CE-SEC3-EXP1996-N10531

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO / CONTRATO DE DEPÓSITO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE DEPÓSITO / ENTREGA DE BIEN EN DEPÓSITO / MUNICIPIO / ACREDITACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO / DAÑO / PÉRDIDA DEL VEHÍCULO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PARTES DEL PROCESO / DEBERES DE LAS PARTES DEL PROCESO / DERECHOS DE LA

PARTE CIVIL / OBLIGACIONES / PROPIETARIO DEL VEHÍCULO /

PARQUEADERO PÚBLICO / PRETENSIÓN SUBSIDIARIA / RECLAMACIÓN DE

LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

[D]e acuerdo con los artículos 95 y 110 del Decreto número 3190 de 1984 (Nuevo Código de Policía de Santander), expedido por el Gobernador de Santander, entre los requisitos indispensables para autorizar una licencia de funcionamiento de un parqueadero público se estableció el de garantizar mediante póliza de seguros o garantía bancaria, el resarcimiento de los perjuicios causados a los usuarios por el deterioro, sustracción o incendio del vehículo depositado. (...) Conviene advertir, sin embargo, como el daño que sufrió el demandante en el sub judice sólo vino a percibirlo cuando al pretender la entrega de su vehículo no fue posible cumplirla por cuanto que el mismo había sido ilícitamente sustraído, sin que hasta ese

momento pudiera atribuirse el perjuicio a la administración municipal por la omisión de ésta en la exigencia previa de la póliza o garantía referidas para poder así expedir la licencia de funcionamiento. En verdad el daño se configura cuando al no pagar la depositaria del automotor su valor, tampoco puede reclamar a la entidad aseguradora o bancaria el pago del perjuicio por la carencia esa omisión de la administración genere en su contra responsabilidad por la pérdida del vehículo, ha de establecerse la imposibilidad de obtener el pago de quienes principalmente estarían obligados a responder por el automotor depositado. Sólo cuando el depositario, el asegurador o el garante, se nieguen a indemnizar el daño ocasionado, resultará procedente el accionar subsidiario del afectado contra la administración, siempre y cuando que aquél acredite suficientemente que promovió las acciones judiciales adecuadas, con resultados infructuosos, para obtener el pago de los perjuicios recibidos. (...) Ahora bien, así eventualmente se llegara a reconocer que en el caso examinado la omisión del ente público pudo ocasionar en parte o en su totalidad el daño al demandante, lo cierto es que éste ninguna gestión realizó con miras a obtener de quien en sus manos permitió la sustracción ilícita del vehículo, la indemnización correspondiente. Nótese que entre (...), corporación privada, entidad particular sin ánimo de lucro y el actor, se celebró un contrato de depósito. Pues bien, la jurisdicción civil que es la competente para pronunciarse sobre dicho contrato, su validez, las obligaciones derivadas del mismo, su incumplimiento, sus efectos, etc., no se ha expresado

sobre el particular, o por lo menos prueba de ello no existe en el proceso. A esta jurisdicción, por su parte, no le es permitido decidir sobre ese particular. (...) No obra en el proceso demostración alguna que ilustre acerca de las reclamaciones judiciales o extrajudiciales que el perjudicado hubiese adelantado contra la corporación (...) En este orden de ideas considera la Sala que a más de acreditar la falla del servicio, el demandante debe probar el daño sufrido por él, le correspondía demostrar entonces que (...) la otra parte contratante, incumplió su obligación de entregarle el vehículo que había recibido o de pagarle el perjuicio ocasionado por la pérdida del mismo. Precisamente, la prueba de este tipo de perjuicio, para que surta efectos en un proceso de reparación directa ha de respaldarse en una providencia de la justicia ordinaria donde se diriman los derechos y obligaciones de las partes, es decir, del propietario del vehículo y de la responsable del servicio del parqueadero. De acuerdo con lo anteriormente expuesto se puede afirmar que sólo cuando sus pretensiones dirigidas contra el principal obligado fracasen, o por cualquier otra circunstancia resulte imposible hacer efectivo el resarcimiento del daño, podrá entonces sí, en forma subsidiaria, acudir el actor ante esta jurisdicción en reclamo de la indemnización que pudiera derivarse de la pretendida falla del servicio atribuida al municipio demandado. (...) Sentado lo anterior, se concluye que estuvo equivocadamente dirigida la acción de reparación directa contra el municipio de Bucaramanga, en razón a que el actor no demandó previamente (...) el resarcimiento del perjuicio que, como obligada

