CE-SEC3-EXP1996-N11785

RECURSO DE SÚPLICA / LEGITIMACIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA /

PRESENTACIÓN PERSONAL / PRESENTACIÓN PERSONAL ANTE NOTARIO /

PRESENTACIÓN PERSONAL DEL RECURSO JUDICIAL / FINALIDAD DE LA PRESENTACIÓN PERSONAL DEL RECURSO JUDICIAL / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / BUENA FE PROCESAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA

BUENA FE / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL /

PROCEDENCIA DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO

SUSTANCIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL

DERECHO SUSTANCIAL / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE SÚPLICA

[L]a Sala se refiere al punto alegado por el INCORA, en el sentido de que el recurso de súplica se debe tener por no presentado, frente al hecho de que tanto el memorial que lo contiene, como el poder otorgado al abogado que lo presentó, fueron presentados ante Notario de esta ciudad, y no ante la secretaría de esta sección, conforme lo dispone el art. 142 del C.C.A. La presentación personal, tiene como finalidad dar certeza sobre el autor del documento, y tal finalidad se cumple a cabalidad en este asunto, como que no se ha cuestionado la autoría de esos documentos. En este aspecto cabe la aplicación de los artículos 83 y 228 de la Carta Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 142

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE SÚPLICA / DECISIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDENCIA DE LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / REVERSIÓN DE LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCORA / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / ALCANCE

DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / OBJETO DEL GRADO

JURISDICCIONAL DE CONSULTA / REQUISITOS DEL GRADO

JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CLASES DE SENTENCIA / SENTENCIA

EN LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

FALLO DE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

SENTENCIA CONSTITUTIVA / SENTENCIA DECLARATIVA / INEXISTENCIA

DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / IMPROCEDENCIA DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Para la Sala la decisión suplicada debe ser revocada en cuanto ordenó el trámite de la consulta en relación con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…) y en su lugar se declarará ejecutoriada y en firme esa providencia. (…) A través de la sentencia cuya consulta se ordenó en el auto suplicado, el a quo desató el proceso que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantó el señor (…), con el fin de obtener la nulidad de la

Resolución (…) proferida por el INCORA, por medio de la cual se revocó, al desatar un recurso de reposición interpuesto por la Corporación Nacional de Turismo, la Resolución (…), en la que se había adjudicado al aquí demandante, el predio (…). En este orden de ideas la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuya consulta se ordenó en el auto suplicado, es declarativa y constitutiva por cuanto modificó una situación jurídica que a su vez había sido alterada por la Resolución (…), nulidad que se decretó en aquélla. (…) Declarar que la Resolución (…) está vigente no corresponde a imponer una obligación o condena a cargo de la entidad estatal demandada, ni de la Corporación Nacional de Turismo, habida cuenta de que la propiedad de los bienes baldíos no se adquiere por el sólo acto de adjudicación, sino por el hecho de su ocupación más la explotación económica conforme a las reglas señaladas por la ley. El acto administrativo de adjudicación se limita a reconocer legalmente tal hecho. (…) La decisión tomada en la sentencia (…), no le impone al INCORA ni a la Corporación Nacional de Turismo una obligación en favor del demandante, porque ninguna de ellas tendrá que transferir la titularidad del derecho de dominio al demandante, ya que éste lo adquirió por la explotación del bien baldío de conformidad con la ley, ni a pagar suma alguna de dinero, ni de realizar una obligación de hacer. Frente al hecho plenamente establecido de que la sentencia del a quo no impone obligación de dar o hacer a cargo de una entidad pública, no es posible tramitar el grado jurisdiccional de consulta en favor de la entidad estatal

que resultó vencida en el juicio, dado que según voces del art. 184 del C.C.A., la consulta solo se surte cuando la decisión de primera instancia impone una obligación de aquella naturaleza a cargo de una entidad pública que no la apeló. En este caso la sentencia no impuso obligación, de esta clase, como que es declarativa y constitutiva y no de condena, y en consecuencia, no hay lugar a tramitar la consulta. (…) En este orden de ideas, no hay lugar a tramitar la consulta, y así se decidirá.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

