CE-SEC3-EXP1996-N8616

ZONA DE PROTECCION DEL PAISAJE - Declaratoria / ZONA RESTRINGIDA PARA LA MINERIA - Reservas ecológicas / LICENCIA DE EXPLOTACION - Zona de protección de paisaje / ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL - Inexistencia / MEDIO AMBIENTE - Protección / EXPLOTACIÓN DE MINAS - Restricción por reserva ecológica El Ministerio de Minas y Energía puede señalar: “de acuerdo con los estudios previos”, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros para constituir reservas ecológicas, incompatibles en dichos trabajos. Así mismo se observa que conforme a la segunda disposición, es decir, el Decreto Departamental 1677 de 1990, la cuenca Superior del Río Frío, situada en los municipios de Tabio y Zipaquirá, fue declarada como zona de protección del paisaje, es decir, incompatible con actividades mineras. Dentro de este marco normativo, estima la Sala que el Ministerio de Minas y Energía al proferir los actos acusados mediante los cuales otorgó licencia de explotación a la firma Cementos Diamante S.A., desconoció los preceptos contenidos en tales disposiciones. Para la expedición de la licencia No. 126223 otorgada a Cementos Diamante S.A., no se hicieron los estudios previos acerca del impacto ambiental y ecológico que podría darse sobre el área correspondiente, ningún estudio se llevó a cabo sobre el potencial, las reservas, la conservación y la restauración de los recursos naturales existentes en el área referida, no se adelantaron los estudios encaminados a establecer los posibles daños que sobre el paisaje podrían

resultar. Los conceptos anteriores, expuestos por el propio Ministerio de Minas y Energía, conducen, sin lugar a dudas, a concluir que todas las solicitudes de licencias de explotación, exploración o contrato de concesión en la zona de protección del paisaje contemplada por el Decreto 1677 de 1990, deben someterse a los estudios previos necesarios, de tal forma que las actividades mineras en la zona reservada, se adelanten en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, todo encaminado a mitigar los efectos negativos y los deterioros originados en esas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería, según lo dispone el inciso 3º del art. 9º del Código de Minas. De otra parte con respecto a la Ley 23 de 1973 y al Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales, encuentra la Sala que sus disposiciones no fueron estrictamente acatadas con la expedición de las resoluciones acusadas. El primero de tales ordenamientos pretende la prevención y control de la contaminación ambiental, el mejorar, conservar y restaurar los recursos naturales renovables y con esa finalidad se consagró en el art. 2º, la responsabilidad civil del Estado por los daños ocasionados al hombre y a los recursos naturales privados como consecuencia de acciones contaminantes o perjudiciales para el medio ambiente. MEDIO AMBIENTE - Protección / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Existencia / ACCIONES POPULARES - Protección del medio ambiente / ACCION DE NULIDAD - Actos administrativos relativos al medio ambiente / LEY DEL MEDIO AMBIENTE - Aplicación

La Sala en anteriores pronunciamientos, entre otros, la providencia del 18 de abril de 1994, con ponencia de quien elabora la presente al conocer de una acción similar, no idéntica, instaurada por el mismo demandante, consideró que éste había utilizado la acción equivocada en razón a que la finalidad perseguida por el acto era la de buscar la protección de los intereses colectivos de la región y sus habitantes, para lo cual, se dijo en esa providencia, ha debido acudir a las acciones populares previstas en los arts. 1005, 2358 y siguientes del C.C., hoy ampliadas en su número por el art. 88 de la Carta Política. A pesar de lo anteriormente expuesto, estima la Sala que el referido criterio debe modificarse de acuerdo con lo establecido en el art. 73 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el sector público encargado de la Gestión y Conservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictaron otras disposiciones. Surge entonces de la norma transcrita el derecho legalmente consagrado de accionar judicialmente contra los actos administrativos que expiden, modifican o cancelan un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que, como la minera, afecte o pueda afectar el medio ambiente, como ocurre en el caso examinado, donde se impetró la nulidad de los actos administrativos, contenidos en las resoluciones demandadas, las cuales al otorgar la licencia de Explotación Minera a Cementos Diamante S.A., de una u otra forma conducen a la afectación del medio ambiente.

