CE-SEC3-EXP1996-N10992

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Requisitos para que se configure el consagrado en el artículo 25.16 de la Ley 80 de 1993 / TITULO EJECUTIVO - Requisitos para que se configure el derivado de silencio administrativo positivo en ejecución de contrato / CONTRATO ESTATALRequisitos para que se configure título ejecutivo derivado de silencio administrativo positivo En el sub judice la controversia planteada a la Corporación consiste en determinar si el silencio administrativo positivo que consagra el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 es constitutivo o no de título ejecutivo para que se libre mandamiento de pago en contra del ente público demandado y a favor del Ingeniero Ocampo Chavarriaga. Para este cometido la Sala advierte que para que se configure el silencio administrativo mencionado no sólo es indispensable que transcurra el término señalado en la ley sin que la administración se pronuncie sobre una solicitud presentada a ella en el curso de la ejecución del contrato, sino que además es menester que el demandante aporte las pruebas que permitan deducir la obligación que se está reclamando. En otras palabras, el administrado tiene que demostrar dentro del proceso, que la solicitud elevada a la administración contratante se apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el solo transcurso del tiempo no puede ser constitutivo del fenómeno jurídico en estudio. Es bien sabido que a términos del artículo 488 del C. de P. C. la demanda ejecutiva requiere como condición indispensable que la obligación que se busca ejecutar sea expresa, clara y exigible y que conste en documento que provenga del deudor o de su causante, de modo que constituya

plena prueba contra él, o en una sentencia o providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley. Si esas condiciones no se cumplen no existe título de recaudo suficiente y por lo tanto el juez debe abstenerse de librar mandamiento de ejecución. En el sub judice, el hecho atinente a que el ente demandado no dio respuesta a una petición que le formuló el contratista el día 10 de agosto de 1994, no es constitutivo de título ejecutivo, por las siguientes razones: la doctrina y la jurisprudencia han sido acordes y unánimes en precisar que para librar mandamiento de pago, sólo basta examinar el título y que éste, para que sea ejecutivo, sólo requiere que contenga una obligación clara, expresa y exigible contra el deudor. Esta apreciación doctrinal y jurisprudencial cobra actualidad teniendo en cuenta que el proceso de ejecución está basado en la idea de que toda obligación que conste con certeza en un documento debe encontrar inmediato cumplimiento judicial sin que tenga que enfrentarse a un largo y dispendioso procedimiento. De ahí la exigencia para esta clase de procesos, los cuales deberán apoyarse, no en documento cualquiera sino en uno que le dé certeza al juez, es decir que de su simple lectura se determine quién es el acreedor, el deudor, cuánto o qué cosa se debe, y desde cuando. En el caso sub lite tal como lo manifiesta el Tribunal el documento presentado por el actor no contiene una obligación clara, pues de dicho documento no se colige una obligación manifiesta. El demandante considera que existe título ejecutivo después de presentar una serie de puntos de vista que resultan infundados dentro del expediente. Igualmente se observa que no existe una obligación exigible, toda

vez que con los documentos aportados no se demostró una obligación jurídica frente a la cual pueda demandarse el cumplimiento de la misma por estar pendiente un plazo o condición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., marzo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 10992

Actor: JORGE HERNÁN OCAMPO CHAVARRIAGA Demandado: DISTRITO CAPITAL Y OTRO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, en contra del auto de 27 de abril de 1995, mediante el cual el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca negó el mandamiento de pago deprecado por el señor Jorge Hernán Ocampo Chavarriaga contra el Departamento Administrativo de Acción Comunal del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Estimó el Tribunal a quo que los documentos aportados por el actor no constituían título de recaudo suficiente para librar mandamiento de pago en contra del ente público demandado. Discurrió así el Tribunal para fundamentar el auto inadmisorio: “Para la Sala, no puede concebirse que si un contratista hace peticiones al contratante, para que le pague sumas, le reconozca pagos que él cree que tiene derecho etc., la no respuesta de la administración en el término visto, por una parte concluya en silencio positivo, y que además la decisión presunta constituya

