CE-SEC3-EXP1996-N8870

BIEN INMUEBLE - Utilidad pública e interés social / ACTO ADMINISTRATIVO - Perdida de la fuerza ejecutoria / DERECHO DE DOMINIO - Afectación por impuesto de valorización. Enajenación de propiedad / PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA - Consecuencias frente a bien inmueble afectado por impuesto de valorización De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1a. de 1943, las propiedades afectadas por el impuesto de valorización que no fueren ocupadas o adquiridas por el respectivo municipio en el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que hubieran sido declarados como de utilidad pública, podrán ser edificadas y reconstruidas, reformadas o enajenadas libremente sin las restricciones que rigen para ellas. Así las cosas, el bien de propiedad del actor se encuentra descongelado y su propietario puede disponer libremente de él, pues a términos del artículo 66 del C.C.A., ha operado en fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, toda vez que el acuerdo municipal expedido el 6 de julio de 1989, perdió vigencia al vencerse los dos años que tenía la administración para ocupar y adquirir el bien declarado de utilidad pública e interés social. Sin embargo, la Sala advierte que el demandante no podrá disponer libremente de su inmueble, habida cuenta que sobre dicho bien se construyó el barrio “Once de Noviembre” en la actualidad se encuentra habitado por un gran número de familias, razón que impide a su propietario disponer del bien. Por estas consideraciones el único camino posible es el pago por parte de la

administración municipal del valor del inmueble.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., junio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 8870

Actor: RAÚL GALOFRE SÁNCHEZ Demandado: DISTRITO DE SANTA MARTA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 13 de julio de 1993, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES 1º. El 29 de noviembre de 1991, el señor Raúl Galofre Henríquez, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., instauró demanda en contra del Municipio de Santa Marta, con el fin de satisfacer las siguientes pretensiones: “a. Que se condene a pagar al municipio de Santa Martha y a favor del señor Raúl B. Galofre H. La suma de sesenta millones de pesos ($60.000.000.oo), más el resultado de la aplicación de los índices de precios al consumidor desde el 15 de enero de 1990 hasta cuando el pago se efectúe, por razón de mantener improductivo el terreno «Monteverde» del mencionado señor Galofre, y no haberle pagado el

valor de la indemnización” (fl. 4 ppal.). 2º. Para fundamentar sus pretensiones, la parte actora narró los hechos que la Sala sintetiza así: El señor Raúl Galofre Henríquez, es el propietario de un predio, ubicado en el corregimiento de Mamatoco, municipio o Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, por haberlo adquirido, a título de compraventa, como consta en la escritura pública No. 352 del 12 de julio de 1948 otorgada en la Notaría Segunda de Santa Marta, registrada en libro 1º, Tomo I, partida No. 160, folios 374 a 375 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Santa Marta. Dicho inmueble fue objeto de una invasión por parte, de habitantes de la región, quienes construyeron el barrio Once de Noviembre en el cual se encuentran asentadas varias familias. Ante estas circunstancias, el 8 de julio de 1989, el Concejo Municipal de Santa Marta, expidió el acuerdo No. 016 por medio del cual declaró de utilidad pública y de interés social el inmueble de propiedad del señor Raúl Galofre Henríquez. Para tomar esta determinación adujo que “Este predio que se declare, de utilidad pública se venderá a los actuales poseedores al precio de cien pesos (100.oo) metro cuadrado” (fl. 120 C. No. 2). El 28 de diciembre de 1989, el Concejo Municipal expidió el acuerdo No. 039 por medio del cual se destinó una partida presupuestal de 30 millones de pesos

para la adquisición del lote de terreno de propiedad del señor Galofre Henríquez. Sin embargo, la administración distrital no dio cumplimiento a la partida presupuestal en mención, originándole al actor un perjuicio de carácter material, que el ente público demandado según su criterio debe entrar a resarcir. 3º. Durante el término de fijación en lista, el Municipio de Santa Marta guardó silencio, que se prolongó a lo largo de todo el proceso. 4º. En la oportunidad para alegar de conclusión en la primera instancia, sólo la parte actora presentó su escrito que corre de folios 196 a 197 del expediente, donde reitera los planteamientos esbozados en la demanda, y además considera que: “La decisión de adquirir el predio “Monteverde” por valor de treinta millones de pesos ($30.000.000.oo) el 28 de diciembre de 1989 (fecha esta del Acuerdo 039) constituyó una obligación para el Municipio de Santa Marta y un derecho patrimonial para mi mandante, puesto que le creó el derecho adquirido a percibir dicha suma en la ejecución del presupuesto de 1990.