Así las cosas estima la Sala que conforme a la nueva normatividad ambiental las obligaciones y compromisos para la protección y conservación del medio ambiente se han ampliado en capacidad y competencia, permitiéndole a todo ciudadano, sea o no titular de un derecho subjetivo el ejercicio de la acción de nulidad contra actos administrativos como los demandados, es decir, de aquéllos que autorizan una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente. Pese a lo anterior, es decir a la declaración de nulidad de las resoluciones demandadas, considera la Sala que no hay lugar a restablecimiento del derecho impetrado por el actor, en razón a que el mismo carece de un derecho subjetivo, de carácter individual y concreto por hacer valer, dado que su pretendida vecindad al municipio de Tabio es insuficiente para de allí deducir la vulneración de un derecho particular y concreto, tal como en casos similares lo ha entendido la Sala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 8616

Actor: GERMÁN CAVELIER GAVIRIA Demandado: NACIÓN MINMINAS El doctor Germán Cavelier Gaviria, en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en demanda presentada ante el Consejo de Estado, formuló las siguientes pretensiones: “2.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 5 - 2777 del 10

de diciembre de 1992 y 5 - 1094 del 10 de marzo de 1993. 2.2. Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Minas y Energía que en lo sucesivo no admita solicitudes ni conceda licencias de exploración ni de explotación en la zona a que se referían las Resoluciones acusadas en el expediente dieciséis mil doscientos veintitrés (16.223), según el informe del 19 de junio de 1992 de la División de Ingeniería del Ministerio de Minas y Energía,...” que determinó las coordenadas transcritas en la demanda.

1. Fundamentos de hecho.

Se relacionan así en la demanda: “3.1. El día 20 de mayo de 1992 la Sociedad Cementos Diamante S.A., domiciliada en Bogotá, presentó una solicitud de licencia de exploración de materiales de construcción para un área de 150 hectáreas ubicadas en el Municipio de Tabio, Departamento de Cundinamarca. 3.2. El Ministerio de Minas no efectuó un estudio previo para determinar cuáles eran los terrenos solicitados en exploración; cuáles eran las riquezas naturales de la zona; cuál es su potencial agrícola y ganadero, quiénes eran los propietarios de los predios afectados por tal licencia de exploración, y cuál era el medio ambiente que caracterizaba la zona solicitada para adelantar actividades de exploración. En general, el Ministerio de Minas y Energía no efectuó una valorización del área solicitada en explotación en sus aspectos ambientales, paisajísticos y de recursos naturales.

3.3. Sin haberse efectuado los estudios anteriormente señalados, el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución No. 5 - 2777 del 10 de Diciembre de 1992 otorgó licencia de Exploración No. 16.223, para la exploración técnica de un yacimiento de materiales de construcción localizado en el Municipio de Tabio, Departamento de Cundinamarca, en una extensión superficiaria de 104.1824 m2 o sea 104 hectáreas más 1.824 metros cuadrados. 3.4. Germán Cavelier, actuando mediante apoderado y estando dentro del término legal, interpuso el 15 de enero de 1993, recurso de reposición, para que dicha Resolución fuera revocada en su totalidad por ser violatoria de normas superiores como lo son la Constitución Política, el Decreto Cundinamarqués número 1677 de 1990, y la Resolución 31364 del 3 de agosto de 1992. 3.5. Mediante Resolución No. 5 - 1094 del 10 de marzo de 1993 el Ministerio de Minas y Energía confirmó la Resolución No. 5 - 2777 del 10 de diciembre de 1992 y declaró agotada la vía gubernativa”.

2. Fundamentos de derecho.

Plantea inicialmente el actor su interés para impugnar los actos acusados en la circunstancia de “ser parte interviniente en defensa del ambiente dentro del procedimiento administrativo adelantado ante el Ministerio de Minas y Energía, en el cual se dictaron las resoluciones aquí impugnadas, sino que también se deriva de su deber constitucional de proteger el ambiente y los recursos naturales