título ejecutivo. “De manera que cuando la administración en cierto tiempo no responde las inquietudes del contratista, siempre ese hecho no configura de por sí, silencio positivo. Y ello debe ser así, en razón a que de la interpretación finalística de la Ley 80 de 1993, así se colige. “La figura del silencio administrativo positivo busca entonces, que las peticiones del contratista que van dirigidas a que la contratante le defina situaciones al contratista que tiene que ver con las prestaciones contractuales que debe ejecutar y frente a las cuales no hay diferencia. “Cuando hay diferencia, no puede entenderse que una solicitud del contratista para que aquélla se dirima, si no se resuelve en el término previsto en el numeral 16 del artículo 25 ibidem, produce una solución positiva presunta a aquéllos; las diferencias contractuales deben resolverse por otros mecanismos de solución. “Esto exige precisar entonces, que cuando se dé contención o controversia sobre determinado asunto, las partes están obligadas a intentar solucionarla mediante los procedimientos de composición, conciliación, amigable composición y transacción; que si ello no resulta deberán acudir al juez natural del contrato, salvo el caso de haberse pactado cláusula compromisoria o haber suscrito compromiso antes de la ocurrencia de la materia controversial. “Por ello, no toda petición del contratista, no respondida dentro de los tres meses siguientes ocasiona respuesta positiva presunta”. “El silencio positivo en su amplio espectro, no sólo el contractual, el legislador lo ha tenido siempre, como el equivalente a un acto presunto que le otorga al peticionario el favor que pide de la administración y que le otorgue derechos a él

con relación a los deberes que él tiene frente a la ley. El silencio positivo no es institución que cree obligaciones a la administración. Las obligaciones sólo nacen de los acuerdos, de las sentencias, o de las providencias judiciales o administrativas que tengan fuerza ejecutiva” (fl. 26, C. Nº 2). El apoderado de la parte demandante en escrito que corre de folios 32 a 40 del primer cuaderno, expone las razones por las cuales no comparte la decisión del fallador de primera instancia, en efecto dice lo siguiente: “...el silencio positivo, establecido como beneficio por la ley, naturalmente genera obligaciones de parte de las entidades estatales y eventualmente puede constituirse, dicha petición, en una forma de resolver las diferencias contractuales. No puede ser otro el sentido a la luz de los principios incluidos en el nuevo estatuto contractual nacional, en donde urge por el sentido de responsabilidad del Estado, de los funcionarios y coadyuva la descongestión de los despachos judiciales mediante el principio de economía, dentro de cuya norma (art. 25.16) propugna por la descongestión de los despachos judiciales. Vale el propósito de esta normatividad, más aun cuando el contenido de la petición es justo y está plenamente respaldado dentro del documento que conforma la figura del silencio positivo en comento. Una apreciación judicial en contrario tendría que ver con la violación de las disposiciones legales en favor del peticionario y un eventual enriquecimiento sin causa del estado, al haber recibido beneficios y no haber pagado por ellos (fls. 36, 37, C. Nº 2). Para resolver se considera El auto pronunciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca será

confirmado por esta Corporación por las razones que a continuación se exponen. El recuento histórico que dio lugar a este proceso se sintetiza así: a) El 24 de febrero de 1994, se suscribió el contrato de obra pública número 003 entre el Departamento Administrativo de Acción Comunal del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y el ingeniero Hernán Ocampo Chavarriaga, el cual fue debidamente perfeccionado según lo pactado (fls. 2 a 9 del C. Nº 2); b) El objeto del contrato consistió en la pavimentación de un sector de la localidad número 1 de Usaquén y su valor se fijó inicialmente en la suma de $94.920.000 (fls. 2 a 9 del C. Nº 2); c) Iniciada la ejecución del contrato se presentaron algunos imprevistos que llevaron al contratista a asumir nuevos costos no pactados en el contrato inicial; d) Ante estas circunstancias, el 10 de agosto de 1994, el señor Ocampo Chavarriaga presentó solicitud escrita al Departamento Administrativo de Acción Comunal del Distrito, buscando el reconocimiento y aprobación de:

1. Las cantidades de obra realizada en el Acta número 1 de agosto de 1994 y su pago correspondiente por un valor de $53.691.519.10. 2. Mayor valor del transporte de material sobrante, incluido dentro del total anterior, equivalente a $6.741.288. 3. Un 10% adicional sobre las cuentas o valor final del contrato, según la Resolución 008 de octubre 6 de 1993, expedida por el SISE; e) Ante la petición suscrita por el contratista, la administración guardó silencio en