principal, le correspondía reparar, para en esa forma demostrar que el reconocimiento indemnizatorio por la pérdida de su vehículo no le había sido satisfecho y que, por tanto, se veía en la necesidad de accionar contra el ente público ante esta jurisdicción. Al no demostrarse esa inefectividad del resarcimiento por la principal obligada, se impone entonces una decisión absolutoria para el ente estatal [negar las súplicas de la demanda...].

NOTA DE RELATORÍA: Reiteración jurisprudencial en la sentencia de agosto 21 de 1992 y junio 22 de 1995. Exp. 6.971 y 9.315 respectivamente, C.P. Carlos

Betancur Jaramillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1996-N10531

Actor: RODOLFO RIVERA STAPPER

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de septiembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se dispuso: “Primero. Declarar probada la excepción perentoria de falta de legitimación en la causa por pasiva, por la razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “Segundo. Como consecuencia de la anterior declaración, deniéganse las

pretensiones de la demanda. “Tercero. Condénase en costa a la parte demandante. Tásense”.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda En escrito presentado el 2 de octubre de 1992 ante el Tribunal Administrativo de Santander, el señor Rodolfo Rivera Stapper, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa mediante demanda presentada contra el municipio de Bucaramanga - Departamento de Planeación Municipal, solicitó que se declarara administrativamente responsable el ente oficial, por la pérdida del vehículo de placas BUE - 089, Chevrolet, modelo 1992, color azul oscuro, de propiedad del actor, ocurrida el 2 de septiembre de 1992, en un parqueadero

ubicado en la carrera 11 número 35 - 01 de la ciudad de Bucaramanga. Consecuencialmente pide que se ordene al municipio demandado a pagar la cantidad de $19.100.000.00 por concepto de daño emergente (valor del automotor), y el equivalente en pesos a 300 gramos de oro por perjuicios morales.

2. Los hechos Según relata en la demanda, la Alcaldía de Bucaramanga, mediante contrato número 0178 del 11 de marzo de 1992, entregó el parqueadero ubicado en el sótano de la plaza Luis Carlos Galán a la Corporación Hogares CREA de Bucaramanga, entidad ésta, sin ánimo de lucro.

El Decreto 3190 de 1984, por el cual se expidió el nuevo Código de Policía de Santander, en sus artículos 95 y 110 señaló los requisitos necesarios para expedir las licencias de los parqueaderos, entre los cuales está:

“f) Garantizar mediante Póliza de Seguros o Garantía Bancaria, el resarcimiento de los perjuicios que puede ocasionar a los usuarios, por el deterioro, sustracción o incendio del vehículo depositado. “El valor de la garantía sería determinado por el Alcalde de la localidad, de acuerdo con la categoría del respectivo establecimiento”. La misma administración expidió unas normas para reglamentar lo referente a la ubicación, diseño, construcción, funcionamiento y tarifas de los parqueaderos. El 3 de junio de 1992 la Corporación Hogares CREA solicitó licencia de funcionamiento del parqueadero y aun cuando le fue autorizado el respectivo permiso, no se le exigió la póliza de una aseguradora o garantía bancaria para garantizar los daños o pérdida de los vehículos allí depositados. El 2 de septiembre de 1982 el actor dejó guardado su carro en el parqueadero aludido y le fue entregado el comprobante respectivo. Cuando regresó por el automotor fue sorprendido con la noticia de que lo había sustraído, un joven que diciéndose familiar del actor reclamó el vehículo, sin haberle presentado a la persona encargada de la caja el correspondiente comprobante de depósito del automotor. Posteriormente se enteró que no existía póliza de seguros que amparara el riesgo de la pérdida de su camioneta.