renovables...”. De otra parte por ser el demandante vecino del municipio de Tabio y del área concedida por los actos cuestionados. Estima que se violó directamente el Decreto 1677 de 1990, y sobre el particular hace las siguientes observaciones: Que mediante el Decreto 01771 de 1991 de la Gobernación de Cundinamarca se aclaró que el Decreto 2568 citado en el Decreto 1677 de 1990 es del año de 1974. Que el Decreto 1677 declaró como zona de Protección de Paisaje la Cuenca Superior del Riofrío, que comprende los municipios de Tabio, Cajicá y Zipaquirá. Que por Resolución No. 5.058 de 1990 el Ministerio de Minas y Energía ordenó inscribir el Decreto 1677 de 1990 en el registro minero, y en la misma resolución consagró que si se presenta una solicitud minera en el área de la cuenca superior de Riofrío, el Ministerio “estudiará cada caso en particular y dará o no la autorización correspondiente”. Considera el actor que en las anteriores condiciones cualquier solicitud de licencia de exploración, explotación o contrato de concesión debe ser previamente estudiado para determinar su viabilidad en la zona de protección al paisaje. Tales estudios deben ajustarse a lo previsto en el inciso tercero, artículo 9º del Código de Minas, en el sentido de adelantar las actividades mineras en forma restringida, por métodos determinados, teniendo en cuenta la generalidad de los habitantes, condiciones éstas que no tuvo en consideración el Ministerio 2 dado que la sola licencia de exploración comprende 104.1824 m ., razón por la

cual considera que los actos acusados resultan violatorios del Decreto 1677 de 1990, mediante el cual la Cuenca Superior del Riofrío fue declarada como zona de protección del paisaje, donde sólo se permiten actividades de parques, jardines botánicos, hoteles y moteles y usos especiales conforme al decreto departamental 2568 de 1974. Aduce igualmente que el Ministerio conocía del Decreto 1677 de 1990, no sólo por su inscripción sino por el mismo registro minero, a pesar de lo cual expidió las resoluciones demandadas. De otra parte, hace alusión a la Ley 123 de 1973 y al Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, para destacar los objetivos de tales normatividades y la responsabilidad del Estado y los particulares por causa de las acciones que generen contaminación o detrimento del ambiente o por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado. Alude igualmente al artículo 27 del código mencionado en cuanto señala la obligación del interesado de declarar el peligro presumible que pueda generar la obra o actividad que se va a desarrollar, y según el artículo 28 del mismo ordenamiento se debe hacer un estudio ecológico y ambiental previo, a más de la obtención de la licencia correspondiente. Se refiere también el actor a los artículos 302 y 305 del estatuto referido, en cuanto hacen mención, el primero, del derecho de la comunidad a disfrutar de paisajes urbanos y rurales y, el segundo, asigna competencia al Ministerio demandado para velar por las disposiciones consagradas en el citado Código de Recursos

Naturales. Concluye entonces que el Ministerio con los actos acusados vulneró las normas referidas en cuanto que se otorgó una licencia de exploración de minerales sin permitir que los habitantes de Tabio se enteraran del deterioro ambiental y natural que causa la exploración autorizada, desconociendo así el derecho al ambiente sano de que gozan los ciudadanos de esa región. Para mostrar gráficamente los daños presumibles que pueden resultar en Tabio, acompañó fotografías sobre el particular. Sostiene igualmente que el Ministerio omitió pedir el estudio ecológico y ambiental anterior a la exploración del área otorgada, contrariando los artículos 28 y 185 del Código de Recursos Naturales Renovables. Estima el demandante que fue violado el debido proceso por cuanto que no se publicaron en el Diario Oficial los actos que afectan un patrimonio común de los colombianos como es el ambiente de Tabio, no obstante su alcance e interés general. Estima que al ocultar el Estado los actos administrativos que permiten el daño ambiental, se impide a los administrados cumplir con su deber constitucional de proteger el ambiente y los recursos naturales. En opinión del accionante el Ministerio no garantizó el derecho al debido proceso, ni el de los terceros afectados, ni el de la comunidad, “pues ninguna de las resoluciones impugnadas ha sido notificada de acuerdo con la ley y en consecuencia deberá declararse la nulidad de tales actos”. Argumenta el demandante frente a la Resolución No. 3 - 1364 de 3 de agosto de 1992 que tanto ésta, como el Decreto 1677 de 1990 del Gobernador de

