CE-SEC3-EXP1995-NAC3097

JUEZ DE TUTELA / ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

SUSPENSIÓN DE ACTOS EN TUTELA - Improcedencia / INAPLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD El Juez de tutela no es competente ni para anular los actos administrativos, ni para declarar nulas las pruebas practicadas durante la actuación administrativa que le sirvió de base. El artículo 238 de la carta que regula la suspensión provisional, confirma los anteriores asertos. No se suspende el acto administrativo en sí, sino sus efectos; y sólo podrá suspenderlo el juez administrativo como medida provisional dentro de la acción de impugnación que contra él se haya propuesto. Se trae a colocación la suspensión provisional porque el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, faculta al juez de la tutela para que suspenda la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental del tutelista. Sea lo primero observar que de acuerdo con el mencionado art. 238 la suspensión de los efectos de los actos administrativos no podrá decretarla sino el juez de lo contencioso administrativo, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, y eso como medida provisional dentro de un proceso de impugnación de dichos actos. Tan restrictiva es la norma (en todo acto administrativo está implícito el interés general de la sociedad) que ningún otro juez, por otra vía judicial, así sea la de tutela, podrá suspender los efectos de tales actos. Tal suspensión sería directamente violatoria de ese art. 238 de la

Constitución. En otros términos, si la persona afectada con el acto administrativo dispone de la acción de impugnación contra el mismo y en dicha acción procede la medida cautelar de la suspensión provisional e inmediata de sus efectos, como es la regla general, no podrá ningún juez, por otra vía diferente, tomar idéntica medida. De ser ello posible sería tanto como aceptar que en el derecho colombiano puedan coexistir dos formas paralelas de suspensión judicial de los efectos del acto, de procedencia inmediata, cuando la Constitución no acepta sino una sola. No quiere decir lo precedente que el antecitado art. 7o. del Dec. 2591 sea a todas luces inconstitucional porque su interpretación racional permite afirmar que podrá suspenderlo el juez de tutela cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho amenazado o vulnerado, pero siempre que el acto administrativo no sea susceptible de impugnación judicial, bien porque la ley así lo disponga o porque le asigne una vía judicial ante el contencioso que no permita dicha suspensión, v. gr., el acto que decreta una explotación agraria o que declara extinguido el dominio de un bien rural, ya que en el proceso judicial de expropiación no se da esa oportunidad, como tampoco es posible dentro del proceso revisorio del acto de extinción. Lo procedente no puede desconocerse siquiera con la figura de la inaplicabilidad del acto administrativo que ha venido haciendo carrera, porque la interpretación laxa de esta figura (en manos de los jueces carentes de especialización en derecho público) no sólo puede convertir una tutela en un mecanismo paralelo de administración de justicia sino en algo

más grave aún: en una vía extrajudicial a cargo de cualquier funcionario que desee arrogarse el papel de juez de legalidad de los actos administrativos, actos administrativos que, como corolario del Estado de derecho que rige en el país, poseen una presunción de legalidad sólo desvirtuable por el juez a quien la carta le ha otorgado su control. Por qué inaplicar un acto administrativo, se pregunta la Sala, sí existe la suspensión provisional para enervar sus efectos en forma preventiva o inmediata cuando viole ostensiblemente el ordenamiento jurídico superior.-

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCURT JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá, D. C., octubre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-3097

Actores: ANDRES ESPINOSA FENWARTH

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE VALORES Referencia: Asuntos constitucionales Procede la Sala a conocer en grado de impugnación la sentencia de 25 de septiembre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por el señor Andrés Espinosa

Fenwarth. En la demanda presentada por el apoderado del actor se narraron los siguientes hechos: “1. El 29 de marzo de 1995 la Superintendencia de Valores ordenó la práctica de una visita de carácter general a EUROVALORES S.A. mediante comunicación No. 9504469-1. “2. Entre esa fecha y el 12 de junio de 1995, día en que el Superintendente de

