terminación del contrato, entre ellas la prórroga del mismo. f.- El 11 de julio de 1986 el interventor solicitó a la contratista preparar la documentación necesaria para la liquidación del contrato, diligencia que finalmente se cumplió el 11 de noviembre arrojando un saldo en favor del contratista, de $4.857.561.74, que fue debidamente cancelado. g.- De este modo la entidad pública incumplió el contrato, pues, en definitiva no se pudo ejecutar en su totalidad y por los $520.000.000, suma a la cual ascendía el valor inicial, que habría dejado a la contratista, por concepto de honorarios, $52.000.000.oo; de allí que la reclamación se limita a lo dejado de percibir, es decir, $37.000.000.oo más los intereses desde la liquidación del contrato, la actualización y los perjuicios morales. 3.- Como fundamento de derecho la demandante invocó los arts. 87, 131 y 132 (numerales 8), 136, 137, 139, 142, 149, 150, 168 y 169 del C.C.A; 1o., 16, 17, 19,

43, 46, 48, 57, 66, 81 y ss, 90 y ss, 287 y ss, 290,293 y ss del decreto 222 de 1983 y 174 y ss del C. de P. C. 4.- El auto de admisión de la demanda se notificó al Sr. Ministro de Salud y al Sr. Director del Fondo Nacional Hospitalario; ninguna de las entidades públicas la contestó. 5.- El Ministerio de Salud constituyó apoderada especial quien, anticipadamente, alegó de conclusión; en el escrito correspondiente (Fls. 120-130) precisa que el decreto 1400 de 1990 por el cual se reorganiza el Fondo Nacional Hospitalario como establecimiento público deja a cargo de la Nación – Ministerio de Salud las obligaciones y responsabilidades derivadas de actuaciones cumplidas hasta su vigencia. Señala luego las características del contrato de obra pública en la modalidad de administración delegada y concluye que “.... de la ejecución del contrato no se puede derivar ningún perjuicio para el contratista, dada la naturaleza y características propias del contrato. Únicamente podría verse perjudicado el contratista si la Administración no le cancela los honorarios según la forma en que hayan sido pactados. Si es una suma fija, si esta no es entregada al contratista, pero si se trata de un porcentaje sobre el valor de las obras realizadas, solo habrá perjuicio si se le entrega una suma inferior a la deducida de las obras realizadas o si siendo correcta ésta, no es entregada. Dado que por este sistema se paga en función de lo ejecutado, no existe otra posibilidad de perjuicios al contratista, ya que los recursos que maneja no son propios sino de la Administración.”

Agrega que, en este caso y por la cláusula tercera del contrato los pagos porcentuales se harían “a medida que se ejecutaran las obras, de modo que “la expectativa económica del contratista siempre estaría cubierta”; transcribe las cláusulas 2a. y 9a. del contrato de las que deduce “.... que la obligación de dar, es decir, la de “suministrar al CONTRATISTA los fondos necesarios para las obras...” está condicionada a las apropiaciones presupuéstales. Y queda claro también, que como base de la obligación de dar está la de hacer, consistente en “incluir las partidas necesarias en sus proyectos anuales de presupuesto.” (fl. 123); razón por la cual entiende que, en este caso, la entidad pública no incurrió en incumplimiento, máxime cuando, “1.- La entidad contratante dio aviso oportuno al CONTRATISTA, es decir, antes de que se iniciara las obras, con el ánimo de facilitar al contratista una programación de la ejecución de las obras ajustada a la realidad presupuestal del contrato. “La comunicación hace referencia a “Reservas de presupuesto de 1983”, resultando que los recursos, en su totalidad ascendieron para esa vigencia, o sea la de 1984 a la suma de CINCUENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS SEIS MIL TRESCIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($58.206.323.oo) M/cte. “El recorte presupuestal mencionado, por lo tanto, no hacía referencia a todo el plazo del contrato, sino al lapso comprendido entre mayo a diciembre de 1984. “3.- Si se observa el acta de liquidación, el valor del contrato que allí aparece,

