CE-SEC3-EXP1996-N10243

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE - Origen / PERIODO CONSTITUCIONAL DE CONGRESISTA - Interrupción. Revocatoria del mandato / PODER CONSTITUYENTE - Institucionalidad. Improcedencia del control jurisdiccional de sus actos / CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE - Improcedencia / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Inexistencia de derecho subjetivo. Revocatoria del mandato de congresista / CONGRESISTA – Periodo constitucional Con la Asamblea Nacional Constituyente 1990 - 1991, se dio paso en nuestro país al ejercicio del poder constituyente primario, que como poder soberano que es, es previo e independiente del ordenamiento jurídico anterior. Por ello, en el artículo 59 transitorio se consignó: ‘La presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno’. El acto de elaboración y de promulgación de la nueva Carta Política de 1991, es el resultado de la combinación armónica de distintos elementos y de varios procesos de orden político y jurídico que, aun cuando conforman un episodio sui generis en la historia constitucional colombiana y sin alterar la normalidad social ni económica de la Nación, permitieron la expresión originaria del poder constituyente, dentro de cauces institucionales diseñados específicamente...“Ya se encuentra dilucidado que una Asamblea Nacional Constituyente es un órgano que tiene origen de manera directa en el llamado constituyente primario, de suyo soberano, y que dicha delegación hace que los actos del así constituido poder constituyente no tenga ningún tipo de control

jurisdiccional, puesto que se trata del ejercicio libre y soberano de un poder mediante actos de carácter eminentemente políticos. Es por ello que, un poder constituido, como lo es cualquiera de las entidades que integran el poder judicial, no tienen competencia para enjuiciar actos y conductas de un poder constituyente. En este caso concreto, ni los Tribunales Administrativos ni el Consejo de Estado, como poderes constituidos y derivados del ordenamiento constitucional producto del ejercicio de los poderes de la Asamblea Constitucional, pueden entrar a enjuiciar lo realizado por aquélla. Así las cosas, dilucidado como está, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo y cualquier otra jurisdicción, no tienen dentro de la órbita de su competencia, la facultad de juzgamiento de lo que hizo o no la Asamblea Nacional Constituyente, mal podría pensarse en estructurar algún tipo de responsabilidad imputable al Estado. La representación que, en nuestro régimen, ostentaban los congresistas bajo la Constitución derogada (situación que se conserva en la nueva con algunas variantes), pertenecía a los Partidos y movimientos políticos; unos y otros renunciaron, por acuerdo a dicha representación; por lo tanto cada congresista, en particular, carece de derechos subjetivos frente a la representación que, como se ha dicho, es de los partidos; la inexistencia de derecho subjetivo genera la inexistencia de daño antijurídico que indemnizar. La situación planteada, por lo tanto, queda al margen de lo preceptuado por el artículo 90 de la Constitución política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., enero 26 de mil novecientos noventa y seis Radicación número: 10243

Actor: ARTURO LÓPEZ URRESTA Y OTRO Demandado: NACIÓN - ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la sentencia pronunciada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de julio de 1994, en virtud de la cual se negaron las pretensiones del libelo y se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 18 de marzo de 1993, los señores Arturo López Urresta y Jenaro Pérez Gutiérrez, actuando a través de apoderado judicial debidamente constituido y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A formularon demanda contra la Nación - Asamblea Nacional Constituyente por los daños y perjuicios tanto de índole moral como material, ocasionados a los poderdantes por “...la injusta e inconstitucional revocatoria del mandato que como Representantes a la Cámara les había conferido el constituyente primario en las elecciones del 11 de marzo de 1990 para el período constitucional 1990 - 1994”

(fl. 3). Los prenombrados demandantes solicitaron, a título de indemnización, por perjuicios morales el equivalente a un mil (1.000) gramos de oro en favor de cada uno de ellos y por los materiales la cuantía que resulte probada en el proceso,

sumas que requieren debidamente actualizadas a la fecha de la sentencia. En su escrito visible a folios 3 a 29 del primer cuaderno, los actores hacen un recuento cronológico de los hechos que dieron nacimiento a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. Seguidamente señalan que “...Según principios generales del Derecho Constitucional, el constituyente primario es la Nación o sea el pueblo que habita nuestro país, en quien reside la soberanía y de donde emanan los poderes constituidos o derivados, pudiendo por sí misma, en cualquier tiempo, darse una Constitución distinta a la vigente hasta entonces sin sujetarse a los requisitos que ésta consagraba”, pero con la limitación de respetar los derechos que se habían adquirido con vigencia de la Constitución anterior, puesto que la Constituyente tenía la función de reformar la Carta pero sin afectar los períodos de los funcionarios con cargo de responsabilidad política.

