CE-SEC3-EXP1996-N12448

MUNICIPIO / ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DAÑO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / HECHO

ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATO ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / DEMANDA / DIFERENCIA

ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA /

PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA

PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[En el caso concreto] se observa que no le asiste la razón al a quo. Pero no obstante, el auto deberá mantenerse, por las razones que se exponen a continuación: (…) Aunque el presente proveído muestra un enfoque diferente al manejado en asuntos anteriores similares (…) con él se busca clarificar la complejidad que revela la cuestión aquí estudiada y su íntima relación con aquellos procesos que ya se encuentran en marcha.(…) [E]l municipio demandante estima que se dió una incorrecta aplicación de los factores o criterios de distribución establecidos en la Constitución y en la Ley 60 de 1993. Lo que en otros términos quiere decir que las liquidaciones efectuadas mediante actos

administrativos adolecen o están afectadas de nulidad.(…) De allí que si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual. Se precisa lo anterior para glosar la conducta procesal de la parte actora, la cual en la misma demanda (calificada en ésta como de reparación directa) acepta haber ya instaurado demanda de nulidad y restablecimiento contra las diversas operaciones de liquidación de las participaciones relacionadas con el municipio demandante. Es decir, el actor aceptó haber presentado otra demanda con base en los mismos hechos y con pretensiones de idéntico alcance resarcitorio. Aquí la Sala considera que esta conducta no es procesalmente aceptada porque los perjuicios (los mismos) se hacen derivar de una idéntica situación jurídica y fáctica; lo que da a entender, dada la índole de ésta, que su resarcimiento no podrá tener sino una sola vía posible para dicho resarcimiento. En este orden de ideas, si las operaciones de liquidación, las cuales debieron culminar con un acto administrativo definitivo, se consideran como incompletas porque no acataron ni la Constitución ni la ley, la única salida posible para el reconocimiento de los daños causados sería la de

nulidad y restablecimiento, máxime cuando el motivo alegado (el ser incompletas las operaciones de liquidación por no sujetarse ni a la Constitución ni a la ley) no es otro que el de nulidad por ilegalidad. No es posible pensar que todo se puede obviar con el expediente fácil de la prejudicialidad, como lo propone la parte actora, porque ésta no podrá darse entre acciones incompatibles entre sí, sino entre acciones que muestran una relación de dependencia, cuando la sentencia que debe dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro que versa sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero. Es apenas obvio que no es esta la situación aquí creada, ya que las dos acciones no sólo no son interdependientes (no es preciso que se resuelva la de nulidad y restablecimiento para poder decidir la de reparación directa), sino que no podrán bajo ningún pretexto coexistir en forma coetánea o sucesiva. Además de la improcedencia de la prejudicialidad, ni siquiera los procesos de nulidad y restablecimiento podrían acumularse con los de reparación directa propuestos. (…) En suma, el asunto aquí analizado no puede admitirse como de reparación directa, tal como acertadamente lo definió el a quo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de octubre 24 del 2001, exp. 12439, C.P. Daniel Suárez Hernández

y exp. 12464

CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE

DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ

[L]a operación administrativa, (…) en el derecho colombiano, (…) se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa, y en otras, que compartan un acto administrativo, y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. La ley ha contribuido al equívoco desde tiempo atrás por hablar por ejemplo, en el campo de los impuestos, las regalías, las participaciones fiscales, en los procesos de adjudicación contractual etc., etc., de operaciones administrativas, cuando en el fondo se está haciendo referencia a la actuación administrativa en su integridad y no sólo del acto administrativo definitivo que la culmina. Tan cierto es esto que hoy, en los eventos antes citados el accionante podrá pedir la nulidad del acto que culmine la operación o la revisión de ésta, sin que con esto incurra en forma de técnica. Y sea de ello lo que fuere, en tales asuntos no es técnico ni jurídico confundir el fenómeno analizado con la operación administrativa que trae el artículo 86 del C.C.A., que permite al afectado una acción de reparación directa. Y no es posible la confusión porque [operación administrativa], para los efectos del (…) artículo 86, no es otra cosa

que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. (…) En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación en los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de

