CE-SEC3-EXP1995-NAC2707

PERJUICIO IRREMEDIABLE / ZONA DE ALTO RIESGO / DEMOLICIÓN DE INMUEBLES / REUBICACIÓN DE HABITANTES La acción intentada se propuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puesto que los impugnantes temen por la evacuación y destrucción de sus inmuebles, toda vez que hasta la fecha la autoridad ha demolido nueve viviendas y continuará con esa medida. Además arguyen que la autoridad no adoptó una medida alternativa, como lo establece el Art. 56 de la ley 9a. de 1989. De la lectura del acto acusado se advierte que todas las medidas tomadas por el señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá están dirigidas a amparar la vida y seguridad de los habitantes del sector de los cerros orientales de la localidad de Usaquén. En ese orden de ideas, dispuso la demolición de los inmuebles en los sectores de alto riesgo, pero nada dijo en relación con la situación en la cual quedaban los poseedores de las viviendas de dicho lugar. Bajo estas circunstancias, la autoridad Distrital deberá ampliar la decisión tomada en el decreto 205, en el sentido de disponer la reubicación de los habitantes de las zonas en que se haya ordenado la evacuación y demolición de sus viviendas, en concordancia con lo dispuesto en el inciso 2o. del Art. 56 de la ley 9a. de 1989. Tal y como quedó anotado se ordenará que la autoridad Distrital amplíe la decisión administrativa en el sentido de ofrecer una alternativa de vivienda a los habitantes del sector.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., junio trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-2707

Actores: MARÍA CELINA FERNÁNDEZ Y OTROS

Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTA Referencia: Asuntos Constitucionales Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de mayo de 1995, por medio de la cual se adoptaron las siguientes decisiones:

“PRIMERO.- NIÉGASE LA TUTELA SOLICITADA COMO MECANISMO

TRANSITORIO POR LA SEÑORA MARÍA CELINA FERNÁNDEZ Y

COADYUVADA POR GILBERTO TORRES PARRA, ANA CECILIA NOVOA

MELO, LUIS HERNANDO RODRÍGUEZ CÁRDENAS Y BERNARDO MAHECHA, CONTRA EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL DEBIDO A LA EXPEDICIÓN Y APLICACIÓN DEL DECRETO No. 205 DEL 21 DE ABRIL DE 1995.

“SEGUNDO.- ORDÉNASE QUE EL CONTENIDO DE ESTE FALLO SEA NOTIFICADO TELEGRÁFICAMENTE A LAS PARTES. (Direcciones en el Centro de la Ciudad).

“TERCERO.- REMÍTASE EL EXPEDIENTE A LA HONORABLE CORTE

CONSTITUCIONAL PARA SU EVENTUAL REVISIÓN, SI NO SE PRESENTA

IMPUGNACIÓN.” ANTECEDENTES El 2 de mayo de 1995, la señora MARÍA CELINA FERNÁNDEZ, instauró acción de tutela en contra del Señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., por estimar violados los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, vivienda, propiedad privada, libre circulación, locomoción y un ambiente sano. La parte actora resume los hechos de la acción en los siguientes términos: “1.- Yo MARÍA CELINA FERNÁNDEZ, soy propietaria de la casa ubicada en la Carrera 11 No. 166B-33, barrio Soratama de esta ciudad, la cual habito desde hace muchos años en compañía de mi familia, de la cual hacen parte seis hijos, cuatro de ellos menores de edad. “2.- A raíz de la explotación ilegal de las canteras SERVITA ASOCIADOS, ubicada en la avenida 7a, con calle 166 a 167, y SOLICAL, ubicada en la avenida 7a. calles 167 a 169, se han ocasionado derrumbes, el día 12 de abril del presente año (semana santa) causando la muerte a cuatro personas habitantes del barrio y la destrucción de varias viviendas. Con posterioridad se han presentado otros derrumbes ocasionando la muerte de una persona. “Estos hechos están poniendo en grave peligro entre otros derechos fundamentales la vida e integridad personal, mía y de mi familia y de otros habitantes del sector. “3.- Con los vecinos del barrio, desde hace varios años hemos venido reclamando de las autoridades distritales la solución a este grave problema sin obtener resultados positivos.