184

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del grado jurisdiccional de consulta, consultar providencias de 20 de agosto de 1992, Exp. 7442, C.P. Julio César Uribe Acosta; de 20 de septiembre de 1993, Exp. 8740, C.P. Daniel Suárez Hernández; de 10 de febrero de 1995, Exp. 9783, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 11785

Actor: HERNANDO MIGUEL PADAWY ANAYA

Demandado: INCORA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(AUTO) Decide la Sala el recurso de súplica (art. 183 C.C.A.) interpuesto por la parte

actora, en contra del auto proferido por el señor consejero Juan de Dios Montes Hernández, el 17 de mayo de 1996, mediante el cual después de declararse desierto, por falta de sustentación, el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de diciembre de 1995, se ordenó continuar con el trámite de consulta. Oportunamente la parte actora interpuso recurso de súplica en contra de esa decisión, para que sea revocada, en cuanto ordenó tramitar la consulta, manteniendo la declaratoria de desierta de la apelación. Para sustentar su inconformidad el recurrente se fundamentó en dos argumentos: 1) Que la consulta establecida en el art. 184 del C.C.A., es sólo para sentencias de condena a cargo de entidades públicas y la sentencia dictada por el tribunal es meramente declarativa y no de condena. 2) Que la consulta sólo procede para cuando la entidad condenada no apeló, y en este caso, la sentencia sí fue apelada por la entidad. En el término de traslado del memorial a través del cual se interpuso el recurso, la Corporación Nacional de Turismo y el INCORA presentaron sendos escritos, oponiéndose a su prosperidad. La primera, en calidad de tercera interesada en el resultado del proceso, puesto que alega ser la titular del derecho de dominio sobre el inmueble a que se refiere la Resolución No. 0901, de 16 de julio de 1993, que la sentencia declara en firme. El INCORA actúa como parte

demandada. Para oponerse a la prosperidad del recurso de súplica, la Corporación Nacional de Turismo señaló que la sentencia le resulta adversa, dado que es contraria a sus intereses, habida cuenta de que se la ha condenado a despojarse definitivamente del derecho de dominio que ésta había obtenido desde le año de 1979, por justo título y bajo los presupuestos de la buena fe, sobre el inmueble objeto de adquisición. El INCORA por su parte se vale de dos argumentos para oponerse a la prosperidad del recurso de súplica. El primero, lo fundamenta en el hecho de que el poder de sustitución y el memorial contentivo del recurso, fueron presentados personalmente por sus signatarios ante el Notario Veintiuno del Círculo de Santafé de Bogotá, y no en debida forma, la que considera que sólo se da si tal diligencia se cumple en los términos expresados por el art. 142 del C.C.A., es decir, personalmente por quien la suscribe ante el secretario del Tribunal. En segundo término la entidad demandada sostiene que la sentencia de primera instancia, al parecer de naturaleza declarativa, le impone a la entidad demandada una obligación, la de responderle administrativa y económicamente a la entidad propietaria del bien adjudicado como baldío, por los perjuicios que el acto administrativo le ocasionó. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala la decisión suplicada debe ser revocada en cuanto ordenó el trámite de la consulta en relación con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 14 de diciembre de 1995, y en su lugar se

declarará ejecutoriada y en firme esa providencia. En el estudio de este asunto y para su mejor comprensión, la Sala seguirá este derrotero: 1) La legitimación de la actora para incoar el recurso; 2) Naturaleza de la providencia recurrida; 3) Procedencia o no del grado jurisdiccional de consulta. 1) La legitimación de la actora para incoar el recurso. En primer lugar, la Sala se refiere al punto alegado por el INCORA, en el sentido de que el recurso de súplica se debe tener por no presentado, frente al hecho de que tanto el memorial que lo contiene, como el poder otorgado al abogado que lo presentó, fueron presentados ante Notario de esta ciudad, y no ante la secretaría de esta sección, conforme lo dispone el art. 142 del C.C.A. La presentación personal, tiene como finalidad dar certeza sobre el autor del documento, y tal finalidad se cumple a cabalidad en este asunto, como que no se ha cuestionado la autoría de esos documentos. En este aspecto cabe la aplicación de los artículos 83 y 228 de la Carta Política. En caso similar dijo esta Corporación, con ponencia de quien ahora proyecta esta decisión: “Aplica la Sala en este caso, los artículos 83 y 228 de la Carta Política. Conforme a la primera de las normas citadas, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas. En virtud de este principio, se presume la buena fe con la cual actúa el apoderado de la parte actora ante la jurisdicción contencioso administrativa; con base en esa