5. La obligación a que se refiere el punto anterior no la cumplió el municipio de Santa Marta, y esta afirmación no la desvirtuó el proceso dicho Municipio. “6. Como la declaratoria de utilidad pública permanece vigente, en la práctica, el predio «Monteverde» se encuentra fuera del comercio (como lo expuse en el punto 2), por lo cual el Municipio de Santa Marta es deudor de mi cliente en el monto de los perjuicios que dicho incumplimiento le ha ocasionado, además de que continúa siendo deudor

por el valor real del predio «Monteverde» en la fecha de hoy, puesto que el valor de los treinta millones de pesos ($30.000.000.oo) solamente se sostenía y se podía sostener durante la vigencia del presupuesto de

1990. El Municipio de Santa Marta no destinó ninguna otra partida presupuestal, posterior para la adquisición del predio «Monteverde» ” (fl.

196, 197 C. No. 2.). 5º. Para producir el fallo de primera instancia el a quo utilizó el siguiente razonamiento: “Observamos en el caso sub lite, que la adquisición de bienes muebles urbanos y suburbanos por enajenación voluntaria y por expropiación, se halla reglamentada por la Ley 9ª de 1989 y en ella se estipulan las formalidades propias de cada una de las figuras antes relacionadas, resultando indispensable para la primera la expedición por el representante legal de la entidad adquiriente, del oficio por medio del cual se disponga dicha adquisición el que deberá contener entre otros, la oferta de compra y precio base de la negociación (art. 13). Para esta actuación o diligenciamiento, la Ley 9ª / 89, no precisó lapso dentro del cual debía surtirse o realizarse aquél exigiendo solamente las autorizaciones previas de rigor y la declaratoria de utilidad pública o de interés social, la adquisición de tales bienes (art. 9º y 10º). Se establece, entonces, que al no existir término específico para iniciar el proceso de adquisición, queda a juicio de la entidad comenzarlo en la oportunidad que estime conveniente, sin rebasar, en opinión de la Sala, el

plazo máximo de afectación que la mencionada Ley contiene en su artículo 37. Esa potestad discrecional, parecería en desmedro de los propietarios, pero la citada ley estipula que el precio base de la negociación y máximo de adquisición será el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones, mediante el avalúo que deberá rendirse con una antelación máxima de seis (6) meses respecto de la notificación de la oferta de compra (art. 13 inciso 2º). Por otra parte el inmueble objeto de la adquisición voluntaria sólo quedará fuera del comercio, una vez se inscriba por la entidad interesada en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. Conforme a las anotaciones anteriores, al examen de los elementos que integran la falla del servicio y el acerbo probatorio, se tiene:

1. Ciertamente el Concejo de este Distrito a través de los Acuerdos Nos. 016 de julio 5 de 1989 y 039 de diciembre 28 de 1989 declaró de utilidad pública el predio «Monteverde» descrito en la escritura pública No. 352 de julio 12 de 1948, de propiedad de Raúl B. Galofre H., y el representante legal del ente demandado autorizó por Decreto 163 y 184 de abril de 1990 (fl. 116 a 166) los traslados de la partida asignada, sin embargo no inició el proceso de adquisiciones estipulado por la Ley 9ª, de 1989. Pero esta omisión configura en el presente caso el primer elemento requerido para una responsabilidad de tipo extracontractual?

La respuesta es negativa, por cuanto, como ya se consignó, la ley

anotada no se especificó término obligatorio para que el representante legal de la entidad adquirente iniciara el proceso respectivo.

2. Daño. Para la Sala no se cumplen las características que debe tener éste, porque, por una parte, al no realizarse la inscripción del oficio mediante el cual se disponga la adquisición, este no queda fuera del comercio, es decir, su libre disponibilidad no fue afectada en el presente caso.

Por otra parte, lo que trasluce el Acuerdo No. 016 de julio 5 de 1989 (fl. 27) es que la Corporación Edilicia referenciada en su cumplimiento a los fines contenidos en la Ley 9ª de 1989 tendió a solucionar un problema social, pues en ese inmueble se encuentra constituido el «Barrio Once de Noviembre»; e indirectamente solucionó al propietario la situación que genera este tipo de invasión. El actor, además no acreditó que a raíz de la expedición de tales Acuerdos y demora u omisión de la administración en la adquisición del predio, hubiere dejado de realizar actos relacionados con dicho inmueble, como construcción en él, venta, etc. Y la demora u «omisión» mencionada no representa en el fondo perjuicios económicos porque el inmueble debe ser avaluado con una antelación máxima de seis (6) meses a la expedición del oficio que contenga la oferta de adquisición del bien; por lo que su precio siempre estará actualizado.