supera ampliamente al asignado después del recorte presupuestal para la vigencia de 1984, por lo cual éste no consolida la situación de incumplimiento.” (fl. 124). Aduce que, cualquiera sea la cuantía del contrato es obligación del contratista so pena de actuar de mala fe - “poner toda su diligencia y capacidad técnica”, sin que, por esa sola circunstancia haya lugar a reclamación. Critica la experticia practicada en el proceso, pues el valor del contrato no sirve de base de cálculo de los honorarios, pues, según la cláusula tercera “... no habrá lugar a cobro de honorarios sobre elementos o materiales que estuvieran en almacén, hasta tanto no hayan sido incorporados a la construcción, ni sobre el valor de las fianzas que debe otorgar el CONTRATISTA con cargo a la obra, ni sobre el valor....”. “Por ejemplo, en el acta de liquidación del contrato, luego de establecer la totalidad de las sumas invertidas, se descontaron, para efectos de establecer los siguientes conceptos: Elementos de consumo incorporados posteriormente al Almacén que no salieron a la obra ($1.457.724.36); pólizas de seguro exigidas ($8.315.834.oo); gastos de interventoría ($2.405.053.83); elementos de consumo sobrantes de la obra ($2.629.930.69), y el valor de la póliza de estabilidad exigida a la liquidación ($440.146.oo)” (fl. 126, 146). La apoderada judicial de la demandante también se presentó para alegar de conclusión y en su escrito hizo un recuento del desarrollo del contrato; subrayó el contenido de las cláusulas segunda y novena en cuanto al compromiso adquirido

por la entidad estatal de “incluir las partidas necesarias en sus proyectos anuales de gastos” y de “suministrar al contratista los fondos necesarios para las obras en las condiciones pactadas en este contrato;” precisó la disminución, en un año, al plazo originalmente pactado, a solicitud del Fondo Nacional Hospitalario, para lo cual la contratista advirtió que “el cumplimiento del plazo requiere la oportuna apropiación de las partidas necesarias,” y el Ministerio y el Fondo aceptaron intervenir ante el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda para su inclusión en el presupuesto de 1985, dado que era evidente que se debía hacer una apropiación mayor para la disminución del plazo; señala que se suscribió un otrosí disminuyendo el plazo del contrato el que se perfeccionó, conjuntamente con el contrato original, el 21 de marzo de 1984, pero poco tiempo después, el 16 de mayo siguiente el Director General del Fondo solicitó a la contratista “ajustar su programación de obra......a los saldos de los recursos actualmente existentes”, es decir $18.206.323.oo. La contratista inició las obras el 21 de mayo de 1984 y las adelantó hasta donde lo permitieron las apropiaciones presupuéstales para un total de inversión $ 336.000.000 aproximadamente. Frente a esta situación, el 13 de marzo de 1986 la contratista solicitó al Director del Fondo la ampliación del plazo para la ejecución de la obra, no obstante lo cual se decidió que dicha ejecución se continuaría por administración directa y se dispuso la liquidación del contrato, diligencia que se cumplió el 11 de noviembre de1986 quedando en favor de la

contratista, la suma de $ 4.857.561 que le fue cancelada. Sobre estos hechos elabora algunas consideraciones jurídicas relativas a la aplicación del art. 1602 del c.c. a los contratos del Estado y a la conservación de la ecuación financiera del contrato que no puede verse afectada por la previsión consagrada en el art. 66 del decreto 222 de 1983, que se debe interpretar en consonancia con el inciso 2 del artículo 351 de la Constitución Política anterior. De todo esto concluye que “... lo anterior implica con meridiana claridad, que al reducir la administración unilateral y arbitrariamente la disponibilidad presupuestal que debía mantener para la ejecución mensual del contrato, colocaba en absoluta imposibilidad a la entidad contratista de cumplir lo pactado y de recibir en consecuencia los honorarios a que tenía derecho, por lo que resulta ostensible y manifiesto el incumplimiento del Contrato por parte de la Administración e indiscutible su obligación de indemnizar a la Contratista por los perjuicios causados y reclamados en este juicio. “.... los perjuicios materiales ocasionados consisten en los honorarios ciertos y determinados que dejó de percibir la Sociedad Contratista por el incumplimiento de la entidad Contratante a sus obligaciones correlativas, y el nexo o relación de causalidad entre el incumplimiento del contrato y el daño aparece “prima facie”, pues resulta claro que si la Administración hubiese cumplido sus obligaciones, la Contratista habría obtenido las utilidades contempladas en las cláusulas contractuales. “Estos honorarios que dejó de recibir la entidad Contratista equivalen a la suma

