CE-SEC3-EXP1996-N10037

CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / SOLICITUD DE NULIDAD / NULIDAD

DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DEL CONTRATO DE

OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DE

LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / IMPROCEDENCIA DE SOLICITUD DE NULIDAD / NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA La sentencia de primera instancia será confirmada, pues los fundamentos expresados en la demanda para sustentar la solicitud de nulidad de las resoluciones carecen de todo respaldo probatorio en el proceso. (...) La resolución de caducidad del contrato fue proferido el 22 de febrero de 1988 que era la fecha en que vencía el término del mismo, no siendo cierto entonces que dicha decisión hubiese sido adoptada con carencia de competencia temporal. Esta determinación se tomó como consecuencia de los incumplimientos del contratista relativos al desarrollo técnico de los trabajos; a la calidad de los materiales utilizados; y a la entrega no oportuna de las obras; y dicho fundamento no fueron desvirtuados en el proceso; la afirmación del demandante según la cual tales circunstancias no determinaban ningún perjuicio para la contratante que por tanto, no ameritaban el decreto de caducidad, constituye simplemente una afirmación ligera e ilógica de su parte y carente de cualquier sustento probatorio en el proceso. (...) Por último, no es cierto que la resolución de liquidación del contrato hubiese sido dictada cuando

aún no estaba en firme la resolución de caducidad, pues está resolución quedó en firme al resolverse negativamente el recurso de reposición formulado en su contra el 15 de marzo de 1988 (...) y la liquidación del contrato fue adoptada unilateralmente por la administración mediante resolución del 22 de febrero de

1988. La llamada acta de liquidación bilateral del contrato, que no fue suscrita por el contratista, no tiene existencia jurídica, en virtud precisamente de la ausencia de firma del contratista; razón por la cual, el hecho de que hubiese sido proyectada el 2 de marzo de 1988 no afecta en nada la resolución de liquidación unilateral que se impugna. Y la falta de firma de la Contraloría en la resolución de caducidad no afecta para nada su validez, ya que, tal como lo expresó el tribunal, dicho organismo, de acuerdo con lo dispuesto en el Código fiscal de Cundinamarca, tiene simples funciones de control posterior respecto de dicho acto administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1996-N10037

Actor: DALMIRO GÓMEZ BARRERO

Demandado: FONDO ROTATORIO DE VALORIZACIÓN DE CUNDINAMARCA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) - Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el tribunal administrativo de

Cundinamarca —Sección Tercera— el 7 de abril de 1994, la cual en su parte resolutiva dispuso: “Primero: Deniéganse las súplicas de la demanda.

Segundo: No prospera la objeción que por error grave propuso el demandado al dictamen pericial.

Tercero: Sin condena en costas pues no se causaron”.

ANTECEDENTES

1. El presente proceso tuvo origen en la demanda presentada el 1 de julio de 1988 por Dalmiro Gómez Barrero contra el Fondo Rotatorio de Valorización de Cundinamarca, con el objeto de que se declarara la nulidad de la resolución Nº 0059 del 22 de febrero de 1988, mediante la cual se decretó la caducidad administrativa de un contrato celebrado entre las partes; y para que se anulara también la resolución que resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto.

Se pidió asimismo la nulidad de la resolución que hizo efectiva la póliza que garantizaba las obligaciones derivadas del contrato; la nulidad del acta de liquidación; la de la resolución de liquidación unilateral; y, la nulidad de las actas de suspensión y reiniciación del contrato del 6 de enero y 15 de febrero de 1988.

2. En los hechos de la demanda se expresó:

A. Que las partes suscribieron un contrato para la realización de obras de pavimentación en la Zona Industrial de Cazucá en el municipio de Soacha, con duración de tres meses, los cuales debían contarse a partir de la fecha del acta de iniciación, suscrita el 15 de octubre de 1987.

B. Que el contratista planteó a la contratante la necesidad de suspender el contrato por hechos imprevisibles que impedían su cumplimiento, tales como la ola invernal en el lugar de los trabajos y el cierre de la fábrica que suministraba el concreto, por vacaciones.