3. Al no encontrarse acreditada la existencia del hecho dañoso y el daño con las características demarcadas por la jurisprudencia, el tercer elemento o nexo causal no puede ser objeto de examen” (fl. 205 a207 C.

No. 2). 6º. El apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que “...se revoque totalmente la sentencia apelada y en su lugar se acoja la pretensión de declarar responsable al Municipio de Santa Marta del daño ocasionado a mi cliente y de condenarlo, como reparación al pago de la cifra señalada por los peritos en su dictamen, el cual no fue controvertido” (fl. 217 C. No. 2). En su escrito visible a folios 210 y siguientes sostiene que en el sub lite “están dados los tres elementos de la «falla del servicio»” como previstos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, contrariamente a lo dicho por la sentencia apelada. “Según ésta, la «falla del servicio» no se cumple en este caso por cuanto considera que la Ley 9ª no establece un término para que el Alcalde inicie los trámites tendientes a la adquisición del inmueble. Se le olvidó al Tribunal Administrativo del Magdalena, que el caso controvertido no solamente le es aplicable la Ley 9ª sino también las leyes fiscales, según las cuales, el presupuesto municipal solamente tiene como vigencia, el año siguiente a su expedición, de manera que el Alcalde de Santa Marta debió pagar a mi cliente la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000.oo), como ejecutor del presupuesto y, para esto debió iniciar los trámites previstos en el art. 20 inciso 3 y art. 21 de la Ley 9ª de

1989, con la suficiente antelación para procurar que el pago se efectuara dentro del año fiscal. Según el Tribunal, tampoco, ocurre el «daño» porque jurídicamente el inmueble no quedó fuera del comercio. Esta es, con todo respeto, una apreciación miope del problema real de mi cliente. Como ya lo expuse, en la práctica, es como si «Monteverde» estuviera fuera del comercio, puesto que mi mandante no puede disponer de él sin desmedro de su valor, mientras esté sometido a la declaratoria de utilidad pública, y esto no requiere demostración. Es cierto que en el proceso no se probó que por razón de la «falla del servicio» se hubieran truncado operaciones de venta, construcción, etc., como lo anota la sentencia. Pero es que precisamente no se allegaron pruebas sobre ello, porque por razón de la vigencia de la utilidad pública sobre el inmueble, mi cliente no pudo, ni puede, ni podrá pretender vender ni construir, simplemente porque no quiere perder dinero con estas operaciones en razón, del desmedro del valor del predio, si es que, hipotéticamente, consiguiere un comprador. En cuanto a la construcción, no tiene interés para mi cliente invertir en ella, sabiendo que el Municipio de Santa Marta, ciertamente, no va a reconocer su costo y, por otra parte tal construcción no la puede negociar por los motivos ya indicados” (fl. 216 C. No. 2). 7º. En la segunda instancia, dentro del término común de traslado a las partes, sólo la actora alegó de conclusión, oportunidad en la cual reiteró su posición esgrimida a lo largo del proceso.

LA SALA CONSIDERA La Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena por las siguientes razones: En el subjudice se demostró lo siguiente: a. Que el señor Raúl Galofre Henríquez es el propietario de un terreno ubicado en el corregimiento de Mamatoco, Municipio de Santa Marta, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 080 - 000 - 7496 (fls. 72 a 85). b. Que el 5 de julio de 1989, el Concejo Municipal de Santa Marta, expidió el acuerdo No. 016 por medio del cual declaró de utilidad pública y de interés social el inmueble de propiedad del demandante. (Fls. 120 a122). c. El 28 de diciembre de 1989, el Concejo Municipal de Santa Marta, expidió el acuerdo No. 039 por virtud el cual se destinó una partida presupuestal de treinta millones de pesos ($30.000.000.oo) para la adquisición del lote de terreno en mención (fl. 123 a 166). d. A pesar de lo anterior, la entidad pública demandada se abstuvo de dar cumplimiento a la partida presupuestal destinada en el acuerdo municipal antes mencionado y omitió pagar el valor del inmueble de propiedad del señor Raúl Galofre Henríquez. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1a. De 1943, las propiedades afectadas por el impuesto de valorización que no fueren ocupadas o adquiridas por el respectivo municipio en el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que hubieren sido declarados como de utilidad pública, podrán ser edificadas y reconstruidas, reformadas o enajenadas libremente sin las