“4.- En los últimos días, ante la gravedad de los hechos que son notorios y de público conocimiento, hemos solicitado al alcalde mayor de la ciudad que se tomen las medidas pertinentes para solucionar esta calamidad pública y garantizar los derechos de los habitantes, pero tampoco hemos obtenido resultado favorables. “5.- El señor alcalde Mockus no atendió el clamor y angustia de la ciudadanía y por el contrario expidió el decreto 205 del 21 de abril de 1995, por medio del cual ordenó arbitrariamente la demolición de las casas del barrio mediante el uso de la fuerza pública, y en efecto hasta la fecha han sido demolidas nueve (9) casas y se prevé continuar con el operativo policial para la demolición de otras. “6.- Además, la destrucción de las casas ha conllevado también a disponer el acordonamiento policial del barrio, taponando la única vía de acceso e impidiendo que los residentes realicen sus actividades diarias normales, como el ir a la escuela y trabajo entre otras. Más aún, se ha impedido que las personas de la parte alta que están en más peligro transiten libremente, lo cual es absurdo porque en el caso de otro derrumbamiento esta medida impediría una rápida evacuación de los habitantes. “7.- De otro lado el decreto 205 de 1995 es manifiestamente ilegal en la medida que ordena el desalojo de los pobladores y la demolición de las viviendas sin haber señalado alternativas de reubicación, a pesar de que la comunidad ha solicitado reiteradamente a la alcaldía la adquisición de los inmuebles y mejoras y la reubicación de las personas residentes en las viviendas que se encuentran en

situación de riesgo, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la ley 9a. de 1989 (ley de reforma urbana). “El alcalde, a través del señor BERNARDO GRAU, director de la oficina de prevención de desastres, ha manifestado que “no negociarán las adquisiciones y reubicaciones sino después de ser demolidas las viviendas”, lo cual constituye un manifiesto desacato a la ley, vulnerando con ello una garantía para la vigencia de nuestros derechos.” Los señores GILBERTO TORRES PARRA, ANA CECILIA NOVOA MELO, LUIS HERNANDO RODRÍGUEZ CÁRDENAS Y BERNARDO MAHECHA mediante memoriales presentados el 2, 3 y 8 de mayo del año en curso, coadyuvaron la acción de tutela presentada por la señora MARÍA CELINA FERNÁNDEZ. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal para adoptar la decisión impugnada reflexionó en estos términos: “Por orden del Magistrado Sustanciador se notificó la existencia de la acción al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital, se le hizo entrega de fotocopia de la solicitud en cuatro (4) folios y se le solicitó información al respecto. “A folio 46, respondió el Secretario de Asuntos Legales de la Alcaldía Mayor: “En cumplimiento a su oficio No. 95-1255 del 5 de mayo le remito copia del Decreto No. 205 del 21 de abril de 1995. Adicionalmente le estoy enviando en nueve folios copia del dictamen de fecha 24 de abril de 1995 del Comité Técnico de apoyo de la OPES para la calificación en la zona de Soratama relacionado con

la petición de la accionante.” “De acuerdo con el estudio realizado el 24 de abril de 1995 por el COMITÉ TÉCNICO DE APOYO A LA OPES PARA LA CALIFICACIÓN DE RIESGO EN LA ZONA DE SORATAMA, las residencias correspondientes a las direcciones proporcionadas por la Solicitante y los Coadyuvantes, quedaron definidas para desarrollar la actividad de DEMOLICIÓN. “Siendo la finalidad de la medida tomada conforme al Decreto 205 la de GARANTIZAR LA VIDA DE LOS MORADORES, no puede estar violando los derechos invocados por la Solicitantes y los Coadyuvantes. “El Derecho a la vida prima sobre los demás y el tratar de protegerlo es obligación fundamental del Estado a través de sus instituciones. “Así las cosas, no existe perjuicio irremediable para aplicar la Tutela como mecanismo transitorio. “En cuanto a la suspensión de la explotación y cierre de canteras, el Artículo Quinto del Decreto 205 prohibió la “extracción de materiales de las canteras situadas en los sectores a que se refiere el artículo primero.” “En el Decreto también se prevén las obras para prevenir nuevos siniestros. “Así se negará la Tutela solicitada como mecanismo transitorio.” ‘ FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los señores MARÍA CELINA FERNÁNDEZ, BERNANDO MAHECHA, ANA CECILIA NOVOA y GILBERTO TORRES PARRA, inconformes con la decisión del Tribunal, argumentaron su recurso en estos términos: “1.- La integridad e interdependencia de los derechos humanos.

