CE-SEC3-EXP1996-N11759

CONTRATO - Relación jurídica entre acto de caducidad y acto de liquidación / CONTRVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad de la acción / CADUCIDAD DEL CONTRATO - Configuración Entre el acto de caducidad del contrato y el de liquidación existe una relación jurídica (como existe esa relación contra todos los actos que se dicten dentro de la operación contractual), pero no un acto complejo. Tanto el uno como el otro conservan su propia individualidad, con sus alcances y efectos y con sus controles de legalidad propios (gubernativo y jurisdiccional), hasta el punto que bien pudo la parte afectada impugnarlos en su conjunto o separadamente. Así, no habría sido extraño que el contratista hubiese impugnado sólo la liquidación, por encontrar ajustado a la ley el de caducidad o viceversa. Esta individualidad en los actos se pone de presente en el caso sub judice. La administración declaró la caducidad del contrato y contra él se agotó la vía gubernativa. De su ejecutoria a la presentación de la demanda corrió un término superior a los dos años; vale decir, el acto de liquidación se volvió irrevisable jurisdiccionalmente por mandato de la ley (art. 136, inciso final del C.C.A.). CADUCIDAD DE LA ACCION - Acto contractual. Contrato. Término / ACCION CONTRACTUAL DE RESPONSABILIDAD - Término de caducidad / ACCION CONTRACTUAL - Oportunidad para formularla. Caducidad La jurisprudencia ha sido clara en materia de caducidad de las acciones de índole contractual. Así, ha reiterado que las que giren en torno a los actos contractuales deberán impugnarse dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria; que las

que tengan que ver con el contrato mismo (nulidad absoluta o relativa, por ejemplo) caducarán a los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato, la primera, o a partir de la ocurrencia del vicio que configura la causal de nulidad relativa; y que las que versan sobre los hechos de ejecución o cumplimiento, dentro de esos mismos dos años contados a partir del hecho que cause la controversia. Se deja de lado la acción contractual de responsabilidad, puesto que ésta, con fundamento en la Ley 80 de 1993, tiene entidad propia y se somete al término prescriptivo de 20 años (art. 55). Frente a los actos aquí cuestionados no ha habido discrepancias y la impugnación sigue la regla general. Ahora bien, si la administración luego de la ejecutoria del acto de caducidad liquidó el contrato, nada impedirá que el contratista afectado formule su impugnación conjunta, siempre y cuando frente a los distintos actos aún no haya caducado el término para impugnarlos; porque de lo contrario, la impugnación no podrá girar sino en torno al de liquidación; y so pretexto de dicha impugnación no podrá cuestionarse el de caducidad que como se dijo, devino irrevisable por el vencimiento del término fijado en la ley para su revisión jurisdiccional. Se advierte que la jurisprudencia citada por el recurrente conserva toda su vigencia, ya que se elaboró no en torno al acto de caducidad sino en relación con la oportunidad final que tienen las partes para formular la acción contractual, distinta claro está de la de responsabilidad que tiene, como se vio, otro régimen. Así, esa jurisprudencia

desarrolló dos hipótesis diferentes: La primera, que producido el acto de liquidación unilateral, las partes podrán impugnarlo dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria, o sea que vencido dicho lapso no podrá cuestionarse; y la segunda, que si la administración no lo ha liquidado en dicho lapso, el término para accionar, igualmente de dos años, empezará a correr desde la finalización del primer bienio. Esta jurisprudencia hoy tiene que precisarse porque ya la Ley 80 en su artículo 60 señala un término para la liquidación de cuatro meses, a menos que en los pliegos se haya indicado uno diferente. Así, entonces, los dos años para accionar empezarán a correr, en la segunda hipótesis, al vencimiento de los plazos señalados en el mencionado art. 60. Se precisa también que puede darse una tercera hipótesis, cuando la administración pese a haber dejado vencer el término para liquidar el contrato, lo liquida puesto que en tal evento la persona afectada podrá impugnar ese acto dentro de los dos años siguientes a aquél en que quedó en firme. Se entiende esto porque la administración no pierde la competencia para liquidar con el vencimiento del término que tiene para hacerlo, a menos que el contratista, con anterioridad, haya instaurado la acción judicial correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., mayo treinta (30) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 11759

Actor: EMPRESA DE SEGURIDAD VINPASEX LTDA. Y OTRO.