2. El auto admisorio de la demanda se notificó personalmente al Ministro de Gobierno y al señor Agente del Ministerio Público.

El apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Gobierno, al momento de contestar la demanda, aceptó parcialmente los hechos invocados por los actores y se opuso a las pretensiones, argumentando que “...los actos que precedieron a la Convocatoria de una Asamblea Constitucional fueron legítimos declarados constitucionales por la Corte Suprema de Justicia”. (fl. 62). Más adelante señala que los actos de la Asamblea Constituyente no estaban sujetos a control jurisdiccional alguno, toda vez que “...el acto que tuvo como consecuencia la mal llamada “Revocatoria del Mandato”, la generó

soberanamente el pueblo colombiano o Constituyente Primario como actitud electoral perfecta y jurídicamente válida”. (fl. 62). En el mismo escrito manifestó oponerse a la condena y propuso las excepciones de inexistencia del derecho e inepta demanda, argumentando que el libelo no contiene la transcripción de las normas jurídicas que se invocaron como transgredidas.

3. Los alegatos de bien probado en la primera instancia. a) El mandatario judicial de los demandantes en oportunidad, presentó su escrito que corre de folios 110 a 124 del Cuaderno Principal; en él, refuta las apreciaciones de la demanda en lo referente a la acción, pues considera que lo que se pretende es el restablecimiento de un daño antijurídico ocasionado por la Asamblea Nacional Constituyente y no una simple reclamación laboral.

En cuanto a los derechos adquiridos argumenta que estos siempre han estado amparados tanto en la anterior Constitución como en la actual. Finalmente sostiene que “el órgano reformatorio de la Constitución por una parte, Desconoce los derechos adquiridos por mi poderdante, cuando fueron válidamente elegidos por el Pueblo Representantes a la Cámara por las circunscripciones de Nariño y Antioquia, para el período Constitucional de 19901994, y por la otra, en abierta suplantación de poder y, contrariando la decisión de la Corte Suprema de Justicia, Revoca el mandato conferido a mis Representados, cuando No había sido convocada para ello, razones por las cuales respetuosamente, solicito a los honorables Magistrados de la Sección Tercera resarcir los inmensos daños morales y materiales producidos a los actores con

dicha decisión y restablecer la situación jurídica concreta adquirida y reconocida por el Consejo Nacional Electoral, bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1886”. (fls. 123 - 124); b) Por su parte el Procurador Noveno en lo judicial solicita la confirmación del fallo de instancia, petición que apoya con argumentos de este orden: “En el curso de la historia política, a menudo, lo que un día fue legítimo se torna ilegítimo, pierde su necesidad, su razón de ser, su carácter institucional y el puesto de lo institucional que agoniza es ocupado por otra realidad nueva y viable; pacíficamente, si lo viejo es lo bastante justo para resignarse a morir sin lucha; por la fuerza, si se opone a esa necesidad. “De tal manera que los preceptos que definen el derecho que ha de imponerse en el funcionamiento de la administración pública, expresan, en un momento político determinado, la relación de fuerzas en conflicto y la concepción dominante acerca de la organización y de las funciones del Estado como garante de la cohesión social. Y los hechos que se derivan de esa situación política de equilibrio inestable, corresponden a actos del Poder Soberano del Estado como garante de la cohesión social. Y los hechos que se derivan de esa situación política de equilibrio inestable, corresponden a actos del Poder Soberano del Estado que no comprometen su responsabilidad patrimonial, como ocurre en el evento sub lite con la revocatoria del mandato, por parte de la Asamblea Nacional Constituyente a los Congresistas elegidos para el período 1990 - 1994.” (fls. 108 - 109).