C. Que la entidad contratante no había atendido tal solicitud y que posteriormente, el 22 de febrero de 1988, obligó al contratista a firmar un acta de suspensión del contrato del 6 de enero al 15 de febrero de 1988, acta que contiene una afirmación falsa porque durante dicho periodo sí se laboró y por lo mismo está afectada de nulidad.

D. Que teniendo en cuenta la nulidad del acta de suspensión, el término contractual venció en realidad el 14 de enero de 1988, razón por la cual la resolución de caducidad, proferida el 22 de febrero del mismo año, está viciada de nulidad por falta de competencia de la contratante.

E. Y que antes de resolverse el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior, la contratante procedió a liquidar el contrato, lo que invalida el acta que contiene tal operación.

3. La nulidad de las resoluciones contractuales impugnadas se sustentó de la

siguiente manera:

A. La de las actas de suspensión y de reiniciación de labores se fundamenta en que no fueron suscritas libremente por el contratista ni fueron firmadas en la fecha en ellas indicada.

B. La de la resolución de caducidad se apoyó en el hecho de que ella fue expedida con posterioridad al vencimiento del contrato; y que las circunstancias aducidas en

su motivación no ameritaban tomar tal medida porque ellas no hacían imposible la ejecución del contrato ni causaban perjuicios a la contratante, agregándose que el incumplimiento de la contratista se debió a circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.

C. La de la liquidación del contrato se sustenta en que ésta se realizó antes de que quedara en firme la resolución que decretó la caducidad, lo cual viola los artículos 1196 y 1197 del decreto departamental Nº 0939 de 1986; y en que ella no fue firmada por la Contraloría Departamental.

4. La entidad demandada dio contestación a la demanda (fl. 114) y se opuso a las pretensiones en ella formuladas; expresó que las razones por las cuales se había decretado la caducidad del contrato están contenidas en la resolución que así lo dispuso, en el cual se refiere el incumplimiento de las obligaciones del contratista quien no concluyó las obras en el término estipulado, utilizó materiales de mala calidad y no se adecuó a las especificaciones técnicas acordadas.

Negó que el contratista hubiese sido forzado a firmar el acto de suspensión, señalando que, por el contrario, tal medida se adoptó por petición suya. Por último, precisó que la resolución de liquidación del contrato se expidió luego de que la resolución de caducidad del mismo quedara en firme.

5. El tribunal de primera instancia consideró que no estaban probados los cargos formulados contra las resoluciones impugnadas, razón por la cual rechazó las pretensiones de la demanda.

6. En su recurso de apelación el actor insiste en que la caducidad del contrato fue

decretada luego de su vencimiento, negando validez al acta de suspensión en la medida en que ésta fue firmada también con posterioridad al vencimiento del término pactado. CONSIDERACIONES La sentencia de primera instancia será confirmada, pues los fundamentos expresados en la demanda para sustentar la solicitud de nulidad de las resoluciones carecen de todo respaldo probatorio en el proceso.

1. Está acreditado que las partes suscribieron el contrato Nº 15 de 1987, que tenía por objeto la pavimentación de la entrada Nº 1 de la zona Cazucá en el municipio de Soacha, en cuya cláusula séptima se pactó como término de ejecución de las obras el de tres meses contados a partir de la fecha del acta de iniciación (f. 129 vto.); y que el acta de iniciación se firmó por las partes el día 15 de octubre de 1987 señalándose en ella como fecha de entrega de las obras la del 14 de enero de 1988 (f. 135).

2. También está probado que, a partir de la iniciación del contrato, la entidad demandada dirigió una serie de oficios al contratista, en los cuales le señalaba graves anomalías en el desarrollo de la obra, que debía corregir y le comunicaba, con base en conceptos de la Secretaría de Obras del Distrito, que los trabajos adelantados no cumplían con los requisitos mínimos de calidad acordados.