“En la providencia que impugnamos se plantea en relación con los derechos invocados que: “Siendo la finalidad de la medida tomada conforme al decreto 205 la de GARANTIZAR LA VIDA DE LOS MORADORES, no puede estar violando los derechos invocados por la solicitante y los coadyuvantes. “El derecho a la vida prima sobre los demás y el tratar de protegerlo es obligación fundamental de Estado a través de sus instituciones” “Es importante partir de aclarar que la protección del derecho a la vida por parte de las autoridades, en este caso a nivel Distrital, no autoriza, ni podría bajo ninguna razón o circunstancia desencadenar en la autorización para la vulneración o desconocimiento de otros derechos también fundamentales para la persona humana. “La protección de la vida, en un Estado que se precie de ser Social y de Derecho, no puede bajo ninguna razón o circunstancia conllevar a que el resto de los derechos sean vulnerados, a que la persona, y en concreto quienes somos parte dentro de la presente acción, seamos dejados en una situación de desamparo y desprotección que nos ponga en una situación de violación de nuestros derechos a la vivienda digna, la propiedad, derechos de suyo esenciales para la misma garantía de la vida. “En un Estado Social de Derecho ya la vida adquiere otra connotación, hoy no es como en el pasado donde comúnmente escuchábamos que a las personas se les debía garantizar la vida física, así posteriormente se murieran de hambre, de frío, en fin de abandono y desprotección. “En relación con este primer aspecto lo que se invocaba y planteaba en el escrito por medio del cual promovimos esta acción es que nos encontrábamos

dispuestos a abandonar nuestras viviendas, pero que era indispensable que por parte de las autoridades distritales nos fueran garantizados unos mecanismos de reubicación. “Allí no expresamos que tuviésemos un desprecio por nuestra vida, que ella nos importara poco o nada, lo que intentábamos expresar que para nosotros ella –la vida–, tiene un significado profundo y mayor, un significado trazado por la dignidad, por la valoración como personas, como familias que aportan dentro de esta sociedad. “Es por ello que creemos que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca debió pronunciarse en específico sobre los derechos invocados y no como lo hizo guardar un silencio en relación con los mismos, que desencadena en una denegación de nuestro derecho a la justicia. “En el escrito por medio del cual se dio inicio a la presente acción expresábamos que algunos derechos se encontraban en situación de amenaza, mientras que otros se estaban violando. “El derecho a la vida se encuentra en situación de amenaza en razón de la desprotección en que estamos siendo dejados fruto de la evacuación, ya que nosotros somos personas que nos encontramos en frente de una situación de debilidad manifiesta por razones económicas. “2.- Nuestro derecho a la vivienda y propiedad. “En relación con estos derechos consideramos que el Tribunal debió pronunciarse en específico, y no bajo la generalización en torno al derecho a la vida, guardar un silencio respecto de los mismos. “Sobre el derecho a la vivienda, como un derecho que puede llegar a adquirir un carácter de fundamental, la corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “La dignidad comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente

ella implica un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta. Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda’” “En escrito por medio del cual se dio iniciación solicitábamos del Tribunal, entre otros aspectos, que se diera cumplimiento al artículo 56 de la ley 9 de 1989, reformado por el 2 de la ley 5 de 1991, y para tal fin se procediera a la adquisición del inmueble y mejoras y la reubicación nuestra y de nuestras familias. “En cuanto a la aplicación de esta normatividad la Corte Constitucional se ha pronunciado, señalando: “Como se aprecia el artículo es terminante y desarrolla la ley 9 de 1989 y le da respaldo al acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá. “Estas normas adquieren relevancia en la nueva Constitución porque el artículo 51 de la Carta establece como política a seguir que el Estado fije las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. Es justo que si una zona es de alto riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”. “En la misma providencia la Corte Constitucional indicaba:

“Es deber del Estado adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo habita y como solución preventiva para que no vaya a ser ocupado por otras personas... La autoridad debe actuar con prudencia porque están en juego el derecho de propiedad, el derecho a la vivienda digna y el derecho a la vida”. “Era eso lo que pretendíamos desde un inicio, que se llamara la atención de la administración Distrital sobre las medidas que se estaban adoptando para respetar y garantizar la vigencia de nuestros otros derechos, como la propiedad, la vivienda digna y de los niños, tan importantes como la vida misma. “Lo que pedimos de la justicia, y en particular ahora del Consejo de Estado, es que sean tutelados nuestros derechos a fin de que no pasemos de ser pobres absolutos a miserables absolutos, pues con la forma en que hemos sido dejados en la calle es lo que en últimas se nos está haciendo. “Nuestra estabilidad como familia, como seres humanos, como ancianos, niños, jóvenes, tenía un eje, NUESTRA VIVIENDA. Era ese el espacio de encuentro, de reflexión y proyección conjunta para la satisfacción de nuestras necesidades. Hoy eso ya no existe, todo se ha vuelto traumático y ha desencadenado conflictos, penurias y dificultades que ponen nuestras familias al borde de la desintegración. “Teniendo este espacio físico, fruto del sacrificio de años, de arduas tareas, del esfuerzo mancomunado de nuestras familias, con sus mínimos, escasos o casi inexistentes recursos económicos pensábamos a su vez en una vejez con una mínima tranquilidad, y un mínimo legado para nuestros hijos cuando ya nosotros

faltáramos en este mundo. Ese futuro para nosotros y nuestros hijos queda incierto. “Entendemos la intención de la administración de proteger nuestras vidas, pero nos oponemos a ser tirados a la calle sin ninguna seguridad o estabilidad, nos oponemos a que nuestra dignidad humana sea violentada, a que nuestra estabilidad como familia sea alterada. “Señores Magistrados, lo único que hemos implorado es que se entienda nuestra circunstancia de debilidad manifiesta por razones económicas, que no se adopten más medidas que puedan incrementar nuestra desigualdad dentro de esta sociedad, que nuestro mínimo de estabilidad no sea arrebatado inmisericordemente. “Por lo anterior respetuosamente les solicitamos se sirvan revocar la providencia que se impugna y en su lugar se ordene a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, en cabeza del señor Antanas Mockus, que proceda a efectuar nuestra reubicación en condiciones parecidas a las que antes disfrutábamos, lo que implica que esta se haga dentro de la misma localidad y con una infraestructura de construcción y servicios similar a la que ya teníamos. “Esta solicitud es procedente pues según lo señalado por la Corte Constitucional, cuando en relación con la viabilidad de la acción de tutela como mecanismo para proteger el derecho a la vivienda expresa: “Situación diferente se plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran de manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido esencial deberá extenderse la necesaria protección constitucional”

“Adicionalmente, señores Magistrados, lo único que se solicitaba con carácter transitorio era la suspensión de las órdenes de demolición, literal A) de las solicitudes, pero, de las otras solicitudes, literales B) y C), referentes al cierre definitivo de las canteras y la recuperación ecológica y morfológica se formularon como mecanismo definitivo, por lo que consideramos el Tribunal también erró al no pronunciarse al respecto. “En este aspecto tiene relevancia en la medida que el decreto 205 de 1995 fue expedido dentro de las atribuciones que se confieren al alcalde mayor en caso de calamidad pública, las cuales necesariamente son transitorias.” CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará la sentencia impugnada y en su lugar accederá parcialmente a las peticiones formuladas, por las razones que a continuación se precisan teniendo en cuenta el siguiente derrotero: a.- Legitimación b.- Acto acusado c.- Procedencia a.- La acción fue presentada personalmente por la señora MARÍA CELINA FERNÁNDEZ en calidad de propietaria del inmueble ubicado en la Carrera 11 No. 166B-33, barrio Soratama de esta ciudad, para tal efecto anexó copia de la escritura pública y del certificado de libertad y tradición que obran a fols. 10 a 14 del expediente. Esta acción fue coadyuvada por los señores GILBERTO TORRES PARRA, ANA CECILIA NOVOA MELO, LUIS EDUARDO RODRÍGUEZ CÁRDENAZ y BERNARDO MAHECHA, la mayoría propietarios de inmuebles

