CE-SEC3-EXP1995-NAC2730

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / ESPACIO PÚBLICO - Recuperación / ALCALDE MENOR / COMPETENCIA / MULTA - Imposición El actor pretende que mediante la acción de tutela se ordene la recuperación del espacio público ocupado por las empresas Gaseosas Colombianas S.A. y Coca Cola de Colombia S.A., igualmente que se impugnen las multas previstas en el literal D del artículo 66 de la Ley 9 de 1989. El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, por conducto de la Secretaría privada, dio contestación al demandante en el sentido que sus peticiones serían atendidas por los alcaldes menores de cada localidad, siempre y cuando éste proceda a señalar los lugares invadidos en cada una de las jurisdicciones correspondientes. Sin lugar a dudas es acertada la respuesta oportuna dada por la autoridad Distrital, por cuanto los alcaldes menores tienen competencia y jurisdicción para adoptar las medidas necesarias, de conformidad con las normas previstas en el Decreto 1355 de 1970. En lo que se refiere a la solicitud de imposición de multas por parte de la autoridad Distrital es una decisión que igualmente les corresponde también a los alcaldes menores, por cuanto el Art. 66 de la Ley 9a. de 1989 no establece ninguna diferencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., junio trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-2730

Actores: ROBERTO RAMIREZ ROJAS

Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTA D.C.

Referencia: Asuntos Constitucionales Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de mayo de 1995, por medio de la cual se adoptaron las siguientes decisiones: “1o. Se niega la solicitud de tutela formulada por el Señor ROBERTO RAMÍREZ ROJAS según escrito presentado en este Tribunal el 10 de mayo de 1995. “2o. Notifíquese personalmente esta providencia al Señor Alcalde Mayor de Santa

Fe de Bogotá, D.C. De la misma manera, notifíquese al peticionario de la tutela. “3o. Si esta providencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.” ANTECEDENTES El 10 de mayo de 1995, el señor ROBERTO RAMÍREZ ROJAS, instauró acción de tutela en contra de Señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., por estimar violados los derechos fundamentales al debido proceso. La parte actora resume los hechos de la acción en los siguientes términos: “1.- El día 27 de abril de 1995 presenté ante el Señor Alcalde Mayor de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., querella radicada bajo el número 020316 mediante la cual demando en ejercicio de la acción pública y de la acción popular consagradas en la Constitución Política de Colombia y en el Código Civil

colombiano la aplicación y cumplimiento de la Ley en lo que se refiere al espacio Público, la restitución del Espacio Público invadido, la imposición de las multas de que trata el Art. 66 literal D de la Ley 9a./1989 a las empresas GASEOSAS COLOMBIANAS S.A., CAFESA LTDA., INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A., COCA COLA DE COLOMBIA S.A. y demás entidades o empresas que estén ocupando ilegalmente el Espacio Público; la imposición de las multas de que trata el ART. 66 Lit. D de la Ley 9/89 a toda persona que invade el Espacio Público; y la aplicación a favor del actor de lo dispuesto en el inciso segundo del Art. 1005 del código civil. “2.- Mediante carta calendada el 4 de mayo de 1995 radicada bajo el No. 016877. El Secretario Privado del Alcalde Mayor hace un recuento de las demandas hechas en la querella presentada y me felicita por el interés que muestro en los problemas de la ciudad, pero del texto se deduce que no se dará ningún trámite a la demanda presentada. “3.- Dilatar entre los vericuetos de la burocracia de la Administración Distrital las demandas de restitución del espacio público y responderlas con gentiles cartas que no dicen nada, ha sido inveteradamente el recurso que las Administraciones Distritales han usado para evadir el cumplimiento de las leyes que regulan este asunto y así conculcar un derecho ciudadano que es inalienable e imprescriptible. “4.- Anteponer los intereses comerciales de empresas importantes que usan el espacio público como medio de comercialización de sus productos los intereses