4. El a quo, después de transcribir las súplicas y los hechos de la demanda, examina los presupuestos procesales, encuentra probada la legitimación en la causa de los actores y sobre el punto central de la controversia, señala lo siguiente: “...quien ejerce un cargo público, no tiene un derecho adquirido sino una situación jurídica subjetiva. “Situación jurídica subjetiva ésta que reúne una condición particularísima cuando recae sobre quienes tienen los lugares de dirección del Estado, pues se trata allí de los voceros políticos de una rama del poder. “De la misma manera que a la hora de acceder a los privilegios y a las posibilidades que la democracia brinda a sus líderes, quienes encabezan la dirección del país están en primer orden, también es entendible que ellos sufran primigeniamente las consecuencias del derrumbe de una estructura política. “Es que en el caso particular de ellos se trata de un mandato de representación política más que de una relación administrativa laboral. Sin que tal condición se desvirtúe por la remuneración que se les cancela, como reconocimiento a su gestión pues ella tiende más a asegurar la presencia en el Parlamento, de todos los sectores de la sociedad, que a un reconocimiento de carácter laboral, que se predica de la generalidad de los que enajenan su fuerza. “Cierto es que el derecho al trabajo es un derecho inalienable y fundamental, pero definido como la posibilidad de acceder a los medios para sobrevivir, y alcanzar un bienestar, definido como la posibilidad del ser de realizarse y de colaborar con una actividad socialmente útil. “El trabajo es un derecho del ser para sí, para su familia y para la sociedad, por

eso tiene contenidos de derecho y de deber, porque hay obligación igual de permitir el trabajo, pero hay deber de aportar socialmente su productividad. El hombre tiene derecho a que se le permita trabajar, libremente en aquello que le permita el desarrollo de su personalidad, y le facilite la supervivencia, pero el hombre tiene el deber social de trabajar para aportar a su sociedad su importe de progreso y de bienestar colectivo. “Ese derecho - deber - a trabajar, no se extiende sin embargo hasta considerar la inamovilidad en un cargo, o el reconocimiento de su indemnización pro supresión de éste, máxime si la función tiene un contenido político. “Sostener que el derecho a ser parlamentario es un derecho fundamental, o que lo es el derecho a recibir los salarios de tal, no sólo traspasa las fronteras del derecho al trabajo, que quiere ampararse, sino que reprueba a quienes, consideraron necesario romper con las estructuras caducas de poder, modificando un sistema electoral, y una forma de acceder a los cargos de representación popular, que, a juicio de quienes concurrieron a la Asamblea Constituyente en representación popular, desvirtuaban la democracia y lesionaban su propio desarrollo. “El representante de un sistema político debe asumir las consecuencias individualmente negativas, que su modificación brusca conlleva, porque se dirá entonces que nuevos valores dominan el ethos social, y nuevas estructuras de poder sustituirán a las anteriores, para que la comunidad supra nacional de lenguas, razas y religiones que se asientan sobre el territorio que conforma un Estado, pueda sobrevivir. “Por lo afirmado, las pretensiones de la demanda no prosperarán y los

parlamentarios revocados por la Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, no podrán recibir, a juicio de este Tribunal ninguna indemnización.” (fl. 137).

5. La parte actora quedó inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal y recurrió en apelación el fallo, recurso que sustentó en primera instancia, así: “...los Derechos adquiridos con justo título en vigencia de una Constitución, deben ser respetados por la posterior o por cualquiera otra ley, por cuanto esa es la esencia misma de los ‘Derechos Adquiridos’, siempre y cuando al momento de nacer lo hubieran hecho bajo un ‘justo título’, requisito sine qua non de su vigencia y permanencia en el tiempo. Tal es el caso de los Congresistas elegidos para el período de 1990 - 1994, cuyo Derecho fue adquirido con “justo título” el cual emanó directamente del Constituyente Primario, o sea el Pueblo, y en consecuencia, no podía norma alguna, así fuera de carácter Constitucional desconocerlo. Por lo tanto considero que no puede decirse que ‘cada Constitución es un universo jurídico independiente que se autolegitima’, toda vez que la adquisición de los Derechos bajo la anterior Constitución, con justo título, conlleva a la posterior a tener, no solamente que respetarlos, sino también a protegerlos.”

(fl. 156). Con fundamento en lo anterior considera que el a quo cometió tres imprecisiones a saber: “La primera es que la nueva Constitución no puede desconocer los derechos adquiridos con justo título por la anterior, y en caso de hacerlo deberá responder por los perjuicios causados; la segunda, que la anterior Constitución,

así sea después de su derogatoria, seguiría vigente, no en sí misma considerada, sino en los derechos que con justo título ha reconocido en cabeza de los ciudadanos; la tercera, la nueva norma no debe ni puede desconocer un derecho “que dejó de ser en el preciso instante en que la norma que ampara a los particulares entró en vigencia”, puesto que lo que le da vigencia a ese derecho no es una norma, sino el justo título con que nació a la vida pública y que es en últimas, el que le da las garantías para oponerlo a terceros.” (fl. 157). Por último manifiesta que el Tribunal no se manifestó sobre los siguientes temas: límites de la Asamblea Constitucional, la revocatoria del mandato constitucional a los congresistas no constituyen reforma a la Constitución, las normas transitorias no pueden reformar la Constitución y la obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional.