Cundinamarca, dan una doble protección a la Cuenca Superior de Riofrío, sin que ninguna de las normas implique la derogación o suplencia de la otra, sino por el contrario su complementación. Por último, aduce el actor que es el propio Ministerio de Minas y Energía el que reconoce que no se han efectuado los estudios que permitan saber cuáles son las obligaciones ambientales en los municipios de Tabio, Cajicá y Zipaquirá a la que están sujetos los mineros. De la comunicación fecha el 6 de abril de 1993 dirigida por el Ministerio de Minas y Energía al Alcalde de Tabio, deduce que dicho Ministerio “no ha establecido las obligaciones ambientales a las que se deben someter las explotaciones en el municipio de Tabio, así como la necesidad de suspender el otorgamiento de títulos mineros en el área de influencia del Decreto 1677 de 1990”. Concluye, pues, el demandante, que existe falsa motivación en los actos acusados al afirmarse en los mismos que la resolución 3 - 1364 de 3 de agosto de 1992 se dictó con fundamento en estudios previos y que esa decisión es la que debe obedecerse, dando a entender que no resulta de aplicación el Decreto 1677 de 1990 y que las exigencias ambientales para la zona ya están determinadas.

3. Contestaciones a la demanda.

a) De Cemento Diamante S.A. La empresa Cementos Diamante S.A., en su condición de tercero interesado por tratarse del beneficiario de los actos acusados, compareció al proceso y dio respuesta a la demanda con los siguientes argumentos: Advierte cómo el accionante, tanto en el procedimiento gubernativo previo,

como en este contencioso de restablecimiento, actuó en defensa de un interés común, colectivo, abstracto, en tanto que para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha de tratarse de un interés individual, subjetivo y concreto, el cual debe estar amparado por una norma jurídica. Hace referencia a un anterior pronunciamiento de la Corporación en caso similar al examinado, plasmado en el proceso No. 6324, con ponencia del señor Consejero doctor Carlos Betancur Jaramillo, donde se concluyó que como el actor no buscaba el restablecimiento de un derecho sobre los yacimientos y minerales de la zona, no se hallaba por tanto legitimado para entablar la acción ejercida. Sostiene el apoderado de Cementos Diamante S.A., que no resulta procesalmente viable ejercitar acciones populares por medio de procedimientos establecidos para las acciones ordinarias y especializadas, reguladas en el C.C.A., de donde concluye que no existe interés jurídico, legitimado en el sector para demandar en el sub judice. Considera el mismo apoderado que el Ministerio, antes de iniciar la explotación de los yacimientos mineros y sobre los estudios y previsiones presentados por el titular de la licencia de exploración, determina y acuerda en el contrato de concesión las medidas que deben tomarse en favor de la preservación ecológica y del ambiente que el concesionario debe poner en práctica antes y durante la explotación comercial del correspondiente recurso minero, para acatar así lo dispuesto en los artículos 39, 147 y 185 del Código de Recursos Naturales no renovables. De otra parte, estima que la pretendida

notificación o llamamiento a la ciudadanía de Tabio para que se pronunciara en forma individual o conjunta acerca de las licencias de exploración, “está fuera de las previsiones y reglas sustantivas y procesales actualmente vigentes... bien sabido es que en el procedimiento gubernativo general o en los procedimientos especiales sobre minas, el ente administrativo no puede decretar traslados, notificaciones y actuaciones sino en los casos y respecto de las personas, previstas expresamente en la ley”. Con referencia a la pretendida violación del debido proceso, anota el apoderado de Cementos Diamante S.A., que el propietario de la superficie del área donde está ubicada la licencia de exploración, “es un tercero que carece de interés jurídico para oponerse a dicha licencia”, dado que tan sólo puede hacerse pagar las ocupaciones, gravámenes, servidumbres y daños que le causen los trabajos mineros. En cuanto respecta con la omisión de publicar los actos acusados en el Diario Oficial a pesar de su alcance e interés general, estima el memorialista que el actor confunde el contenido material de los actos regla, impersonales y objetivos de obligatoria publicación con el de los actos administrativos particulares y subjetivos notificables a los interesados y a los terceros intervinientes. Los vecinos de Tabio no se consideran sujetos de la relación de derecho sustantivo con facultad de hacerse parte coadyuvando o impugnando el otorgamiento de la licencia, por cuanto la intervención y notificación de terceros, en materia procesal, debe consagrarse expresamente en la ley. Propone como excepciones la carencia de interés en el actor para demandar