electoreros de políticos deshonestos que negocian el espacio público y los intereses económicos de funcionarios corruptos en las Alcaldías Locales donde toda violación de la ley es susceptible de compra y venta, es lo que ha llevado a que nunca se haya dado trámite legal a las demandas que por la restitución del espacio público en Santa Fe de Bogotá ha incoado el suscrito ante el Alcalde Mayor de la ciudad. “5.- El Art. 66 de la Ley 9a. de 1989 adscribe a los alcaldes la competencia para imponer sanciones urbanísticas que consisten en multas sucesivas según el Lit. D del precitado artículo. Es obvio que los Alcaldes a los que se refiere la Ley 9a/89 son los Alcaldes Municipales y el Alcalde Mayor del Distrito Capital. “6.- Es el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., el único que tiene jurisdicción cobre la totalidad del territorio de la ciudad capital y ésta competencia no la puede delegar en ninguno de los Alcaldes Locales. “7.- Un alcalde Local de Santa Fe de Bogotá, no tiene jurisdicción ni competencia sobre el Gobierno Distrital cuya cabeza es el Alcalde Mayor, ni sobre el Fondo de Ventas Populares, por lo tanto no puede pretenderse que tramite y falle una querella en la cual se demanda la restitución del espacio público invadido por el Fondo de Ventas Populares mediante casetas entregadas en arrendamiento y diseminadas por toda la ciudad” CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal para adoptar la decisión impugnada reflexionó en estos términos:

“...3.- En el caso de estudio el señor Roberto Ramírez Rojas ejerce la acción de tutela para que este Tribunal le ordene al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá admita y tramite la querella que formuló para la restitución del espacio público en todo el territorio del distrito capital. El peticionario considera vulnerados los derechos a obtener justicia pronta y cumplida y el del debido proceso, pues plantea que, si bien el Secretario Privado del Alcalde Mayor le remitió comunicación aludiendo a la demanda, por él presentada y felicitándolo por el interés que muestra en los problemas de la ciudad, considera que del texto de la misma se deduce que no se dará ningún trámite a dicha demanda. Agrega que la ley 9 de 1989 atribuye a los Alcaldes la competencia para imponer sanciones urbanísticas, y que es obvio que esa disposición se refiere a los de los municipios y al del Distrito Capital, y no a los Alcaldes Locales de esta ciudad, pues el Alcalde Mayor es el único que tiene jurisdicción sobre todo el territorio de la capital, competencia que no puede delegar. “4.- De los documentos acompañados con la solicitud de tutela se desprende que, efectivamente, el peticionario, invocando el ejercicio de la acción pública y de la acción popular, dirigió escrito al Señor Alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá para demandar el cumplimiento de la ley en lo relacionado con el espacio público y solicitar la adopción de unas medidas orientadas a la restitución del mismo y la imposición de sanciones para los invasores. Con ocasión de dicha demanda, el

Secretario Privado del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá remitió escrito al peticionario informándole, entre otros aspectos, que el artículo 69 del Decreto Ley 1421 de 1993 estableció como atribución de las Juntas Administradoras Locales la de preservar y hacer respetar el espacio público; que la administración está evaluando la normatividad vigente al respecto y estudiando la posibilidad de elaborar un proyecto de Acuerdo que se presentará al Concejo y que busca reglamentar el espacio público; y que la acción que él intenta debe ser atendida por el Alcalde Local respectivo y precisando los lugares invadidos en cada jurisdicción, para lo cual está remitiendo la comunicación a cada localidad a fin de que se le dé el trámite pertinente. “5.- De lo anterior se desprende que, en realidad, no se ha producido la violación de ninguno de los derechos invocados por el peticionario, pues, de una parte, la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, por intermedio de su Secretario Privado, dio respuesta al escrito presentado en solicitud de medidas para la restitución del espacio público, y, de otra, expuso las razones de orden jurídico de las cuales se desprende que el Alcalde Mayor de esta ciudad plantea su incompetencia para conocer del asunto, procediendo, en consecuencia, a informarle que procedería a remitir el documento a los funcionarios de las distintas localidades que consideré competentes –a los alcaldes locales– con lo cual se dio cumplimiento al artículo 33 del Código Contencioso Administrativo. Ahora, el Juez de la tutela no puede entrar a definir si resultan válidos los argumentos expuestos por la Alcaldía Mayor

o los planteados por el peticionario para proceder, en consecuencia, a estimar bien o mal asignada la definición que se da dentro de las respectivas actuaciones que de acuerdo con lo informado por la Alcaldía Mayor se adelantarán en las Alcaldías Locales.” FUNDAMENTOS DEL RECURSO El señor ROBERTO RAMÍREZ ROJAS, inconforme con la decisión del Tribunal, argumentó su recurso en estos términos: “Primera Existe manifiesta incongruencia entre el fallo proferido por el Honorable Tribunal y las pruebas aportadas, pues del examen de éstas se deduce que son evidentes la violación del derecho a la justicia y del derecho al debido proceso, como a continuación se demuestra: “a).- El derecho a obtener pronta y cumplida justicia ha sido violado flagrantemente por el Señor Alcalde Mayor de la ciudad al negarse a admitir y dar trámite a la querella presentada por el suscrito basado en un hecho futuro (que aún no ha sucedido) como es la elaboración de un Proyecto de Acuerdo que presentará al Concejo y que busca reglamentar el espacio público; en una norma que aún no tiene vigencia ni aplicabilidad pues no ha sido reglamentada por el Concejo de Santa Fe de Bogotá D.C., como es el Art. 69 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en la competencia local del Alcalde Local respectivo. “Al respecto me permito manifestar: “– Que se estén estudiando proyectos sobre espacio público no exime al Alcalde Mayor del cumplimiento de sus deberes y no modifica su jurisdicción ni su competencia, tampoco lo exime del acatamiento a la Ley.