el término que la ley le otorgaba para ello, es decir tres meses según lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, razón que llevó al señor Ocampo Chavarriaga a invocar el silencio administrativo positivo protocolizando su solicitud de agosto 10 de 1994 mediante la escritura pública número 3676 del 1º de diciembre del mismo año, junto con su declaración juramentada de no haberle sido notificada decisión alguna por parte de la administración; f) El 28 de marzo de 1995, el contratista mediante escrito dirigido al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, formuló demanda ejecutiva contra el Departamento Administrativo de Acción Comunal del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su contra por el valor de $24.110.038.88, correspondiente al valor reconocido en virtud del silencio administrativo positivo. En el sub judice la controversia planteada a la Corporación consiste en determinar si el silencio administrativo positivo que consagra el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 es constitutivo o no de título ejecutivo para que se libre mandamiento de pago en contra del ente público demandado y a favor del ingeniero Ocampo Chavarriaga. Para este cometido la Sala advierte que para que se configure el silencio administrativo mencionado no sólo es indispensable que transcurra el término señalado en la ley sin que la administración se pronuncie sobre una solicitud presentada a ella en el curso de la ejecución del contrato, sino que además es menester que el demandante aporte las pruebas que permitan deducir la obligación que se está reclamando. En otras palabras, el administrado tiene que demostrar dentro del proceso, que la

solicitud elevada a la administración contratante se apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el sólo transcurso del tiempo no puede ser constitutivo del fenómeno jurídico en estudio. En el sub judice el señor Ocampo Chavarriaga no presenta ninguna prueba que permita deducir que efectivamente la administración le adeuda lo que él está reclamando. Para arribar a esta conclusión la Sala apreció en su totalidad los documentos allegados al expediente por el actor, entre los cuales se encuentran los siguientes: a) Copia auténtica de la comunicación dirigida por el señor Hernán Ocampo Chavarriaga al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, donde le manifiesta que “adjunta a la presente para su revisión y aprobación la relación de cantidades de obra ejecutadas, para la primera Acta de Recibo Parcial del Contrato de la Referencia” (fls. 55 a 68 del C. Nº 1); b) Fotocopia del acta inicial de la ejecución de la obra firmada por los contratantes (fl. 74); c) Copia auténtica del contrato número 03 - 94 celebrado entre el Departamento Administrativo Comunal Distrital de Santa Fe de Bogotá y el señor Hernán Ocampo Chavarriaga, en virtud del cual este último se comprometió para con la contratante a ejecutar unas obras públicas en los sectores I y II del barrio Bellavista de esta ciudad (fls. 2 a 9); d) Copia auténtica de la escritura pública número 3676 del 1º de diciembre de 1994 de la Notaría 43 del Círculo de Santa Fe de Bogotá, por medio de la cual el contratista protocolizó la solicitud de agosto 10 de 1994 (fls. 41 y 42);

e) Copia auténtica del oficio número 008124 del 26 de diciembre de 1994 dirigido por el Director del Departamento Administrativo de Acción Comunal al señor Jorge Hernán Ocampo Chavarriaga, donde le hace saber que: “...los hechos que usted manifiesta en las escrituras públicas mediante las cuales protocoliza la ocurrencia de silencio administrativo positivo frente a su solicitud fechada el día cinco de agosto de 1994 no son ciertos, por lo tanto, y respetando la presunción de buena fe en todas las gestiones que los particulares adelantan ante las entidades públicas que consagra el artículo 83 de la Constitución Nacional, le solicitó efectuar la cancelación, retracción o revocación de las Escrituras Públicas números 3676 de diciembre 1º y 3844 de diciembre 19 de 1994, de acuerdo a lo estipulado en los artículos 45 y 46 del Decreto 960 de 1970” (fl. 30, c. 2 de 1970). El ejecutante pretende que se libre mandamiento de pago en su favor y en contra del ente distrital demandado puesto que la administración no le ha cancelado la totalidad de las obligaciones surgidas en torno a la ejecución del contrato por ellos celebrado. Es bien sabido que a términos del artículo 488 del C. de P. C. la demanda ejecutiva requiere como condición indispensable que la obligación que se busca ejecutar sea expresa, clara y exigible y que conste en documento que provenga del deudor o de su causante, de modo que constituya plena prueba contra él, o en una sentencia o providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley. Si esas condiciones no se cumplen no existe título de recaudo suficiente y por lo