de $ 36.994.051.66 M/cte, en su valor histórico, el cual fue actualizado pericialmente dentro del proceso hasta noviembre 30 de 1989, mediante dictamen que no fue OBJETADO por la parte demandada, y que arrojó como resultado la cantidad total de CIENTO DIECISIETE MILLONES CIENTO NOVENTA Y TRES MIL NOVENTA Y OCHO PESOS ($ 117.193.098.oo M/cte (fl. 167). 6.- La razón del fallo inhibitorio está expresada en el siguiente párrafo: “Pues bien, si en esa acta (la de liquidación) se le reconocieron unos honorarios inferiores a los pactados por culpa exclusiva del Fondo Nacional Hospitalario, en la demanda debió cuestionarse como fundamento de la misma el acuerdo que ordenó ejecutar el resto de la obra directamente por el Fondo Nacional Hospitalario y el Acta de liquidación mediante el cual se fijaron los honorarios. “Estos no fueron cuestionados en el Petitum , debiendo serlo, por lo cual la demanda no reúne los requisitos de ley, lo que la hace inepta e impide un pronunciamiento de fondo.” (fl. 190). 7.- El apelante sostiene que “las consideraciones que sirven de base... ” a la decisión del Tribunal “... son contradictorias y carecen de fundamento jurídico y fáctico” y al exponer “las razones del recurso” manifiesta que “... la liquidación es un acto de ejecución, no impugnable ni por la vía gubernativa (art. 49 y 50 C.C.A.) cuando ella es realizable unilateralmente por la Administración y actos puramente contractuales cuando se realizan por los contratantes”. En todo caso tal acto de

liquidación no es impugnable jurisdiccionalmente, tampoco por las mismas razones expuestas. “Y en relación con la decisión de la Administración de no prorrogar el contrato, es, igualmente, un acto contractual, no un acto administrativo que deba impugnarse gubernativa y jurisdiccionalmente.” (fl. 199) De lo que concluye que “ ... no hay inepta demanda por cuanto se trata de acciones contractuales y no de nulidad y restablecimiento del derecho y no de actos administrativos sino de actos contractuales o actos de parte” y en cuanto al fondo de las pretensiones expresa: “ ... la negativa de la Administración a prorrogar el contrato, constituye violación o incumplimiento del mismo, por una cualquiera de las siguientes razones: “1.- Como el contrato de administración delegada se hizo por un valor determinado $520.000.000.oo y un plazo inicial de 36 meses, el plazo contractual imponía un inversión mensual de = 520.000.000.oo 35 “Como luego, por solicitud de la Nación se le puso un OTROSÍ, reduciendo el plazo a 24 meses, pues la inversión se aumentó a 520.000.000.oo 24 “Pero luego, cuando le ordenan al contratista que subordine la construcción de la obra al saldo de la suma que figura en el presupuesto, ostensiblemente menos a la requerida para cumplir normalmente el contrato y a la inversión mensual inicialmente prevista, resulta obligatorio concluir, ante el amarre entre el plazo e inversión mensual, que la orden misma de la administración de reducir la inversión mensual, aceptada por el contratista, CONSTITUYÓ LA PRÓRROGA