y falta de legitimación de la causa. Así mismo aduce falta de un derecho subjetivo respecto del cual deba ser reparado o restituido. b) Del Ministerio de Minas y Energía. El apoderado del Ministerio de Minas y Energía expresó su oposición a las pretensiones de la demanda por considerarlas sin respaldo jurídico alguno. Adujo que el actor no es titular del derecho subjetivo demandado, si se tiene en cuenta que el acto acusado es un acto regla, general, impersonal y abstracto que no define conflictos intersubjetivos, ni asuntos particulares, sino que regula una competencia asignada al Ministerio demandado. Señala que el Ministerio no transgredió el Decreto 1677 de 1990, toda vez que la zona de la licencia se encuentra por fuera de los límites establecidos en el decreto. Rechaza la violación que se le atribuye del Código de Recursos Naturales. En cuanto a la falta de publicación en el Diario Oficial, anota que el registro minero cumple una función de publicidad que hace innecesaria la pretendida por el demandante, por cuanto que sin tal inscripción ningún título minero produce efectos frente a terceros, ni se puede tener como prueba. Como excepciones propuso la falta de legitimación en la causa por activa por no ser el actor el titular del derecho subjetivo demandado. Igualmente la inexistencia de la nulidad y restablecimiento del derecho invocado.

4. Alegaciones de las partes.

El apoderado del Ministerio reiteró los planteamientos acerca de la falta de legitimación de la causa por activa y así mismo hizo alusión a los pronunciamientos de la Sala contenidos en las providencias de fechas 18 de abril de 1994 en el proceso No. 6325 y 28 de enero de 1994 en el proceso No. 9099,

con ponencia, la primera, de quien elabora la presente, y la segunda, del señor Consejero doctor Carlos Betancur Jaramillo. Por su parte, el apoderado del demandante hizo referencia a los argumentos que en su criterio sirven para declarar la nulidad de las resoluciones demandadas, y sostuvo que el Decreto 1677 de 1990 es una declaratoria de zona restringida para la actividad minera, motivo suficiente para que el Ministerio del ramo al aplicarlo se abstenga de otorgar títulos mineros en dicha zona. Igualmente adujo que el Ministerio aludido debió realizar estudios previos en el área de la licencia solicitada por Cementos Diamante S.A., conforme a lo dispuesto en el artículo 9º del Código de Minas. Considera, de otra parte, que de acuerdo con la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente es la única autoridad competente para declarar zonas excluidas de la minería, de donde deduce que el criterio del Ministerio de Minas y Energía es equivocado. Similares consideraciones hace en torno del Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente al cual deben someterse tanto el Estado como los particulares. Con respecto a la Resolución No. 3 - 1364 del 3 de agosto de 1992 mediante la cual el Ministerio del ramo estableció una zona restringida para la minería, cuya área no corresponde con el señalamiento de la zona que hizo el Decreto 1677 de 1990, sostiene el apoderado del actor que tal resolución no derogó el estatuto departamental, de donde infiere la nulidad de los actos acusados. Sobre la violación al debido proceso insiste en que ésta se presentó

ante la falta de publicación de los actos acusados en el Diario Oficial. En capítulos separados cuestionó la parte demandante la argumentación expuesta tanto por el Ministerio de Minas y Energía, como por la firma Cementos Diamante S.A., para concluir que jamás se realizaron los estudios de impacto ambiental y ecológico, ni sobre el potencial, las reservas, la conservación y la restauración de los recursos naturales existentes, ni los daños que generaba la explotación minera. Los estudios a que se refiere el Ministerio corresponden, según el actor, a licencias distintas a la licencia No. 16223. Insiste igualmente el apoderado del accionante en que éste se halla legitimado para actuar por cuanto que se afecta un derecho que si bien pertenece a la comunidad, también individualmente pertenece a cada uno de los ciudadanos, a más de que fue parte interviniente en el proceso de la Licencia No. 16223 y porque es vecino del municipio de Tabio. Por último anota que la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil no permite el enjuiciamiento del acto administrativo que otorga un título minero, por cuanto al juez civil no se le puede solicitar que examine la legalidad de un acto administrativo dado que no es de su competencia. Además, plantea que la Ley 99 de 1993 tiene en el artículo 73 norma especial que sí permite el enjuiciamiento de los actos administrativos que afecten el medio ambiente.

5. Concepto del Ministerio Público.

Para la señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación debe producirse un fallo denegatorio por falta de legitimación en la causa por activa.