tanto el juez debe abstenerse de librar mandamiento de ejecución. En el sub judice, el hecho atinente a que el ente demandado no dio respuesta a una petición que le formuló el contratista el día 10 de agosto de 1994, no es constitutivo de título ejecutivo, por las siguientes razones: La doctrina y la jurisprudencia han sido acordes y unánimes en precisar que para librar mandamiento de pago, sólo basta examinar el título y que éste, para que sea ejecutivo, sólo requiere que contenga una obligación clara, expresa y exigible contra el deudor. Esta apreciación doctrinal y jurisprudencial cobra actualidad teniendo en cuenta que el proceso de ejecución está basado en la idea de que toda obligación que conste con certeza en un documento debe encontrar inmediato cumplimiento judicial sin que tenga que enfrentarse a un largo y dispendioso procedimiento. De ahí la exigencia para esta clase de procesos, los cuales deberán apoyarse, no en documento cualquiera sino en uno que le dé certeza al juez, es decir que de su simple lectura se determine quién es el acreedor, el deudor, cuánto o qué cosa se debe, y desde cuando. Al referirse al tema del título ejecutivo el maestro Francesco Carnelutti, dice “es un documento dotado de una particular eficacia en el sentido de que atribuía a la situación jurídica que en él se presentaba la certidumbre necesaria para que se actuara por medio de la ejecución forzada”. En otras palabras la certeza del documento aportado como título de recaudo para librar mandamiento de pago debe ser de una claridad tal, que le permita de entrada al juzgador detectar la obligación que dicho documento contiene.”

Sobre este punto el tratadista Juan Guillermo Velásquez Gómez, en su obra de “Los Procesos Ejecutivos” llega a la siguiente conclusión: “La certidumbre del documento aportado como título ejecutivo no debe ser forzada. Si se forzara, desde ese mismo instante el proceso ejecutivo quedaría desvirtuado, pues la certidumbre con presión únicamente puede obtenerse como consecuencia de un proceso de conocimiento, sujeto a debates de las partes y al aporte de las pruebas pertinentes al derecho sustancial que se reclama, pero no a priori con razonamientos ajenos o extraños al propio texto del título de ejecución (pág. 45 Los Procesos Ejecutivos). Por su parte el profesor Nelson Mora al estudiar los requisitos del título ejecutivo, señala: “...la claridad debe emerger del título ejecutivo, sin que se quiera acudir a razonamientos u otras circunstancias aclaratorias que no estén consignadas en el título o que no se desprendan de él; es decir, que el título sea inteligible, explícito, preciso y exacto, y que, aparentemente, su contenido sea cierto, sin que sea necesario recurrir a otros medios de prueba. (...) “Del latín exigiere, la exigibilidad significa que la obligación puede pedirse, o demandarse. La obligación es exigible cuando válidamente puede pedirse o demandarse su cumplimiento al deudor. (...) “Expresa, del latín exoressio, expressus, que significa declarar precisamente lo que se quiere dar a entender. El documento debe contener una obligación expresa, es decir, debe expresarse en él, sea en el escrito donde se encuentra consignada la obligación, sea oralmente, cuando se trata de documentos que

permiten esa modalidad, como la cinta magnetofónica, el video tape, el disco, o las películas cinematográficas con sonido, el contenido y alcance de la obligación, las partes vinculadas y los términos en que la obligación se ha estipulado”. En el caso sub lite tal y como lo manifiesta el Tribunal el documento presentado por el actor no contiene una obligación clara, pues de dicho documento no se colige una obligación manifiesta. El demandante considera que existe título ejecutivo después de presentar una serie de puntos de vista que resultan infundados dentro del expediente. Igualmente se observa que no existe una obligación exigible, toda vez que con los documentos aportados no se demostró una relación jurídica frente a la cual pueda demandarse el cumplimiento de la misma por estar pendiente un plazo o condición. En definitiva la Sala llega a la conclusión que el silencio administrativo positivo alegado en el presente caso por la parte actora no es constitutivo por sí solo de título ejecutivo, a más de que los documentos aportados al proceso no logran reunir las características que la ley ha señalado como exigencias para que se configure el mismo. Sin embargo, esta Corporación advierte que el silencio administrativo positivo referido le servirá al actor como una prueba a su favor para iniciar un proceso de conocimiento con el propósito de reclamar sus actuaciones. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Confírmase el auto apelado, esto es el pronunciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de abril de 1995. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Publíquese en los Anales

del Consejo de Estado. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala en sesión de fecha marzo 29 de mil novecientos noventa y seis (1996). Jesús M. Carrillo Ballesteros, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos Betancur Jaramillo, Daniel Suárez Hernández. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.