“– La Ley 9a. de 1989 en sus Arts. 5, 6, 7, 8 y 66 Lit. d); el Art. 170 del Decreto Ley 1333 de 1986; el Decreto Ley 1355 de 1970; el Art. 1005 del Código Civil Colombiano y todas las demás leyes y normas que regulan el espacio público se encuentran vigentes y no han sido derogadas ni modificadas por ninguna ley posterior, ni expresa ni tácitamente y éstas adscriben la competencia tanto de la imposición de las multas (Art. 66 Lit. d Ley 9a/1989) como la restitución del espacio público a los Alcaldes Municipales. “– El Concejo de Sta. Fe de Bogotá no ha expedido el Acuerdo que reglamente el uso del espacio público por lo tanto el Art. 69 del citado Decreto Ley es inaplicable al caso en comento, sin embargo, si pudiera aplicarse no derogaría ni modificaría las leyes sobre esta materia. “– Las normas sobre la jurisdicción y la competencia son de orden público por lo tanto no pueden estar sujetas a la interpretación del funcionario al cual le adscriben la competencia. “– Si bien es cierto que los Alcaldes Locales tienen competencia para tramitar procesos de restitución de espacio público no es menos cierto que solo lo pueden hacer dentro del territorio de su jurisdicción, su competencia es local y limitada. Ninguno de los veinte (20) Alcaldes Locales de Santa Fe de Bogotá, D.C., tiene competencia ni jurisdicción sobre la totalidad del territorio del Distrito Capital y tampoco tienen ni la jurisdicción ni la competencia para imponer las multas de

que trata el Lir. D del Art. 66 de la Ley 9a/1989, ni para ordenar el resarcimiento de perjuicios de que trata el Art. 170 del Decreto Ley 1333, así mismo, ningún Alcalde Local tiene jurisdicción ni competencia sobre la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. D.C. “– Que los Alcaldes Locales tenga competencia sobre una porción del territorio de la ciudad no le quita de ninguna manera, al Alcalde Mayor su jurisdicción y competencia sobre la totalidad del territorio del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. “b).- Hay una inobjetable denegación de justicia en la actitud del Alcalde Mayor al negarse a tramitar un asunto que es de su competencia, al ordenar a sus subalternos que tramiten un proceso para el cual no tienen jurisdicción ni competencia, lo que indubitablemente generará una nulidad tan ostensible, tan de bulto, que es imposible no verla ni intuirla, en otras palabras, se trata de no restituir el espacio público reclamado, de no imponer las multas solicitadas tramitando un proceso cuya resolución será nula con la esperanza que el decurso del tiempo desanime al ciudadano cuyo derecho se conculca, es decir se trata de burlar a la Ley y al derecho reclamado, pero dando la sensación que aquella se cumple y éste se reivindica. “c).- Los jueces y los funcionarios administrativos no están facultados para optar por aplicaciones flexibles o amplias de las normas que establecer su competencia y los términos dentro de los cuales debe desarrollarse el proceso, por el contrario, deben acatarlas y cumplirlas irrestrictamente; es claro que están de por medio los