DEL PLAZO CONTRACTUAL, por lo que la orden final de hacer valer el vencimiento del plazo inicialmente pactado y ordenar, por tal causa, la liquidación del contrato, configura clara violación del mismo, su incumplimiento ilegal e injustificado y ajeno, por completo, a la buena fe que debe presidir el cumplimiento de todo contrato. “2.- Pero aún en el supuesto de que no se aceptare lo anterior y que se sostenga que el plazo de 24 meses (edificado sobre mayor inversión y por iniciativa de la Administración) REALMENTE ERA EL QUE REGÍA EL CONTRATO, resulta inobjetable, por respeto a la buena fe en los contratos, a la equidad y a la especial protección que la Administración debe al contratista como COLABORADOR QUE ES DE LA MISMA, que la prórroga del plazo solicitada oportunamente por el contratista, dados los antecedentes anotados, ya no era DISCRECIONAL SINO OBLIGATORIA y al no concederla se violó el vínculo contractual. “La carencia de partidas presupuéstales resulta inaceptable, pues conforme a la Constitución Política de 1986, ni el Congreso podía suprimirla o disminuirla, por tratarse de compromisos contractuales. “Además, cuando se alega tal causa como justificativa del incumplimiento contractual, precisan, para su aceptación, justificarla probatoriamente y comprobar todas las gestiones adelantadas por la Administración para conseguir la inclusión en el presupuesto de las sumas requeridas para cumplir el contrato y probar, además, las causas que hicieron fracasar tales gestiones y NADA DE

ESTO SE HA INTENTADO EN ESTE PROCESO.

“c.- Resulta infantil el argumento del sentenciador de primer grado de que como los honorarios estaban pactados por obra realizada, no se pueden demandar los que deberían causarse hasta la terminación de la obra, pues esta no se realizó, así sea por culpa de la Administración. Con esa tesis, la responsabilidad contractual frente al 90% de los contratos, desaparece. “d.- En síntesis, hubo incumplimiento y violación del contrato; se causaron perjuicios al contratista y existe para la Administración, la obligación de indemnizarlos.” (fl. 200) 8.- En los alegatos de conclusión de la segunda instancia la entidad demandada tomó partido en favor de la tesis que sostiene el fallo apelado; en lo demás repite la argumentación que sostuvo cuando alegó en la primera instancia. Conducta similar asume la parte demandante, aunque, obviamente, expone criterios contrarios a los del fallo recurrido reproduciendo en lo esencial las razones de inconformidad aducidas al sustentar el recurso. La señora Agente del Ministerio Público pide confirmar el fallo de primera instancia; a su juicio “....existieron unos actos que están en firme y que han tenido que ser demandados. No era suficiente solicitar la declaración de incumplimiento, pues en este caso específico lo que el actor llama incumplimiento está consignado en la decisión escrita de la administración, tomada por la Junta Administradora del Fondo Nacional Hospitalario, como fue el Acta No. 003/83 comunicada a la Sociedad contratista. No se trató como en otros casos de hechos constitutivos de incumplimiento, sino de verdaderas decisiones relacionadas con el contrato mismo. Otro tanto puede decirse de la liquidación del contrato que se efectuó con

intervención del propio Contratista. “Ambos actos tenían que haber sido acusados en la acción contractual que se ejercitó.” (fl. 238, 239). LA SALA CONSIDERA 1.- El primer punto que debe esclarecer la Sala está relacionado con las razones que indujeron al Tribunal a inhibirse para resolver, en el fondo, las pretensiones deprecadas las mismas que sirven al Ministerio Público y a la entidad demandada para pedir la confirmación del fallo de primera instancia. El a-quo y quienes toman partido en favor de la inhibición sostienen que existen unos actos administrativos contractuales que se debieron impugnar en procura del éxito de las peticiones de la demanda; como la demandante no lo hizo, su demanda es inepta y, por consiguiente, el fallo debe ser inhibitorio. Dichos actos administrativos serían el acta de liquidación, por una parte, y por otra, “el acuerdo que ordenó ejecutar el resto de la obra directamente por el Fondo Nacional Hospitalario” contenido ante el acta No. 003/83 de la Junta Administradora de dicho fondo. Replica la parte actora diciendo que en ninguno de los casos se estructura un acto administrativo impugnable ante esta jurisdicción; no lo es la liquidación, porque es un acto de ejecución que, incluso cuando es unilateral, no es impugnable ni siquiera por vía gubernativa; tampoco “la decisión de la administración de no prorrogar el contrato”, porque “es un acto contractual, no un acto administrativo que deba impugnarse gubernativa y jurisdiccionalmente”. En el expediente se puede constatar lo siguiente: a.- La diligencia de liquidación se cumplió el 11 de noviembre de 1986 según lo