1941. Y es tan cierto este alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del C.C.A. que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura. Y este sentido multicomprensivo es el que le impone al juez su definición, para evitar el inadecuado manejo de las acciones que la presenten como fuente de perjuicios.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 83 / DECRETO 2304 DE 1989

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7467, C.P. Carlos Betancur

Jaramillo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C. doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1996-N12448

Actor: MUNICIPIO DE CÓRDOBA - BOLÍVAR

Demando: LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

Decide la Sala la apelación interpuesta por la actora contra el auto de 20 de junio del presente año, mediante el cual el tribunal administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda y ordenó la devolución de los anexos acompañados con la misma. El a quo para tomar tal decisión estimó que la parte actora no había acompañado con la demanda los documentos que acreditan la representación legal del municipio y que la prueba traída en respuesta a la exigencia del despacho no llenaba los requisitos de ley. Inconforme con lo así resuelto, la parte actora apeló y sustentó su recurso mediante el escrito que obra a folios 65 y ss. Para resolver, SE CONSIDERA: La Sala, en primer término reitera lo que ha venido sosteniendo sobre la representación legal de las entidades públicas en asuntos similares, propuestos por el mismo apoderado ante igual tribunal. Así, en el auto de octubre 24 del presente año, se dijo: “Para la Sala el auto apelado debe ser revocado y en su lugar se debe admitir la demanda presentada, con base en las siguientes consideraciones: «1) El auto apelado dispuso en contra de lo preceptuado por el inciso 5º del artículo. 139 del C.C.A., en el cual expresamente se exonera al demandante, de la obligación de aportar la prueba de la existencia y representación de las personas de derecho público que intervengan en el proceso. La providencia revisada está pidiendo la prueba de la representación de un municipio. »2) Las certificaciones de la Federación Colombiana de Municipios y del Director Nacional Electoral son pruebas idóneas para demostrar la calidad de alcalde que ostenta alguna persona. La certificación expedida

por el juez o notario ante quien se realizó el acto de posesión no prueba más que ese hecho, pero no tiene la capacidad de acreditar que la persona que tomó posesión del cargo sigue desempeñándolo. La providencia apelada desconoce el mandato constitucional contenido en el artículo. 228, norma según la cual en la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial sobre la forma. En este caso, el Tribunal está sacrificando la posibilidad de acudir a la jurisdicción con una exigencia que no sólo no está contemplada en la ley, sino que además está suficientemente cumplida por la parte actora” (Proc. 12.439 - Actor: Municipio de Aracataca —Magdalena—Consejero ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández). Visto lo procedente, se observa que no le asiste la razón al a quo. Pero no obstante, el auto deberá mantenerse, por las razones que se exponen a continuación: Aunque el presente proveído muestra un enfoque diferente al manejado en asuntos anteriores similares (ver entre otros el proceso 12.439, Municipio de Aracataca y 12.464, Municipio de Abriqui) con él se busca clarificar la complejidad que revela la cuestión aquí estudiada y su íntima relación con aquellos procesos que ya se encuentran en marcha. Efectivamente la interpretación de la demanda muestra que el municipio de Córdoba (Bolívar) se cree lesionado con las “operaciones administrativas de liquidación de las participaciones en los IC de la Nación, por la errónea e incompleta aplicación de las normas que las gobiernan”. En otras palabras, el municipio demandante estima que se dió una incorrecta

aplicación de los factores o criterios de distribución establecidos en la Constitución y en la Ley 60 de 1993. Lo que en otros términos quiere decir que las liquidaciones efectuadas mediante actos administrativos adolecen o están afectadas de nulidad. La Sala ha sido clara al sostener en múltiples oportunidades que las distintas acciones de responsabilidad estatal, por el acto administrativo ilegal (acción de nulidad y restablecimiento, artículo 85 del C.C.A.); por los hechos, omisiones y operaciones administrativas (art. 86); o por los contratos (art. 87), no pueden manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente específica del perjuicio. De allí que si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual. Se precisa lo anterior para glosar la conducta procesal de la parte actora, la cual en la misma demanda (calificada en ésta como de reparación directa) acepta haber ya instaurado demanda de nulidad y restablecimiento contra las diversas operaciones de liquidación de las participaciones relacionadas con el municipio demandante. Es decir, el actor aceptó haber presentado otra demanda con base en los mismos hechos y con pretensiones de idéntico alcance resarcitorio.