3. Actuación procesal La apoderada del municipio demandado se opuso a las pretensiones del actor y señaló que la acción ha debido dirigirse contra la persona jurídica de derecho privado Hogares CREA, como responsable que era de los bienes recibidos en

depósito en el parqueadero y quien por su culpa al no asegurarse de entregar el vehículo a quien lo había dejado en el parqueadero, dio lugar a la pérdida del mismo. Propuso como excepción la falta de legitimación pasiva. Fracasado el intento conciliatorio, se recaudaron los alegatos de las partes y el concepto del Ministerio Público. La actora reiteró el perjuicio sufrido por causa de la omisión del municipio de Bucaramanga en la exigencia de la póliza de seguro. Manifestó que se hallaba probada la propiedad del automotor en cabeza del actor, así como su ingreso al parqueadero y la posterior pérdida de aquél. Estimó que se hallaban probados la falla del servicio por la omisión en la exigencia de la garantía, el daño y la relación causal. El ente demandado propuso la excepción de falta de legitimación pasiva, en razón a que el perjuicio sufrido por el actor derivó de la negligencia y omisión de la entidad administradora del parqueadero, contra la cual ha debido accionarse ante la justicia ordinaria. Así mismo adujo que si la irregularidad que ocasionó el perjuicio se hallaba en el acto administrativo, la acción a emplear hubiera sido la de nulidad y restablecimiento del derecho. El Ministerio Público reclama una decisión inhibitoria con fundamento también en el ejercicio equivocado de la acción de reparación directa, cuando la pretendida omisión proviene de un acto administrativo.

4. La sentencia apelada Consideró el a quo que las súplicas de la demanda no debían prosperar, por cuanto la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se encontraba probada. Sostuvo el Tribunal que no existe relación causal entre los dos

elementos estructurales de la responsabilidad, es decir, entre la pretendida falla del servicio y el daño ocasionado, pues el servicio de parqueadero no lo prestaba el municipio. Señaló el juzgador de primera instancia que los perjuicios se derivaron del incumplimiento de un contrato de depósito mercantil de derecho privado, en el cual el depositario responde hasta por culpa leve, motivo por el cual se presume que la pérdida de la cosa se debió a su culpa a menos de probar alguna causal de exoneración, desde luego ante la justicia ordinaria. Uno de los magistrados integrantes de la Sala del Tribunal salvó su voto por considerar que el municipio sí debía asumir la responsabilidad derivada de la pérdida del automotor.

5. Razones de la apelación El apoderado de la parte actora al sustentar el recurso interpuesto, pretende la revocatoria del fallo impugnado e insiste en la necesidad de la póliza de seguro o garantía bancaria para resarcir los perjuicios que puedan ocasionarse a los usuarios con la sustracción o deterioro de los vehículos depositados en el parqueadero.

Aduce que la excepción planteada no tiene prosperidad por cuanto que se acciona contra el municipio como dueño que es del predio donde funciona el parqueadero. Además se refiere a una responsabilidad conjunta de la persona privada Hogares CREA y el municipio de Bucaramanga, frente a quienes el actor puede escoger contra quién dirigir la demanda, sin perjuicio de que la entidad pública pueda llamar en garantía a la entidad privada.