registra el “acta final de liquidación de contrato No. 29-83” visible entre los folios 121 y 136 del segundo cuaderno; en ella participaron el Doctor Eduardo Díaz Uribe Director General del Fondo Nacional Hospitalario; en representación del señor Ministro de Salud, facultado por Resolución No. 00270 del Ministerio de Salud, Arquitecto CAMILO ESPINOSA DE FRANCISCO, Jefe de la División Técnica, Arquitecto ROZO ELÍAS QUINTERO ANGARITA, Jefe de la Sección de Construcciones, Arquitecto HUGO ALBERTO PARRA HOYOS, Interventor de la obra en representación del Fondo nacional Hospitalario, Ingeniero EDUARDO DE LA PEÑA SANTANDER, Gerente en representación de la Firma Contratista DE LA PEÑA SANTANDER y ASOCIADOS y la señorita CONSUELO RODRÍGUEZ ATEHORTÚA, identificada con cédula de ciudadanía No. 20.244.738; Directora del Departamento de Cumplimiento, de la Compañía Seguros del Comercio S.A.; debidamente designada por el representante legal de la misma, según documento que se anexa a la presente Acta; en calidad de cesionaria de los honorarios causados a favor del Contratista en desarrollo del presente Contrato a partir del mes de agosto de 1985 según Contrato de Cesión fechado a los veintiocho (28) días del mes de agosto de 1985 y consentido por el Fondo Nacional Hospitalario.” (fl. 122) Se trata, pues, de un acto jurídico bilateral, en tanto que en él participaron las dos partes en el contrato, modalidad prevista desde el artículo 192 del decreto 150 de

1976 y reproducida por el artículo 288 del decreto 222 de 1983; en este último estatuto quedó consagrada, además, la posibilidad de que la administración liquidara unilateralmente el contrato (art. 289), cuando quiera que no existiese acuerdo entre las partes; el doble mecanismo liquidatorio aparece hoy establecido en los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993. Obviamente, la liquidación del contrato es impugnable cualquiera sea la forma que adopte vale decir, sea ella bilateral o unilateral. Si la liquidación es bilateral se tratará de un acto convencional y, por lo tanto, en ella se deben reunir los elementos previstos por el artículo 1502 del C.C. y podrá quedar afectada de nulidad en los eventos previstos por el título XX del libro 4o. del mismo código, arts. 1740 y ss. Por consiguiente, decir que la liquidación bilateral no es impugnable jurisdiccionalmente equivaldría a cercenar los derechos del contratista cuando estime, por ejemplo, que no aportó su consentimiento al acto liquidatorio o que su consentimiento estuvo viciado…etc. Con mayor razón es susceptible de impugnación la liquidación unilateral cuya procedencia está condicionada a la inexistencia de acuerdo, lo cual significa que todas o algunas de las reclamaciones del contratista quedaron insatisfechas y que la decisión de la entidad pública tiene la virtualidad de lesionar su patrimonio. Ahora bien, en el caso particular no era menester, para reconocer la aptitud de la demanda, la impugnación de la liquidación. hechas las salvedades que más adelante anotará la Sala y que impiden la prosperidad de las pretensiones. Se

trata de una liquidación bilateral con la cual la contratista estuvo de acuerdo; en efecto de las operaciones en ella realizadas resultó un saldo en su favor de $4.857.561.74 que, según lo afirma en la demanda, cobró y le fue debidamente cancelado. Su inconformidad –no determinada en debida forma–, radicó en sumas adicionales que, a su juicio, no quedaron contempladas en el acta de liquidación; no había ninguna razón, pues, para impugnar de nulidad una actuación cuyo contenido aceptaba. b) El otro acto que, según la tesis del a-quo, debió ser impugnado en la demanda, estaría contenido en el acta No. 003-86 de 24 de abril de 198