vecinos al de la peticionaria, según se advierte de los documentos visibles a fols, 16 a 23, 36 a 42 y 44 y 45. b.- El acto acusado está constituido por el Decreto 205 del 21 de abril de 1995, proferido por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante el cual se dispuso declarar el estado de calamidad pública en los sectores de los cerros orientales de la localidad de Usaquén. Además ordenó que la Oficina para la Prevención de Atención de Emergencias –OPES– en colaboración con la Secretaría de Obras Públicas y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, califiquen el nivel de riesgo de la zona. En ese orden de ideas dispuso que la Oficina para la Prevención de Atención de Emergencias determine las medidas necesarias para garantizar la vida de los moradores, teniendo en cuenta lo siguiente: – “En las zonas de muy alto riesgo deberán evacuarse las viviendas y demoler construcciones donde tal amenaza lo amerite”. – “En las zonas de riesgo intermedio se ordenará la evacuación correspondiente”. – “En las zonas de menor riesgo se informará a la ciudadanía, se desarrollará un plan de contingencia y se ofrecerá el apoyo técnico requerido”. El decreto en mención adopta otra serie de medidas relacionadas con la evacuación de las personas que habitan el sector, con la extracción de materiales de las canteras situadas en el área y otras tendientes a conjurar la calamidad. c.- Para el caso que nos ocupa se tendrán en cuenta, principalmente, los primeros dos articulados ya relacionados que tienen que ver con el desalojo y la demolición

de las viviendas situadas en los sectores de alto riesgo. Sin lugar a dudas, los impugnantes pretenden que se suspenda la orden de demolición de sus viviendas y en todo caso que se ordene al Alcalde Mayor dar cumplimiento al Art. 56 de la Ley 9a. de 1989, sobre todo en lo relacionado con la adquisición de sus inmuebles y la reubicación de sus moradores, antes de que se lleve a cabo la demolición de sus viviendas. En el caso sub-exámine, la acción intentada se propuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puesto que los impugnantes temen por la evacuación y destrucción de sus inmuebles, toda vez que hasta la fecha la autoridad ha demolido nueve viviendas y continuará con esa medida. Además, arguyen que la autoridad no adoptó una medida alternativa, como lo establece el Artículo 56 de la ley 9a. de 1989. De la lectura del acto acusado se advierte que todas las medidas tomadas por el Señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá están dirigidas a amparar la vida y seguridad de los habitantes del sector de los cerros orientales de la localidad de Usaquén. En ese orden de ideas, dispuso la demolición de los inmuebles en los sectores de alto riesgo, pero nada dijo en relación con la situación en la cual quedaban los poseedores de las viviendas de dicho lugar. Bajo estas circunstancias, la autoridad Distrital deberá ampliar la decisión tomada en el Decreto 205, en el sentido de disponer la reubicación de los habitantes de las zonas en que se haya ordenado la evacuación y demolición de sus viviendas, en

concordancia con lo dispuesto en el Inciso 2o. del Artículo 56 de la Ley 9a. de 1989. El citado decreto fue proferido con el propósito de amparar la integridad de las personas residentes en zonas de riesgo; sin embargo, adolece de ofrecer una medida alternativa a aquellos moradores que por dichas circunstancias especiales deban desalojar sus inmuebles. No se ordenará la suspensión de las medidas de demolición dispuestas en el Decreto 205, puesto que éste es un acto administrativo general, impersonal y abstracto que goza del principio de la presunción de legalidad y hasta tanto el juez respectivo no diga lo contrario mantiene toda su firmeza. Tal y como quedó anotado se ordenará que la autoridad Distrital amplíe la decisión administrativa en el sentido de ofrecer una alternativa de vivienda a los habitantes del sector. De otro lado, la Sala no encuentra vulnerados los derechos fundamentales a la vida, integridad personal o libre circulación; al contrario, con la expedición del Decreto No. 205 la autoridad Distrital buscó la protección y seguridad de los moradores de la zona. Tampoco se ordenará la suspensión de la explotación y cierre total de las canteras, por cuanto el mismo Decreto 205 prohibió la extracción de materiales de las canteras, esta medida aún está vigente y nada se ha dicho sobre su no cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de mayo de 1995 y en su lugar se dispone:

1o.- ORDÉNASE a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia inicie las diligencias previstas en el Inciso 2o. del Art. 56 de la Ley 9 de 1989, con el objeto de complementar las medidas adoptadas en el Decreto 205 del 21 de abril de 1995. 2o.- Comuníquese telegráficamente a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá lo dispuesto en esta sentencia. 3o.- ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4o.- ENVÍESE copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS BETANCURT JARAMILLO JESÚS MARÍA CARRILLO B.

PRESIDENTE DE LA SALA

JUAN DE DIOS MONTES H. DANIEL SUÁREZ

HERNÁNDEZ

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN SECRETARIA GENERAL Se deja constancia que esta sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha siete (7) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).