Para arribar a tal conclusión reparó la colaboradora en que la parte accionante en esta instancia hace planteamientos no formulados en la vía administrativa. Considera que en la demanda se deben alegar las mismas razones planteadas en vía administrativa. Con respecto al interés del actor que dice derivarlo del deber constitucional de proteger el ambiente, estima la señora Agente del Ministerio Público que “excluye, per se, la existencia de un derecho subjetivo que le permita instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que exige de acuerdo con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la lesión de un derecho particular o subjetivo, amparado por una norma jurídica”. Descarta así mismo que la sola vecindad del actor en el municipio de Tabio sea demostrativa de la existencia o de la violación de un derecho subjetivo. Observa cómo las declaraciones no son muy concretas, ni explicativas y sí se limitan a responder el hecho preguntado, sin hacer complemento o aclaración alguna, de tal forma que no son suficientes para probar que el actor tiene su casa de habitación en el área a que se refiere la licencia de exploración 16223. Para culminar su concepto, hace referencia y transcribe en lo pertinente algunos apartes de la sentencia de 18 de abril de 1994 anteriormente relacionada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero hacer referencia a las disposiciones legales que regulan lo relacionado con el señalamiento de zonas restringidas para la minería y de protección del paisaje, en cuento se refieren al caso examinado. Dice así el artículo 9º del Código de Minas (Decreto 2655 de 1988):

“Art. 9º Señalamiento de zonas restringidas para la minería. El Ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial interés económica. El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez. No obstante lo aquí dispuesto, podrá el Ministerio, por vía general, autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afectan los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería”. Por su parte, el Gobernador de Cundinamarca dictó el Decreto 1617 de 31 de julio de 1990, “por el cual se declara una zona de protección del paisaje”, y efectivamente declaró “como zona de protección del paisaje, la Cuenca Superior del Río Frío situada en los municipios de Tabio y Zipaquirá...”. Dispuso, además,

“... la inscripción del presente Decreto, en el Registro Minero de Minas y Energía, con el objeto de que se tenga en cuenta que el área mencionada en el artículo anterior, es zona de Protección del Paisaje, en los términos de los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1973 (sic). Esta última fecha se aclaró en el sentido de que el año citado era 1974, (fol. 2 C. 1). Así pues, de conformidad con la primera de las disposiciones transcritas, el Ministerio de Minas y Energía puede señalar: “de acuerdo con estudios previos”, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos. Así mismo, se observa que conforme a la segunda disposición, es decir, el Decreto Departamental 1677 de 1990, la Cuenca Superior del Río Frío, situada en los municipios de Tabio y Zipaquirá, fue declarada como Zona de Protección del Paisaje, es decir, incompatible con actividades mineras. Tal determinación se tomó, entre otras razones porque se observó que las explotaciones mineras deterioraban el medio ambiente en una zona especialmente privilegiada en cuanto a paisaje, fauna y flora. Debe señalarse, de otra parte, que en el Decreto 1677 de 1990, vigente desde su expedición, se ordenó su inscripción en el Registro Minero de Minas y Energía, “con el objeto de que se tenga en cuenta que el área mencionada en el artículo anterior, es Zona de Protección de Paisaje, en los términos de los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1973” (sic), fecha que realmente

corresponde al año de 1974. Tal inscripción la hizo el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la resolución 5058 de 13 de diciembre de 1990, confirmada por la No. 50336 del mismo Ministerio (fls. 12 a 18 C.l.). Dentro de este marco normativo, estima la Sala que el Ministerio de Minas y Energía al proferir los actos acusados mediante los cuales otorgó licencia de explotación a la firma Cementos Diamante S.A., desconoció los preceptos contenidos en tales disposiciones. Esta conclusión dimana de los siguientes puntos acreditados debidamente dentro del proceso: Para la expedición de la licencia No. 16223 otorgada a Cementos Diamante S.A., no se hicieron los estudios previos acerca del impacto ambiental y ecológico que podría darse sobre el área correspondiente, ningún estudio se llevó a cabo sobre el potencial, las reservas, la conservación y la restauración de los recursos naturales existentes en el área referida, ni se adelantaron los estudios encaminados a establecer los posibles daños que sobre el paisaje podrían resultar. Lo anterior se infiere de los siguientes documentos: — Al folio 189 del cuaderno No. 1., la Coordinadora de la Secretaría Legal de Minas, aparece el oficio No. 55829 de 19 de abril de 1994, donde informa que “revisado el expediente contentivo de la licencia No. 16223 no aparece que se haya efectuado visita previa al otorgamiento de la licencia, a la zona solicitada en exp