Valores profirió la Resolución No. 460, la Superintendencia practicó toda clase de pruebas y diligencias respecto de ciertas operaciones de bolsa ejecutadas por parte de la firma. “3. A EUROVALORES le fue negada la posibilidad de intervenir en la actuación a través de la petición de pruebas o participación en su práctica, con el pobre argumento de que en las actuaciones administrativas los investigados no tienen derecho a defenderse. Así, mientras se decidía su suerte, la firma debió resignarse a la espera, que más angustiosa resultaba en la medida en que las pruebas que se practicaban sin su intervención ni conocimiento. “4. En recurso de reposición que interpuso contra la Resolución 460 de 1995, solicité al Superintendente de Valores que revocara su decisión y aplicara las normas Constitucionales que garantizan el debido proceso... En otras palabras, le pedí que... diera a mi poderdante la posibilidad de defenderse, para decidir debidamente y no sobre una verdad a medias, como es el resultado de una indagación unilateral. Ninguna de las pruebas que solicité me fue aceptada y tampoco se me corrió el traslado del expediente que contenía las practicadas en reserva por la Superintendencia. “5. El recurso fue resuelto mediante Resolución 0560 de 1995 en la que la Superintendencia, en la actitud que da lugar a la presente Acción de Tutela, niega que los particulares tengan derecho a ser oídos cuando su investigador y Juez es la Administración. El prurito de la eficiencia y el sofisma de la defensa del interés general condujeron a la más dura pena que pueda imponerse a empresarios del

mercado bursátil, sin darles la menor oportunidad de controvertir las pruebas que se reunieron clandestinamente para condenarlos. “6. Finalmente, debo hacer una aclaración adicional. Dentro del proceso liquidatorio, el agente de la Superintendencia ordenó, como era su deber, la comparecencia de quienes tuvieran derecho cierto o eventual contra EUROVALORES, con el fin de que lo hicieran valer. Vencido el término dentro del cual podían presentarse los reclamantes, so pena de perder sus derechos, no se presentó una sola reclamación relacionada con las operaciones materia de investigación y sanción. Así terminó esta paradoja jurídica ejecutada por la Superintendencia de Valores, en la que se violaron los más elementales derechos de los empleados y accionistas de EUROVALORES so pretexto, entre otras cosas, de la protección de unos perjudicados inexistentes. La liquidación de la firma se ordenó así, sin más, sin haberse pedido un solo peso de quienes depositaron en ella su confianza como inversionistas y sin oírse una sola palabra de quienes tuvieran algo que decir en favor de la sociedad y sus actuaciones.” (fls. 2 a 5) Estima el tutelista como vulnerado el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitución Política y por este motivo, solicita: “... que se sirva decretar la nulidad de todas las pruebas practicadas por la Superintendencia de Valores contra EUROVALORES S.A. y por consiguiente la de las Resoluciones 460 y 560 de 1995, proferidas para la Superintendencia de Valores. Como consecuencia de esa declaración, se ordenará la reiniciación de la

actuación, para que se cumpla respetando las reglas del debido proceso, en particular las que le dan a la sociedad el derecho a ser oída y a presenciar y controvertir, por intermedio de su abogado, las pruebas que pretenda aducir en su contra.” (fls. 22 y 23). Para resolver, SE CONSIDERA: El tribunal para denegar la protección tutelar expuso en lo pertinente: “La acción de tutela tiene por objeto que se decrete la nulidad de todas las pruebas practicadas por la Superintendencia de Valores contra EUROVALORES S.A., y por consiguiente la de las resoluciones 460 y 560 de 1995, proferidas por la Superintendencia de Valores, como consecuencia de esa declaración se ordenará la reiniciación de la actuación, para que se cumpla respetando las reglas del debido proceso, en particular las que le dan a la sociedad el derecho a ser oída y a presenciar y controvertir, por intermedio de su abogado, las pruebas que se pretenda aducir en su contra. “Sin mayores elucubraciones jurídicas, la sala observa que la tutela se dirige contra dos actos administrativos proferidos por la administración. “En consecuencia, el juez de tutela no tiene competencia para decretar la nulidad de una actuación administrativa de la cual no es su autor, porque como se ha expresado en otras oportunidades “el juez de tutela tiene delimitado el ámbito de su competencia, en el sentido que está facultado para expedir una orden mediante la cual se amparan los derechos constitucionales fundamentales ante la vulneración o amenaza de los mismos, por la acción u omisión de la autoridad,