presunción, se admitirá la demanda, dado que los recursos interpuestos en contra del auto que no admitió la demanda, permiten establecer suficientemente que él fue el creador del documento que la contiene. De acuerdo al art. 228, en las actuaciones de la administración de justicia, prevalecerá el derecho sustancial. Este es uno de los casos en que el formalismo no puede dar al traste con el derecho sustancial, especialmente si al aplicarse el principio de la buena fe, unidos a las actuaciones realizadas por el apoderado de la parte actora, la Sala tiene la certeza de quien fue el autor del documento que contiene la 1 demanda” . 2) Naturaleza de la providencia recurrida. La providencia recurrida es de naturaleza compleja, en la modalidad de interlocutoria, que envuelve dos aspectos inescindibles por la concatenación de los temas que ella contiene. En efecto declara desierto el recurso de apelación, providencia de suyo suplicable y, en su lugar, dispone tramitar el grado jurisdiccional de consulta, para sustituir la segunda instancia, pero en todo caso ordena que la competencia continúa en esta Corporación aunque en la modalidad de consulta. Esta complejidad hace de suyo suplicable dicho proveído. 3) Procedencia o no del grado jurisdiccional de consulta. A través de la sentencia cuya consulta se ordenó en el auto suplicado, el a quo desató el proceso que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantó el señor Hernando Miguel Dadawy, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 04785 proferida por el INCORA, por medio de la cual se revocó, al desatar un recurso de reposición interpuesto por la Corporación Nacional de

Turismo, la Resolución No. 0901, en la que se había adjudicado al aquí demandante, el predio denominado la Esperanza.

En la sentencia se decidió: “Primero. Declárase la nulidad de la Resolución No. 04785 de 25 de agosto de 1993, proferida por la Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria «INCORA».

Segundo. Declárase ajustada a la ley y en firme la Resolución No. 0901 de 16 de julio de 1993, expedida por el Gerente Regional Magdalena del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria «INCORA»”. Tercero. Inscríbase copia auténtica de esta sentencia con constancia de notificación y ejecutoria y la Resolución No. 0901 de 16 de julio de 1993, de la Gerencia de la Regional Magdalena del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria «INCORA» en la competente oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados”. La doctrina ha clasificado las sentencias en consideración al derecho sustancial o material que ellas ponen en vigor, conforme lo enseña Eduardo J. 2 Couture , en: sentencias declarativas, de condena, constitutivas y cautelares. Este autor define las declarativas como aquellas que, tienen por objeto la pura declaración de la existencia de un derecho, sin que vayan más allá de esa declaración; como sentencias constitutivas, aquellas que sin establecer una condena al cumplimiento de una prestación, crean, modifican o extinguen un estado jurídico; y, como sentencias de condena, todas aquellas que imponen el cumplimiento de una prestación, ya sea en sentido positivo (dar, hacer), ya sea en