6. Concepto del Ministerio Público Consideró el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación que las peticiones de la demanda debían prosperar, en razón a que la conducta omisiva

de una de sus obligaciones por parte de la administración municipal configura la falla del servicio. Lo anterior lo deriva de las disposiciones que exigen la constitución de una póliza de seguro o garantía bancaria por parte de los parqueaderos para garantizar la pérdida o deterioro que se presente de los vehículos allí guardados (art. 110 Decreto Ordenanzal 3190 de 27 de septiembre de 1984, Código de Policía de Santander). Complementa su criterio con lo expuesto por la Sala en fallo de 4 de octubre de 1990, y por la Sección Primera el 19 de junio de 1992. Estima que el servicio público fue mal prestado y que no se protegió en sus bienes al actor, pues de haberse encontrado vigente una póliza de seguro u otra garantía, bien hubiera podido aquél recuperar por lo menos en parte el valor de su vehículo. Como no se tiene establecido el valor de la póliza de seguro que ampararía al referido parqueadero, solicita que se oficie a la Alcaldía de Bucaramanga para que ese despacho determine el valor de la garantía y la parte que proporcionalmente pudiera amparar al demandante. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como ya se advirtió en la relación de lo sucedido, de acuerdo con los artículos 95 y 110 del Decreto número 3190 de 1984 (Nuevo Código de Policía de Santander), expedido por el Gobernador de Santander, entre los requisitos indispensables para autorizar una licencia de funcionamiento de un parqueadero público se estableció el de garantizar mediante póliza de seguros o garantía bancaria, el resarcimiento de los perjuicios causados a los usuarios por el deterioro, sustracción o incendio del vehículo depositado.

Pretende entonces el demandante, con fundamento en la norma referida, que debe declararse la responsabilidad patrimonial del municipio de Bucaramanga por la pérdida de su automotor y, consecuencialmente, que ese mismo ente asuma el pago de los perjuicios materiales y morales ocasionados, consistentes los primeros en el valor de la totalidad del vehículo y los segundos, en el equivalente en pesos a 300 gramos de oro. Se intenta a través de las normas relacionadas, que el usuario de un parqueadero público entregue su vehículo a la persona que lo administra o a su subalterno y pueda recibirlo en las mismas condiciones que lo depositó. Si el automotor resulta deteriorado, se incendia o es sustraído, le corresponde al afectado formular la correspondiente reclamación contra la persona natural o jurídica encargada de prestar el servicio de parqueadero y si ésta no satisface el objeto de la reclamación, puede entonces el usuario lesionado reclamar contra la compañía aseguradora de acuerdo con las estipulaciones que se hayan establecido en la póliza respectiva. Pero ¿cuál es la situación que se presenta cuando el afectado no puede recibir el pago total o parcial del vehículo sustraído en razón a que la empresa prestataria del servicio de parqueadero no había tomado la póliza de seguro o la garantía bancaria, a pesar de lo cual el municipio le autorizó la licencia de funcionamiento? Sin duda alguna que ese usuario, el dueño del automotor, resulta seriamente perjudicado al perder injustificadamente parte o la totalidad de su vehículo y en esa causación del perjuicio indirectamente participó la administración municipal por omitir la exigencia de la póliza o garantía normativamente establecidas, con