Obran al expediente oficios en este sentido del 17 y 27 de noviembre de 1987 (fls. 130 y 139), del 14, 23 y 30 de diciembre del mismo año (fls. 140, 141 y 145), del 4, 14 y 29 de enero de 1988 (fls. 146, 149 y 150); y, del 2 y 18 de febrero del mismo

año (fls. 152 y 155).

3. Igualmente está demostrado que el 4 de enero de 1988 el contratista dirigió una comunicación a la entidad contratante, en la cual solicitó que se decretara la suspensión del contrato.

Dicha comunicación obra al folio 146 del expediente y en ella el actor expresa textualmente a la entidad demandada : “Me permito comunicarle que las obras de la referencia se encuentran temporalmente paralizadas, medida ésta que he tomado debido a las fuertes lluvias que están azotando esta región lo cual impide el funcionamiento correcto de las mismas. Por lo anterior, le solicito estudiar una suspensión temporal de las obras”.

4. Así las cosas, el contrato efectivamente fue suspendido en forma indefinida a partir del 6 de enero de 1988, de acuerdo con el acta de suspensión suscrita por las partes (f. 148), sin que obre en el proceso ningún elemento probatorio que permita inferir que el contratista fue forzado a suscribirla, obsérvese que en la misma se señala expresamente, por el contrario, que dicha suspensión se acuerda por la solicitud del actor, transcrita en el numeral anterior.

El hecho de que el demandante no hubiese suscrito inmediatamente dicha acta, por negligencia suya, como se desprende de la comunicación que figura al folio 18 del expediente, en forma alguna afecta la validez de la misma o puede demostrar que ella contiene una afirmación falsa como lo pretende el actor, quien, por lo demás, no aportó al proceso ninguna prueba que acreditara que durante dicho periodo continuó trabajando en la obra como lo afirma en el libelo introductorio.

5. La suspensión del contrato se prolongó hasta el día 15 de febrero de 1988,

fecha en la cual las partes suscribieron el acta de reiniciación de labores (f. 154), señalándose como nueva fecha de entrega la del 22 de febrero de 1988.

6. La resolución de caducidad del contrato fue proferido el 22 de febrero de 1988 que era la fecha en que vencía el término del mismo, no siendo cierto entonces que dicha decisión hubiese sido adoptada con carencia de competencia temporal.

Esta determinación se tomó como consecuencia de los incumplimientos del contratista relativos al desarrollo técnico de los trabajos; a la calidad de los materiales utilizados; y a la entrega no oportuna de las obras; y dicho fundamento no fueron desvirtuados en el proceso; la afirmación del demandante según la cual tales circunstancias no determinaban ningún perjuicio para la contratante que por tanto, no ameritaban el decreto de caducidad, constituye simplemente una afirmación ligera e ilógica de su parte y carente de cualquier sustento probatorio en el proceso.

7. Por último, no es cierto que la resolución de liquidación del contrato hubiese sido dictada cuando aún no estaba en firme la resolución de caducidad, pues está resolución quedó en firme al resolverse negativamente el recurso de reposición formulado en su contra el 15 de marzo de 1988 (f. 168) y la liquidación del contrato fue adoptada unilateralmente por la administración mediante resolución del 22 de febrero de 1988.

La llamada acta de liquidación bilateral del contrato, que no fue suscrita por el contratista, no tiene existencia jurídica, en virtud precisamente de la ausencia de firma del contratista; razón por la cual, el hecho de que hubiese sido proyectada el

2 de marzo de 1988 no afecta en nada la resolución de liquidación unilateral que se impugna. Y la falta de firma de la Contraloría en la resolución de caducidad no afecta para nada su validez, ya que, tal como lo expresó el tribunal, dicho organismo, de acuerdo con lo dispuesto en el Código fiscal de Cundinamarca, tiene simples funciones de control posterior respecto de dicho acto administrativo. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida por el tribunal administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— el 17 de abril de 1994. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión de fecha julio cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996). Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente de la Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Juan de Dios Montes Hernández, Daniel Suárez Hernández. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.