Aquí la Sala considera que esta conducta no es procesalmente aceptada porque los perjuicios (los mismos) se hacen derivar de una idéntica situación jurídica y fáctica; lo que da a entender, dada la índole de ésta, que su resarcimiento no podrá tener sino una sola vía posible para dicho resarcimiento. En este orden de ideas, si las operaciones de liquidación, las cuales debieron culminar con un acto administrativo definitivo, se consideran como incompletas porque no acataron ni la Constitución ni la ley, la única salida posible para el reconocimiento de los daños causados sería la de nulidad y restablecimiento, máxime cuando el motivo alegado (el ser incompletas las operaciones de liquidación por no sujetarse ni a la Constitución ni a la ley) no es otro que el de nulidad por ilegalidad. No es posible pensar que todo se puede obviar con el expediente fácil de la prejudicialidad, como lo propone la parte actora, porque ésta no podrá darse entre acciones incompatibles entre sí, sino entre acciones que muestran una relación de dependencia, cuando la sentencia que debe dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro que versa sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero. Es apenas obvio que no es esta la situación aquí creada, ya que las dos acciones no sólo no son interdependientes (no es preciso que se resuelva la de nulidad y restablecimiento para poder decidir la de reparación directa), sino que no podrán bajo ningún pretexto coexistir en forma coetánea o sucesiva. Además de la improcedencia de la prejudicialidad, ni siquiera los procesos de nulidad y restablecimiento podrían acumularse con los de reparación directa

propuestos. Quizás la confusión que se observa en estos asuntos se derive de la errónea interpretación que se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa, y en otras, que compartan un acto administrativo, y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. La ley ha contribuido al equívoco desde tiempo atrás por hablar por ejemplo, en el campo de los impuestos, las regalías, las participaciones fiscales, en los procesos de adjudicación contractual etc., etc., de operaciones administrativas, cuando en el fondo se está haciendo referencia a la actuación administrativa en su integridad y no sólo del acto administrativo definitivo que la culmina. Tan cierto es esto que hoy, en los eventos antes citados el accionante podrá pedir la nulidad del acto que culmine la operación o la revisión de ésta, sin que con esto incurra en forma de técnica. Y sea de ello lo que fuere, en tales asuntos no es técnico ni jurídico confundir el fenómeno analizado con la operación administrativa que trae el artículo 86 del C.C.A., que permite al afectado una acción de reparación directa. Y no es posible la confusión porque “operación administrativa”, para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la “operación”

frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. Vgr. El procedimiento de adquisición de un bien rural que el Incora, luego de haber logrado la entrega anticipada del predio, deja inconcluso con perjuicio para el dueño del mismo. A este respecto podrá verse el fallo de esta misma Sala dictado el día 17 de junio de 1993, actor Humberto Gómez R., proceso No. 7467 con ponencia de quien redacta este proveído. Asimismo puede darse la misma figura cuando la administración, por ejemplo, luego de iniciar una etapa licitatoria o de concurso no la culmina por las vías legales, cuales son el auto de adjudicación o la declaratoria de deserción. En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación en los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto este alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del C.C.A. que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura. Y este sentido multicomprensivo es el que le impone al juez su definición, para evitar el inadecuado manejo de las acciones que la presenten como fuente de perjuicios. En suma, el asunto aquí analizado no puede admitirse como de reparación directa, tal como acertadamente lo definió el a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: CONFIRMASE el auto apelado proferido por el tribunal administrativo de

Cundinamarca el 20 de junio de 1996. Cópiese, notifíquese, devuélvase y publíquese en los Anales. Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Ricardo Hoyos Duque, Juan de Dios Montes Hernández, Daniel Suárez Hernández, Ausente. Carlos Alberto Corrales Muñoz, Secretario.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en la sentencia del 17 de junio de 1993, Actor: Humberto Gómez R., Exp. 7467, Ponente Dr. Carlos

Betancur Jaramillo.