contra la cual se ha dirigido la acción de tutela” (Sentencia del 19 de septiembre de 1995, mag pon. Ernesto Rey Cantor, expediente No. A.T. 6159). “Por lo tanto, no es competente el juez de tutela para decretar la nulidad de las mencionadas resoluciones, por tener medio judicial de defensa, como lo es la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del C.C.A., ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. “Además, el artículo 86, inciso 3o. de la Constitución, en concordancia con el numeral 1o., del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, preceptúa que: “La acción de tutela no procederá .... cuando existan otros medios de defensa judicial”. “Al respecto la H. Corte Constitucional en sentencia No. T.518 de septiembre 16 de 1992, magistrado ponente JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, expresó: “Nos encontramos ante un acto administrativo que, por su naturaleza, es perfectamente demandable ante la jurisdicción correspondiente ya por razones de inconstitucionalidad, o por motivos de ilegalidad, si así lo considera el afectado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Existe, pues, otro medio de defensa judicial para hacer valer el derecho que se alega como conculcado”. (Actor GONZALO DE JESÚS MONTOYA, expediente No. NT. 2649).” (Fls. 265 a 267). Pues bien. La sentencia impugnada deberá confirmarse porque la sala hace suya

la perspectiva manejada por el a-quo para su denegación. Efectivamente, el juez de tutela no es competente ni para anular los actos administrativos, ni para declarar nulas las pruebas practicadas durante la actuación administrativa que les sirvió de base. Las pretensiones formuladas desbordan el campo de actuación del juez de tutela, puesto que su procedencia implicaría aceptar que esta acción es un mecanismo paralelo de administración de justicia utilizable al lado de la acción judicial propia y pese a ésta; acción que para el caso aquí planteado sería la señalada en la ley, del conocimiento exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda, ilustrada y bien fundamentada, parece equivocarse de destinatario funcional, pues formal y sustancialmente el libelo es propio de una acción de nulidad y restablecimiento contra los actos que ordenaron la toma de posesión y demás medidas consecuenciales contra la sociedad Eurovalores S.A. Basta observar que las pretensiones buscan la nulidad de unas pruebas, de unos actos administrativos y un restablecimiento consecuencial. La Constitución es bastante clara cuando en el Inc. 3o. de su art. 86, luego de sentar la regla general de que no procederá la acción de tutela cuando la persona afectada con la acción u omisión de una autoridad pública disponga de otro medio de defensa judicial, crea como única excepción el evento en que pese a existir un medio de defensa (la acción judicial en sentido técnico procesal) se instaure como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Y la excepción, como sucede con todas las excepciones, deberá interpretarse con

sentido restrictivo. Instaurar la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, tiene por definición un alcance provisional, precautelar o preventivo, para que el perjuicio no sólo no se dé, sino para que no se torne irremediable si ya se inició. Alcance que da a entender, entonces, que si ya ese perjuicio se produjo o consumó no podrá remediarse por la vía tutelar, sino sólo a través de la acción propia y adecuada prevista en la ley, que vendrá a ser así el mecanismo definitivo para la protección pretendida. Acción que sí podrá restablecer el derecho de la persona afectada, bien volviendo las cosas al estado anterior o bien resarciéndola por equivalencia a través de una indemnización pecuniaria. Sucede con la tutela como mecanismo transitorio, cuando la lesión al derecho fundamental la produce el acto administrativo, algo similar a lo que ocurre con la suspensión provisional de éste (medida cautelar de raigambre constitucional) que busca evitar o que el acto llegue a producir sus efectos o impedir que los siga causando hacia el futuro; pero que, tal como lo enseña la doctrina, si ya el acto de ejecución instantánea se agotó o se consumaron sus efectos, no procederá la mencionada medida provisoria. Se entiende esto porque sería extemporánea la solicitud que pretendiera la suspensión de un acto ya ejecutado por la autoridad; puesto que si a ello se accediera, tal como lo afirma Argañarás, la medida dejaría de ser la preventiva autorizada en la carta, para convertirse en el cumplimiento anticipado de una sentencia favorable al reclamante; e implicaría, como es obvio, el