derechos fundamentales del peticionario y la necesaria certidumbre de la sociedad respecto de la eficaz gestión estatal en el cumplimiento de la Ley y el otorgamiento de justicia. “El respeto a las normas procedimentales, a la jurisdicción y a la competencia, el cumplimiento de sus deberes y el acatamiento de la Ley por parte del funcionario no son una dádiva sino una obligación ineludible del Estado. “d).- El derecho de acceso a la justicia sólo se entiende agotado cuando el órgano competente, en éste caso, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., a través de una decisión determine si hubo o no vulneración del derecho alegado o de las normas vigentes aplicables al caso, y declare la procedencia o improcedencia de las pretensiones presentadas por el actor. Por lo tanto la actuación del Señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., al negarse a tramitar un asunto para el cual él es el único funcionario competente, desnaturaliza no sólo los fines de la Ley sino el objeto de la reclamación, al invertir a su arbitrio la jurisdicción y la competencia haciendo nugatoria la petición del querellante. Tal actuación es claramente violatoria del derecho y del principio de congruencia, pues no tiene ningún sentido ordenar a sus subalternos los Alcaldes Locales tramitar un asunto para el cual no tienen jurisdicción ni competencia, lo que ineludiblemente lleva a su nulidad. “Las actuaciones de un funcionario con ostensible violación del ordenamiento jurídico, cualquiera que sea su forma, son verdaderas vías de hecho que conllevan sin duda una clara denegación de justicia, negando en la práctica la

reivindicación del derecho conculcado. “El acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas formal, sino que su contenido es sustancial; implica que la persona obtenga a lo largo de su actuación y hasta su culminación, la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y tramitadas sus peticiones, de manera que las resoluciones dictadas sean reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales. Negando el trámite del asunto al peticionario alegando una falta de competencia que no existe le está negando el acceso a la administración de justicia. “e).- El debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho, y excluye cualquier acción contra legem o praeter legem. Es el derecho que tiene toda persona a la recta administración de justicia y competente a su vez los siguientes derechos: a) el derecho a la jurisdicción, b) el derecho al juez natural, c) el derecho a un proceso público, d) el derecho a la imparcialidad del juez. “La Constitución impone los principios del debido proceso no sólo a las actuaciones de la rama judicial, sino a todas las realizadas por las autoridades para el cumplimiento de los cometidos estatales y la efectividad de los derechos ciudadanos. “El debido proceso implica no solamente que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino que lo haga en la forma como lo determina el ordenamiento jurídico. “De la misma manera el derecho fundamental al debido proceso implica el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas, sin dilaciones injustificadas y con plena observancia de las formas propias de cada proceso y de las leyes y normas aplicables en cada caso, por lo tanto las

dilaciones injustificadas, el desconocimiento de la jurisdicción y la competencia irrogadas por la Ley, el desconocimiento de los términos establecidos que por Ley le corresponda surtir al Alcalde Mayor en el caso presente constituyen flagrantes violaciones al debido proceso. “En observancia del debido proceso, se entiende que todo procedimiento desarrollado por las leyes debe estar sometido a unos requisitos fundamentales y que toda acción legítima encaminada a declarar la existencia de un derecho debe tener este marco jurídico básico. El debido proceso es un derecho fundamental de la persona y un requisito básico de legitimidad del orden social justo. Se viola este principio cuando el funcionario competente niega su competencia y a más de dilatar injustificadamente la resolución que deba tomarse, propicia una nulidad de pleno derecho enviando el asunto a un subalterno no competente para tramitarlo. La conducta de la administración está sometida a una serie de reglas claras y precisas que los funcionarios deben cumplir para que sus actos tengan validez, si estas reglas se violan, se viola el debido proceso. Ningún acto de un servidor público está librado a su arbitrio, pues debe sujetarse a los procedimientos contenidos en la ley o reglamento, la demora irrazonable, la negativa de su trámite y la negligencia inveterada de la Administración Distrital en atender las solicitudes de este ciudadano respecto de la restitución del espacio público, constituyen además del posible delito de prevaricato, un desconocimiento del derecho fundamental de petición, una violación del debido proceso y una clara denegación de justicia. “g).- Ante la decisión del Alcalde Mayor de no tramitar la petición de restitución del

espacio público invadido en todo el territorio de la ciudad no le queda a éste ciudadano medio de defensa judicial contra el desconocimiento de su derecho a la justicia y a sus derechos que la Acción de Tutela cuyo carácter preventivo podrá protegerlo de la arbitrariedad y la injusticia. “Segunda “El envío de una carta por parte del Secretario Privado del Alcalde Mayor en respuesta a una demanda por la restitución del espacio público y a la petición de imponer multas a los invasores no es el medio idóneo para el trámite de este asunto, por lo que el suscrito considera que aún no se ha dado respuesta legal a su petición y se ha dilatado injustificadamente la resolución que deba dictarse, pues ni siquiera se ha dictado auto admisorio de la querella ni se ha reconocido la personería jurídica del actor la querella presentada. “Tercera “Ya en oportunidad anterior la Alcaldía Mayor había recurrido al expediente de contestar las demandas sobre restitución de espacio público presentadas por el suscrito mediante el envío de gentiles cartas firmadas por asesor de comunicaciones o por el secretario privado o cualquier otro funcionario subalterno, comunicaciones éstas que obviamente no constituyen el medio legal e idóneo para el trámite de éstos asuntos. Igualmente en oportunidad anterior la Alcaldía Mayor burló el cumplimiento de la Ley enviando la demanda a los Alcaldes Menores de esa época en la certeza que ello haría nugatoria la reclamación de restitución del espacio público en todo el territorio de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, como en efecto ocurrió.