restricciones que rigen para ellas. En el sub judice los dos años de afectación del bien de que trata el artículo 14 de la Ley 1ª de 1943 deben contarse a partir del 6 de julio de 1989, día siguiente a la expedición del acuerdo que declaró de utilidad pública e interés social el inmueble del demandante, o sea que el plazo otorgado por la ley al municipio para ocuparlo o adquirirlo venció el 6 de julio de 1991. Así las cosas, el bien de propiedad del actor se encuentra descongelado y su propietario puede disponer libremente de él, pues a términos del artículo 66 del C.C.A., ha operado el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, toda vez que el acuerdo municipal expedido el 6 de julio de 1989, perdió vigencia al vencerse los dos años que tenía la administración para ocupar y adquirir el bien declarado de utilidad pública e interés social. Frente al caso concreto, esta Corporación después de analizar las pruebas allegadas al proceso observa indolencia de parte de la administración municipal que trataba de mantener por fuera del comercio un bien inmueble de propiedad particular sin realizar ninguna diligencia tendiente a la adquisición del lote. Sin lugar a dudas, esta conducta de la administración causó perjuicios al demandante, de un lado porque impidió la explotación del bien pues éste se encontraba por fuera del comercio, y de otro, porque dado el interés del municipio en conservar el lote para la construcción de un barrio para gente de bajos recursos, no permitió su utilización y disfrute adecuados. Sin embargo, la Sala advierte que el demandante no podrá disponer

libremente de su inmueble, habida cuenta que sobre dicho bien se construyó el barrio “Once de Noviembre” en la actualidad se encuentra habitado por un gran número de familias, razón que impide a su propietario disponer del bien. Por estas consideraciones el único camino posible es el pago por parte de la administración municipal del valor del inmueble. Establecida la Responsabilidad Patrimonial del ente demandado, la Sala entra a analizar los perjuicios reclamados advirtiendo que la cuantía de tales perjuicios no fue probada dentro del proceso. Por tal razón se condenará in genere, para que se liquide mediante el trámite incidental previsto en el artículo 137 del C. de P.C. que se deberá proponer dentro de los 60 días hábiles siguientes a la notificación del auto que ordena cumplir lo decidido en esta sentencia, con sujeción a las siguientes bases: A) Solicítase a la oficina del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de la ciudad de Santa Marta con el fin de que certifique el valor actual del metro cuadrado en el lote de terreno en que hoy se encuentra construido el barrio “Once de Noviembre”, predio denominado Monteverde con cédula catastral No. 00 - 20005 - 056 cuyos linderos son: Por el norte, con predio de “Ganadería Lo exten Ltda.”, antes de José Díaz Granados; por el sur, hasta la cúspide del cerro “El Yucal” con baldíos nacionales; por el este, con predio de Ewin J. Oberle. B) La misma oficina determinará la extensión del predio Monteverde declarado de utilidad pública e interés social. C) El demandante bajo la gravedad del Juramento, informará al Tribunal

sobre lo siguiente:

1. Si le ha sido cancelado algún valor por el bien declarado de utilidad pública e interés social.

2. Qué valor recibió sobre el mismo.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. REVOCASE la sentencia apelada. Segundo. DECLARASE que el Distrito Turístico, Histórico y Cultural de Santa Marta, es administrativamente responsable de los perjuicios ocasionados al señor Raúl Galofre Henríquez, por haberle impedido ejercer el derecho de dominio sobre un lote de su propiedad ubicado en el corregimiento de Mamatoco, Distrito de Santa Marta. Tercero. Como consecuencia de la declaración anterior condénase en abstracto al Distrito Turístico Histórico y Cultura de Santa Marta a pagar la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados al demandante. La liquidación en concreto se hará previo trámite incidental y con arreglo a las bases que se dejaron establecidas en la parte motivo de este proveído, el cual se deberá iniciar dentro de los 60 días siguientes a la notificación del auto que ordena cumplir lo decidido en esta sentencia. Cuarto. Para dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del C.C.A., expídanse copias auténticas de las sentencias, con constancia de ejecutoriada, con destino a las partes. Téngase en cuenta lo previsto en el artículo 37 del Decreto 359 de 1995 la copia de la parte actora se le entregará a su apoderado que haya venido actuando. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen.

Jesús M. Carrillo Ballesteros, Presidente de la Sala; Juan de Dios Montes Hernández, Carlos Betancur Jaramillo, Daniel Suárez Hernández. Lola Elisa Benavides López, Secretaria Sala.