6. El concepto del Ministerio Público. El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación arguye que “no toda actuación del Constituyente produce automáticamente la responsabilidad del Estado. Para ello deben existir ciertos límites, que en el sub judice deben mirarse con base en la noción de derechos adquiridos para lograr determinar si en efecto se vulneraron, así como con base en la relación particular que une al Congresista con el Estado. Se estudiarán conjuntamente, guardando las diferencias argumentativas que puedan presentarse”. (fl. 215).

Así las cosas sostiene que la Responsabilidad del Estado por los actos de la Asamblea Nacional Constituyente “puede surgir cuando se vulneran derechos adquiridos”; pero según su criterio el “cargo de congresista” no es un derecho por

él adquirido, sino la posibilidad que el pueblo le otorga para que lo represente y esta representación puede terminarse unilateralmente por el pueblo sin que tenga que reconocer algún tipo de indemnización. En los términos del profesor García de Enterría, estaríamos en presencia de un daño, sí pero de un daño que no es antijurídico precisamente porque la situación política del congresista supone una precariedad del derecho, que bien puede ser alterada por quien confirió el mandato”. Respecto de la revocatoria del mandato advierte que: “Es cierto que bajo la Constitución Política de 1886 no estaba explícitamente consagrada la figura de la revocatoria del mandato, pero podría decirse que el pueblo no podía en un momento dado tomar decisión en este sentido, ya que la posibilidad de que el mandante dé por terminado el mandato cuando así lo quiera es una característica de la naturaleza misma de la figura, y no es necesario invocar una justa causa previamente establecida, como sí lo es en materia laboral. Se recuerda que la naturaleza esencialmente política de la situación aquí planteada es la que impone esta conclusión.” (fl. 218).

7. Alegó también el apoderado de los demandantes quien reiteró los planteamientos expuestos en las dos instancias.

LA SALA CONSIDERA

1. Planteamiento de la cuestión Se debate en este proceso la posible responsabilidad patrimonial del Estado por una decisión de la Asamblea Nacional Constituyente, reunida entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991, expresada en el artículo 3º transitorio de la Constitución Política vigente que estableció: “Mientras se instala, el 1º de diciembre de 1991 el nuevo Congreso, el actual y

sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República”. Esta decisión se vulgarizó bajo la denominación equivocada de “revocatoria del mandato,” figura que no corresponde a la realidad, pues se trata de un “receso” del Congreso elegido en 1990.

2. Metodología a seguir La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia del 13 de diciembre de 1995, expediente número S - 470, con ponencia del doctor Diego Younes Moreno, acogió en su mayor parte el siguiente análisis.

Con miras a una mejor comprensión del problema, la Sala abordará el tema con esta metodología: a) En primer término, se hará un análisis del poder constituyente y de sus alcances; b) En segundo lugar, se tratará lo referente a la representación política; c) Por último, se precisará el concepto “democracia participativa” como fórmula política prevista en el texto constitucional. a) El poder constituyente y sus alcances La doctrina del Poder Constituyente, de elaboración francesa, fue el resultado del movimiento cultural denominado La ilustración, que movilizó ideológicamente al hemisferio occidental en el siglo XVIII, generando la ruptura con el viejo orden; con ella, lo que se consideraba de origen divino y se perdía en el mundo de los misterios fue reemplazado por la razón y por la voluntad política del ciudadano. Era, a decir del profesor Kant, el hecho por el cual el hombre salía de la minoría de edad y podía servirse de su propio entendimiento. Hegel, al referirse a la Ilustración en su “Filosofía de la Historia” conceptuó de