sentido negativo (no hacer, abstenerse). En este orden de ideas la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuya consulta se ordenó en el auto suplicado, es declarativa y constitutiva por cuanto modificó una situación jurídica que a su vez había sido alterada por la Resolución No. 04785 de 25 de agosto de 1993, nulidad que se decretó en aquélla. En efecto, al anularse la Resolución 04785, recupera vigencia el acto administrativo que ésta revocaba, es decir, la Resolución 0901 de 16 de julio de 1993 proferida por la misma entidad, a través de la cual se adjudicó al demandante el predio “La Esperanza”. Declarar que la Resolución 0901 está vigente no corresponde a imponer una obligación o condena a cargo de la entidad estatal demandada, ni de la Corporación Nacional de Turismo, habida cuenta de que la propiedad de los bienes baldíos no se adquiere por el sólo acto de adjudicación, sino por el hecho de su ocupación más la explotación económica conforme a las reglas señaladas por la ley. El acto administrativo de adjudicación se limita a reconocer legalmente tal hecho. La decisión tomada en la sentencia de 14 de diciembre de 1995, no le impone al INCORA ni a la Corporación Nacional de Turismo una obligación en favor del demandante, porque ninguna de ellas tendrá que transferir la titularidad del derecho de dominio al demandante, ya que éste lo adquirió por la explotación del bien baldío de conformidad con la ley, ni a pagar suma alguna de dinero, ni de realizar una obligación de hacer. Frente al hecho plenamente establecido de que la sentencia del a quo no

impone obligación de dar o hacer a cargo de una entidad pública, no es posible tramitar el grado jurisdiccional de consulta en favor de la entidad estatal que resultó vencida en el juicio, dado que según voces del art. 184 del C.C.A., la consulta solo se surte cuando la decisión de primera instancia impone una obligación de aquella naturaleza a cargo de una entidad pública que no la apeló. En este caso la sentencia no impuso obligación, de esta clase, como que es declarativa y constitutiva y no de condena, y en consecuencia, no hay lugar a tramitar la consulta. En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas oportunidades, entre ellas las siguientes: el 20 de agosto de 1992, en el proceso No. 7442, Actor: Jorge Eliécer Tovar, Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta; el 20 de septiembre de 1993, en el proceso No. 8740, Actor: Lotería de Cundinamarca, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández; el 10 de febrero de 1995, en el proceso 9783, Actor: María Albenis Vargas Muñoz, Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, en las cuales se dijo: Proceso No. 7442: “Al entrar a discutir la sentencia orientada a desatar el grado de consulta, la Sala observa que el presente proceso no la admite, pues en paridad de verdad en el fallo no se impone obligación a cargo de ninguna entidad pública. Es verdad que la decisión le fue desfavorable a la administración, pero de esta circunstancia no puede inferirse siempre que surja a cargo de ésta un deber jurídico. En casos como el presente lo que se vivencia es que, no le asistía la razón al Instituto Colombiano de

la Reforma Agraria al proferir el acto administrativo. Nada más, pero tampoco nada menos”. Proceso No. 8740: “Para la Sala, es claro que no se está en presencia de un fallo condenatorio de entidad pública, sino por el contrario favorable a ella al prosperar su pretensión de nulidad del contrato; pues, las determinaciones consecuenciales a esta declaración, comúnmente llamadas «prestaciones mutuas» están establecidas por el legislador y no por el fallo judicial respectivo. Además, se trata simplemente de restituir algo que en virtud de la nulidad declarada carecería de causa continuar reteniendo, dado que no le pertenecería a dicha entidad. Así las cosas, la Sala al admitir la tramitación de la consulta procedió sin competencia para ello, tipificándose la nulidad prevista por el numeral 2 del art. 140 del C. de P.C., aplicable al proceso contencioso administrativo”. Proceso No. 9783: “En la sentencia como bien se puede ver, no se impone ninguna obligación, por lo tanto no es consultable (art. 184 del C.C.A.)”. En este orden de ideas, no hay lugar a tramitar la consulta, y así se decidirá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVOCASE el auto proferido por el señor Consejero Juan de Dios Montes Hernández, el 17 de mayo de 1996, en cuanto ordenó continuar con el trámite de la consulta.

2. DECLARASE ejecutoriada y en firme la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 14 de diciembre de 1995.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Publíquese en Anales. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, trece (13) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente de la Sala; Daniel Suárez Hernández, Carlos Betancur Jaramillo. Lola Elisa Benavides López, Secretaria.