Demandado: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI - EMCALI.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 7 de diciembre de 1995, mediante el cual el tribunal administrativo del Valle del Cauca dispuso en lo pertinente: “1) No admitir la demanda por caducidad de la acción, en cuanto a la Impugnación de las Resoluciones GG 009151 de marzo 8 / 83 y Resolución GG 11206 de mayo 11 / 93 expedidas por el Gerente General de las Empresas Municipales de Cali. 2) Admitir la demanda en cuanto al cuestionamiento de las Resoluciones 0829 del 6 de febrero de 1995 y Resolución 2609 del 19 de mayo de 1995, expedidas por el Gerente General de Emcali, en consecuencia” (fl. 111). Como muestran los hechos las dos primeras resoluciones Nos. GG 009151 y GG 11206, en su orden, de marzo 8 y mayo 11 de 1993, declararon la caducidad del contrato No. 116 - DI - 002 - 91 celebrado entre las Empresas Municipales de Cali y la Empresa de Seguridad Vinpasex Ltda.; y las dos segundas (las resoluciones Nos. 0829 y 2609 de 6 de febrero de 1995 y de 19 de mayo del mismo) liquidaron el citado contrato. El a quo luego de estudiar la demanda consideró que ésta debía admitirse frente a las últimas (las de liquidación); e inadmitirse en relación con las que

declararon la terminación del contrato por razones de caducidad de la acción. Dijo a ese respecto el tribunal: “En la demanda se solicita la nulidad de los actos administrativos que fueron relacionados en los puntos 1 y 2. Ahora bien, como los actos referidos en el punto 1 no forma un acto complejo con los relacionados en el punto 2, ya que éstos tenían su vía gubernativa independiente, para poder acumularlos en una sola demanda, la acción debe estar en tiempo para todos los actos administrativos. Según la constancia expedida por el Secretario Ejecutivo de Emcali (fol. 107), y la cual fue aportada por la parte demandante con el escrito de corrección visto a folio 108, la Resolución No. GG - 11206 de mayo 11 de 1993 (que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución GG 009151 de mayo 8 / 93 que declaró la caducidad del contrato), fue notificada por Edicto al apoderado de la parte demandada el 21 de mayo de 1993, y quedó ejecutoriada el 4 de junio de 1993, fecha en la cual fue desfijado el Edicto. Esto indica que la acción está en caducidad en cuanto hace referencia al cuestionamiento de las Resoluciones citadas en el punto No. 1º de este proveído, pues la demanda fue presentada el 20 de septiembre de 1995, pasados los dos años a que hace referencia el artículo 136 del C.C.A. Por lo anterior, habrá de inadmitirse la demanda en cuanto hace referencia al cuestionamiento de los citados actos y se admitirá por reunir los requisitos legales en cuanto a la impugnación de las Resoluciones

0829 de febrero 6 / 95 y Resolución 2609 de mayo 19 / 95” (fls. 110 y 111). Inconforme la parte actora apeló y sustentó su recurso mediante el escrito que obra a folio 118 y ss. Insiste en su alegato que dada la obligación que tenía la administración de liquidar el contrato, la resolución de caducidad forma una unidad jurídica con el acto de liquidación “para efectos del cómputo de los términos de caducidad” y agrega a continuación: “También refuerza el argumento de la lectura misma de la Resolución No. 1106 de mayo 11 / 93 que desata el recurso de reposición, en la cual no hay valoraciones económicas porque tal como se expresa en la Resolución No. 009151 de marzo 3 / 93 en su art. 3º ordena la liquidación del contrato. Sobre este punto el Consejo de Estado en sentencia de junio 22 / 95, expediente 9965, cuyo extracto es transcrito en «Jurisprudencia y Doctrina» No. 284 de agosto / 95, páginas 909 / 10, trata un tema similar para concluir lo siguiente: «Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración»” (resaltado mío) (fl. 123).

Para resolver se considera: El auto recurrido merece confirmación, ya que la Sala hace suya la