esta manera su aporte: “El pensamiento, el concepto del derecho se hizo efectivo de una sola vez y contra esto no pudo el antiguo tinglado de injusticias ofrecer resistencia alguna. Ahora se ha redactado una constitución, pues, teniendo presente el derecho, y es sobre este fundamento que debía basarse todo. Desde que el sol se halla en el firmamento y los planetas giran en torno suyo, no se había visto aún que el hombre se basara en su cabeza, esto es, en el pensamiento, y que construyera según éste la realidad. Anaxágoras fue el primero en decir que el (pensamiento) rige el mundo; pero solo ahora ha llegado el hombre a conocer que el pensamiento debe regir la realidad espiritual. Con lo cual era esto un magnífico amanecer. Todos aquellos que piensan han celebrado esta época. En aquel tiempo reinó una emoción excelsa; un entusiasmo del espíritu estremeció el mundo como si solamente ahora se hubiese logrado la conciliación real de lo divino con el mundo.” El pensamiento de la época - Locke, Hobbes, Rousseau, Puffendorf - , dentro de la concepción del jusnaturalismo racionalista, había elaborado la llamada “hipótesis del pacto social”, cuya traducción política en el proceso revolucionario dio origen al Estado demoliberal. Esta expresión política se ha conocido como la doctrina del poder constituyente, de la cual Colombia ha abrevado ideológicamente, desde los orígenes de la República, de manera epigonal. Marginalmente y en aras de la precisión se puede anotar que la hipótesis del pacto tiene una connotación distinta en los Estados Unidos de Norteamérica. Se ha aceptado en Colombia el principio de que la soberanía reside en la Nación

o agrupación humana, como elemento constitutivo del Estado, políticamente expresada en la universalidad de los ciudadanos. Es este el Poder Constituyente, cuya actuación sólo está limitada por las normas de orden público internacional hoy previstas en el artículo 53 de la Convención de Viena (jus cogens), su propia autolimitación y las circunstancias fácticas que sobre su poder se impongan. Otra es Función Constituyente ejercida por el órgano constituido previsto en el texto constitucional. El poder es de naturaleza política; la Función de naturaleza jurídica; la Función existe por atribución que le ha hecho el Poder Constituyente y por eso está jurídicamente limitada en su ejercicio y sometida a controles por parte del juez constitucional; el Poder Constituyente es un hecho político; la Función Constituyente es una competencia jurídica. El Poder Constituyente da origen a la Constitución Política; la Función reforma la Constitución existente y está sujeta a las reglas en ella previstas. En relación con esta distinción el profesor Pedro De Vega sostiene: “En razón de lo que acabamos de exponer queda, pues, claro que, para no subvertir la lógica de la organización constitucional democrática, el poder constituyente no puede encerrarse de ningún modo dentro del ordenamiento constitucional. Todos los intentos de organización jurídica del poder constituyente, para lo único que sirven, en el mejor de los casos, es para privar subrepticiamente al pueblo de sus facultades soberanas, en favor de otras instancias u otros órganos estatales. Por idénticos motivos, ningún poder constituido puede salir de

la órbita en que la Constitución sitúa su esfera de competencias. Lo que significa que, tan improcedente resulta la pretensión de convertir al poder constituyente en el poder de reforma, ordenado y regulado en la Constitución, como la aspiración contraria de hacer el poder de revisión un auténtico y soberano poder constituyente. “Un hecho, como punto de partida, a la hora de fijar la naturaleza del poder de reforma, no admite discusión posible, es el de que se trata de un poder regulado y ordenado en el texto constitucional. En él se basa su competencia. Bien es verdad que la competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal, sino una facultad extraordinaria, una competencia de competencias. Fue un importante sector de la doctrina germánica del Derecho Público, el que a raíz de la publicación de la obra de Haenel (studien zum deutrschen staatsrecht), confundió la “competencia de la competencia” con la soberanía. Sin embargo como precisara con acierto Schmitt, se trata de conceptos que no son idénticos. Aunque se entienda como competencia de la competencia, el poder de revisión no por ello deja de tener su fundamento en la Constitución, a diferencia de lo que ocurre con el poder constituyente que, como poder soberano, es previo e independiente del ordenamiento. (...) “Solo cuando el poder de reforma se considera como un poder constituido y limitado, la estructura de la organización constitucional democrática mantiene su coherencia. Ningún poder organizado y regulado por la Constitución aparece entonces por encima de ella. Lo que permite en rigor hablar de la supremacía constitucional, y de la capacidad de la norma fundamental para controlar sus