las cuales la entidad aseguradora o garante le hubiesen satisfecho, por lo menos en parte, el daño emergente ocasionado. Conviene advertir, sin embargo, como el daño que sufrió el demandante en el sub judice sólo vino a percibirlo cuando al pretender la entrega de su vehículo no fue posible cumplirla por cuanto que el mismo había sido ilícitamente sustraído, sin que hasta ese momento pudiera atribuirse el perjuicio a la administración municipal por la omisión de ésta en la exigencia previa de la póliza o garantía referidas para poder así expedir la licencia de funcionamiento. En verdad el daño se configura cuando al no pagar la depositaria del automotor su valor, tampoco puede reclamar a la entidad aseguradora o bancaria el pago del perjuicio por la carencia esa omisión de la administración genere en su contra responsabilidad por la pérdida del vehículo, ha de establecerse la imposibilidad de obtener el pago de quienes principalmente estarían obligados a responder por el automotor depositado. Sólo cuando el depositario, el asegurador o el garante, se nieguen a indemnizar el daño ocasionado, resultará procedente el accionar subsidiario del afectado contra la administración, siempre y cuando que aquél acredite suficientemente que promovió las acciones judiciales adecuadas, con resultados infructuosos, para obtener el pago de los perjuicios recibidos. Cabe anotar que este criterio lo consignó la Sala en sentencias de 21 de agosto de 1992, y de 22 de junio de 1995, expedientes 6.971 y 9.315 respectivamente, ambas con ponencia del señor Consejero doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Ahora bien, así eventualmente se llegara a reconocer que en el caso examinado la omisión del ente público pudo ocasionar en parte o en su totalidad el daño al demandante, lo cierto es que éste ninguna gestión realizó con miras a obtener de quien en sus manos permitió la sustracción ilícita del vehículo, la indemnización correspondiente. Nótese que entre Hogares CREA, corporación privada, entidad particular sin ánimo de lucro y el actor, se celebró un contrato de depósito. Pues bien, la jurisdicción civil que es la competente para pronunciarse sobre dicho contrato, su validez, las obligaciones derivadas del mismo, su incumplimiento, sus efectos, etc., no se ha expresado sobre el particular, o por lo menos prueba de ello no existe en el proceso. A esta jurisdicción, por su parte, no le es permitido decidir sobre ese particular. Se observa, en cambio, cómo el 4 de septiembre de 1992, a dos días de haberse producido la pérdida del automotor, ya el demandante había otorgado poder para instaurar acción de reparación directa en contra del ente público demandado (fl. 1), y al mes de la sustracción del vehículo (2 de octubre de 1992), presentó la demanda de reparación directa. No obra en el proceso demostración alguna que ilustre acerca de las reclamaciones judiciales o extrajudiciales que el perjudicado hubiese adelantado contra la corporación Hogares CREA. En este orden de ideas considera la Sala que a más de acreditar la falla del servicio, el demandante debe probar el daño sufrido por él, le correspondía demostrar entonces que Hogares CREA, la otra parte contratante, incumplió su

obligación de entregarle el vehículo que había recibido o de pagarle el perjuicio ocasionado por la pérdida del mismo. Precisamente, la prueba de este tipo de perjuicio, para que surta efectos en un proceso de reparación directa ha de respaldarse en una providencia de la justicia ordinaria donde se diriman los derechos y obligaciones de las partes, es decir, del propietario del vehículo y de la responsable del servicio del parqueadero. De acuerdo con lo anteriormente expuesto se puede afirmar que sólo cuando sus pretensiones dirigidas contra el principal obligado fracasen, o por cualquier otra circunstancia resulte imposible hacer efectivo el resarcimiento del daño, podrá entonces sí, en forma subsidiaria, acudir el actor ante esta jurisdicción en reclamo de la indemnización que pudiera derivarse de la pretendida falla del servicio atribuida al municipio demandado. Sigue en este punto la Sala un criterio similar al plasmado en la sentencia de 22 de junio de 1995 anteriormente citada. Sentado lo anterior, se concluye que estuvo equivocadamente dirigida la acción de reparación directa contra el municipio de Bucaramanga, en razón a que el actor no demandó previamente de la corporación Hogares CREA el resarcimiento del perjuicio que, como obligada principal, le correspondía reparar, para en esa forma demostrar que el reconocimiento indemnizatorio por la pérdida de su vehículo no le había sido satisfecho y que, por tanto, se veía en la necesidad de accionar contra el ente público ante esta jurisdicción. Al no demostrarse esa inefectividad del resarcimiento por la principal obligada, se impone entonces una decisión absolutoria para el ente estatal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en desacuerdo con el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modifícase la sentencia apelada, esto es, la de 26 de septiembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de negar las súplicas de la demanda, pero por las motivaciones que se hacen en esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha veintiuno (21) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996). Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente; Daniel Suárez Hernández, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos Betancur Jaramillo. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en la sentencia de agosto 21 de 1992 y junio 22 de 1995, expedientes 6.971 y 9.315 respectivamente, Ponente:

doctor Carlos Betancur Jaramillo.