“El día 5 de julio de 1991 fecha en que entró a regir la actual Constitución Política de Colombia presenté ante el Alcalde Mayor demanda para la restitución del espacio público en Santa Fe de Bogotá, D.C., pero dicha demanda nunca fue tramitada, en respuesta la misma recibió el actor dos cartas, la una de fecha julio 8/1991 firmada por el Asesor de Comunicaciones de la Alcaldía Mayor y la otra de fecha septiembre 24/1991 firmada por el “Asistente del Subsecretario de Gobierno” en la cual se informaba que la querella se enviaba a las Alcaldías Zonales las que jamás iniciaron el trámite de la misma conscientes de su falta de jurisdicción y de competencia. “Con el debido respecto manifiesto a los Honorables Magistrados que las consideraciones sobre las cuales descansa el fallo proferido en este asunto con conclusiones equivocadas ya que si bien es cierto que el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, por intermedio de su Secretario Privado, dio respuesta al escrito presentado por el suscrito, no es menos cierto que dicha respuesta no es el medio idóneo mediante el cual deben resolverse las peticiones formuladas por otra parte, es igualmente cierto que mediante la carta enviada al suscrito se expusieron las razones de las cuales se desprende que el Alcalde Mayor para dar su propia interpretación de normas de orden público de obligatorio cumplimiento que no admiten interpretación. El envío, según la carta, de a querella presentada a los Alcaldes Locales para que tramiten un asunto que involucra la totalidad del territorio de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., sobre la cual no tiene

jurisdicción ni competencia no implica que se esté dando solución ni respuesta a las peticiones del querellante, además del hecho que la competencia de estos asuntos no puede ser asignada por el Alcalde Mayor sino por la Ley, cuestión que no se tuvo en cuenta.” CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal por encontrar ajustados los planteamientos expuestos por el a-quo: En el caso sub-exámine el actor pretende que mediante la acción de tutela se ordene la recuperación del espacio público ocupado por las empresas Gaseosas Colombianas S.A., Cafesa Ltda., Industrial de Gaseosas S.A. y Coca Cola de Colombia S.A., igualmente que se impongan las multas previstas en el literal D del Artículo 66 de la Ley 9 de 1989. La razón anterior dio lugar a que el actor interpusiera una querella ante la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá para que se impusieran las multas mencionadas y se ordenara el desalojo de las casetas. En su lugar el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá por conducto de la Secretaría privada, dio contestación al demandante en el sentido que sus peticiones serían atendidas por los alcaldes menores de cada localidad, siempre y cuando éste proceda a señalar los lugares invadidos en cada una de las jurisdicciones correspondientes. Sin lugar a dudas es acertada la respuesta oportuna dada por la autoridad Distrital, por cuanto los alcaldes menores tienen competencia y jurisdicción para adoptar las medidas necesarias, de conformidad con las normas previstas en el Decreto 1355 de 1970. En efecto el actor deberá concretar su pretensión en cada una de las alcaldías

menores; si los plazos para la presentación de las mismas se encuentran vencidos, tendrá a su alcance la acción popular señalada en el Artículo 1005 del Código Civil. Dicha acción popular puede intentarse en cualquier tiempo, dirigirse contra cualquier persona pública o privada y tramitarse conforme a las normas procésales, mediante el procedimiento abreviado ante la jurisdicción ordinaria. Por último, en lo que se refiere a la solicitud de imposición de multas por parte de la autoridad Distrital es una decisión que igualmente les corresponde también a los alcaldes menores, por cuanto el Art. 66 de la Ley 9a. de 1989 no establece ninguna diferencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o.- CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de mayo de 1995. 2o.- ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3o.- ENVÍESE copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS BETANCURT JARAMILLO JESÚS MARÍA CARRILLO B.

PRESIDENTE DE LA SALA

JUAN DE DIOS MONTES H. DANIEL SUÁREZ

HERNÁNDEZ

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN SECRETARIA GENERAL Se deja constancia que esta sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha siete (7) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).