propios procesos de transformación. La Constitución se presenta como auténtica lex superior, y la reforma constitucional puede interpretarse como una genuina operación jurídica.” (la Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente.). Y el profesor Ignacio de Otto dice: “La diferencia entre el proceso de creación de la Constitución, proceso constituyente, y el de creación de derecho ordinario tiene su expresión en la teoría política en una doctrina tan problemática como universalmente reconocida: La distinción entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Según la formulación de esta doctrina en la Revolución francesa, el poder constituyente es el poder originario, prejurídico e ilimitado que corresponde a la colectividad concebida como Nación o pueblo según las diversas construcciones; los poderes constituidos son, como la expresión indica, los poderes que la Constitución constituye o crea. “La función de la teoría es doble. En primer lugar, con ella se deja en claro que los poderes que la Constitución regula están subordinados a ella, constituidos por ella, función ésta en la que la teoría recoge el principio de supremacía de la Constitución. En segundo lugar la teoría es una explicación acerca del origen de la Constitución misma, no acerca de su origen fáctico, sino de su fundamento, acerca de él en virtud de que de la validez de la Constitución: La Constitución es válida porque procede de quien tiene el poder de darla, y es válida incondicionalmente porque ese poder no tiene limitación alguna ya que, en cuanto poder originario, no está sometido a normas. La teoría del poder constituyente

despliega todos sus efectos en aquellos casos en los que la Constitución surge tras una ruptura con el ordenamiento constitucional precedente.” (Derecho Constitucional Sistema de Fuentes). El proceso constituyente que dio origen a la Constitución Política de 1991 surgió de una crisis de orden político y constitucional; por razones del método adoptado, se estudiará en este primer capítulo la crisis constitucional, dejando para el tema de la representación lo atinente a la crisis política. Esta crisis, en concepto de la Sala, encuentra su fuente en el proceso de reforma Constitucional de 1968, cuando el Presidente de la República se vio precisado a negociar el ejercicio eficaz de la función constituyente a través de mecanismos tales como su renuncia al cargo, la iniciativa del gasto público, la planeación y los denominados auxilios parlamentarios, hechos que trajeron como consecuencia el mayor deterioro del Congreso, la crisis de los partidos, la ilegitimidad Institucional y el sentimiento cada vez más generalizado de que era menester una reforma constitucional de grandes alcances que permitiera superar esas anomalías. En 1977 el Presidente Alfonso López M. propuso que el Congreso, por medio de un acto legislativo, convocara una Asamblea Nacional Constituyente, como efectivamente se hizo (A.L. Nº 2 de 1977). El propósito era abordar la crisis constitucional, introduciéndole reformas oportunas. La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 5 de mayo de 1978 declaró inexequible el acto legislativo referido y dijo: “El Congreso, como destinatario del poder de reforma constitucional, derivado del

Constituyente Primario, tiene plena capacidad para expedir actos legislativos reformatorios de la Constitución. Pero no puede reformarla para modificar el contenido y alcance de su propia competencia. Reformar la Constitución directamente no es lo mismo que instituir un órgano constituyente. Sólo el Constituyente Primario puede crear este cuerpo y atribuirle el poder de reforma. Atribuir competencias es de la esencia del poder Constituyente Primario. Nótese que cuando este quiere facultar la delegación de competencias por los poderes constituidos les atribuye esa facultad expresamente. Es el caso de los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la Carta. La competencia que se origina directamente en el Constituyente Primario, con mayor fuerza que la competencia ordinaria, es improrrogable, tasada, medida, indelegable. De todo lo cual resulta que la atribución de competencias por el Congreso a la Asamblea Nacional Constituyente para que en ejercicio del poder de reforma modifique la Constitución, en las materias que le señala en el Acto Legislativo número 2 de 1977, configura una clásica usurpación de competencia.” La decisión judicial tuvo la mala fortuna de petrificar la función constituyente, que de allí en adelante solo podrá ser ejercida por el Congreso, y solo por él, conforme al procedimiento previsto en el artículo 218 del antiguo texto. En 1979 se reformó la Constitución por medio de A.L. número 1; la generalidad del país la calificó como avanzada. Este acto fue también declarado inexequible por vicios de forma. En 1989 fracasa en el Congreso un intento de reforma constitucional.

Esta cadena de fracasos sucesivos de reforma produjo un sensible malestar nacional y acendró más el sentimiento de su necesidad hasta el punto de que la opinión nacional consideró que una reforma constitucional era el mecanismo más idóneo, para el mejoramiento y salvación de la institución congresional pero se encontró con que las vías señaladas como únicas por la Corte estaban cerradas. De allí que se optara por tomar el atajo de la vía de hecho. Contra lo previsto en la Constitución y en la leyes electorales se siguió el siguiente derrotero: El 25 de agosto de 1989, algunas unive