argumentación del a quo, por encontrarla ajustada no sólo a la realidad que muestran los autos sino a la orientación de la jurisprudencia de la Corporación. Es un hecho cierto que entre el acto de caducidad del contrato y el de liquidación existe una relación jurídica (como existe esa relación contra todos los actos que se dicten dentro de la operación contractual), pero no un acto complejo. Tanto el uno como el otro conservan su propia individualidad, con sus alcances y efectos y con sus controles de legalidad propios (gubernativo y jurisdiccional), hasta el punto que bien pudo la parte afectada impugnarlos en su conjunto o separadamente. Así, no habría sido extraño que el contratista hubiese impugnado sólo la liquidación, por encontrar ajustado a la ley el de caducidad o viceversa. Esta individualidad en los actos se pone de presente en el caso sub judice. La administración declaró la caducidad del contrato y contra él se agotó la vía gubernativa. De su ejecutoria a la presentación de la demanda corrió un término superior a los dos años; vale decir, el acto de liquidación se volvió irrevisable jurisdiccionalmente por mandato de la ley (art. 136, inciso final del C.C.A.). Y ya vencido el término para su impugnación, la administración liquidó el contrato. Frente al acto de liquidación la demanda sí fue oportuna, ya que su agotamiento de vía gubernativa se logró mediante la resolución 2609 del 19 de mayo de 1995 y la demanda fue presentada el día 20 de septiembre del mismo año. La jurisprudencia ha sido clara en materia de caducidad de las acciones de

índole contractual. Así, ha reiterado que las que giren entorno a los actos contractuales deberán impugnarse dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria; que las que tengan que ver con el contrato mismo (nulidad absoluta o relativa, por ejemplo) caducarán a los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato, la primera, o a partir de la ocurrencia del vicio que configura la causal de nulidad relativa; y que las que versan sobre los hechos de ejecución o cumplimiento, dentro de esos mismos dos años contados a partir del hecho que cause la controversia. Se deja de lado la acción contractual de responsabilidad, puesto que ésta, con fundamento en la Ley 80 de 1993, tiene identidad propia y se somete al término prescriptivo de 20 años (art. 55). Frente a los actos aquí cuestionados no ha habido discrepancia y la impugnación sigue la regla general. Ahora bien, si la administración luego de la ejecutoria del acto de caducidad liquidó el contrato, nada impedirá que el contratista afectado formule su impugnación conjunta, siempre y cuando frente a los distintos actos aún no haya caducado el término para impugnarlos; porque de lo contrario, la impugnación no podrá girar sino en torno al de liquidación; y so pretexto de dicha impugnación no podrá cuestionarse el de caducidad que, como se dijo, devino irrevisable por el vencimiento del término fijado en la ley para su revisión jurisdiccional. Se advierte que la jurisprudencia citada por el recurrente conserva toda su vigencia, ya que se elaboró no en torno al acto de caducidad sino en relación con

la oportunidad final que tienen las partes para formular la acción contractual, distinta claro está de la de responsabilidad que tiene, como se vio, otro régimen. Así, esa jurisprudencia desarrolló dos hipótesis diferentes: La primera, que producido el acto de liquidación unilateral, las partes podrán impugnarlo dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria, o sea que vencido dicho lapso no podrá cuestionarse; y la segunda, que si la administración no lo ha liquidado en dicho lapso, el término para accionar, igualmente de dos años, empezará a correr desde la finalización del primer bienio. Esta jurisprudencia hoy tiene que precisarse porque ya la Ley 80 en su art. 60 señala un término para la liquidación de cuatro meses, a menos que en los pliegos se haya indicado uno diferente. Así, entonces, los dos años para accionar empezarán a correr, en la segunda hipótesis, al vencimiento de los plazos señalados en el mencionado art. 60. Se precisa también que puede darse una tercera hipótesis, cuando la administración, pese a haber dejado vencer el término para liquidar el contrato, lo liquida puesto que en tal evento la persona afectada podrá impugnar ese acto dentro de los dos años siguientes a aquél en que quedó en firme. Se entiende esto porque la administración no pierde la competencia para liquidar con el vencimiento del término que tiene para hacerlo, a menos que el contratista, con anterioridad, haya instaurado la acción judicial correspondiente. Como se ve, la situación planteada en el caso concreto sigue los lineamientos anteriores. El acto de liquidación fue demandado oportunamente, dentro del plazo establecido en el art. 136 del C.C.A., y por eso la demanda es admisible, como lo

sostuvo el a quo. No sucedió así con el de caducidad que sólo se impugnó después de los dos años. De aceptar la admisión en la forma pretendida podría darse el caso de la revisión del acto de caducidad, cuando ya por ley no podía anularse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Confírmase el auto de 7 de diciembre de 1995, dictado por el tribunal administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se admitió la demanda en los términos indicados al inicio de la motivación. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Publíquese en los Anales. Este proveído fue estudiado y aprobado por la Sala en su sesión de fecha mayo treinta (30) de mil novecientos noventa y seis (1996). Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente de la Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Juan de Dios Montes Hernández, Daniel Suárez Hernández. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.