desconocimiento de la garantía del debido proceso para alguna de las partes, fuera de que constituirá un claro prejuzgamiento. El art. 238 de la Carta que regula la suspensión provisional, confirma los anteriores asertos. No se suspende el acto administrativo en sí, sino sus efectos; y sólo podrá suspenderlo el juez administrativo como medida provisional dentro de la acción de impugnación que contra él se haya propuesto. Se trae a colocación la suspensión provisional porque el art. 8o. del dec 2591 de 1991, faculta al juez de tutela para que suspenda la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental del tutelista. Sea lo primero observar que de acuerdo con el mencionado art. 238 la suspensión de los efectos de los actos administrativos no podrá decretarla sino el juez de lo contencioso administrativo, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, y eso como medida provisional dentro de un proceso de impugnación de dichos actos. Tan restrictiva es la norma (en todo acto administrativo está implícito el interés general de la sociedad) que ningún otro juez, por otra vía judicial, así sea la de tutela, podrá suspender los efectos de tales actos. Tal suspensión sería directamente violatoria de ese art. 238 de la Constitución. En otros términos, si la persona afectada con el acto administrativo dispone de la acción de impugnación contra el mismo y en dicha acción procede la medida cautelar de la suspensión provisional e inmediata de sus efectos, como es la regla general, no podrá ningún juez, por otra vía diferente, tomar idéntica medida. De

ser ello posible sería tanto como aceptar que en el derecho colombiano puedan coexistir dos formas paralelas de suspensión judicial de los efectos del acto, de procedencia inmediata, cuando la Constitución no acepta sino una sola. No quiere decir lo precedente que el antecitado art. 7o. del dec. 2591 sea a todas luces inconstitucional porque su interpretación racional permite afirmar que podrá suspenderlo el juez de tutela cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho amenazado o vulnerado, pero siempre que el acto administrativo no sea susceptible de impugnación judicial, bien porque la ley así lo disponga o porque le asigne una vía judicial ante el contencioso que no permita dicha suspensión, Vbgr., el acto que decreta una expropiación agraria o que declara extinguido el dominio de un bien rural, ya que en el proceso judicial de expropiación no se da esa oportunidad, como tampoco es posible dentro del proceso revisorio del acto de extinción. Lo precedente no puede desconocerse siquiera con la figura de la inaplicabilidad del acto administrativo que ha venido haciendo carrera, porque la interpretación laxa de esta figura (en mano de jueces carentes de especialización en derecho público) no sólo puede convertir la tutela en un mecanismo paralelo de administración de justicia sino en algo más grave aún: en una vía extrajudicial a cargo de cualquier funcionario que desee arrogarse el papel de juez de legalidad de los actos administrativos. Actos administrativos que, como corolario del Estado de derecho que rige en el país, poseen una presunción de legalidad sólo desvirtuable por el juez a quien la Carta le ha otorgado su control. Por qué

inaplicar un acto administrativo, se pregunta la Sala, si existe la suspensión provisional para enervar sus efectos en forma preventiva o inmediata cuando viole ostensiblemente el ordenamiento jurídico superior. Fuera de lo dicho y dado de que en el presente caso existe otro medio de defensa judicial, el perjuicio alegado por la actora no tiene la nota de irremediable ya que la prosperidad de la acción contenciosa posible volvería, desde el punto de vista del restablecimiento del derecho, las cosas a su estado anterior, in natura, y no sólo en forma de indemnización por equivalencia; acción dentro de la cual podría pedirse la suspensión provisional. Finalmente y ya para glosar la pretensión formulada en la demanda en cuanto a su forma, resta afirmar que si el juez de tutela no puede suspender los efectos de los actos aquí cuestionados, menos puede anularlos; pretensión de indiscutible improcedencia dentro de la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia de 25 de septiembre de 1995 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Envíese esta providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Remítase copia al tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Publíquese en los Anales. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de fecha octubre 26 de 1995.

CARLOS BETANCURT JARAMILLO JESÚS MARIA CARRILLO B.

PRESIDENTE DE LA SALA

JUAN DE DIOS MONTES H. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL