CE-SEC3-EXP1996-N9034

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO / SUSTRACCIÓN DE MATERIA / RELACIÓN DE CAUSALIDAD / DAÑO / INEFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FALLA DEL SERVICIO POR RETARDO EN LA PRESTACIÓN / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO / CARRO BOMBA / ATENTADO TERRORISTA En el proceso no concurren los supuestos axiológicos indispensables para la responsabilidad de la administración en los hechos, vale decir, que se hubiera dado irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del servicio público y por contera, por sustracción de materia, es decir que en relación directa de causalidad con ella se hubiera producido el daño por el que se reclama.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de noviembre de 1994, exp. 7310, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; sentencia del 11 de octubre de 1990 exp, 5737, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de 7 de diciembre de 1977, exp. 1534; sentencia de septiembre 23 de 1994, exp. 8577, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUÁN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá D.C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicado número: CE-SEC3-EXP1996-N9034

Actor: JOSE MARIA CORDOBA IBARRA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL,

DAS Y MUNICIPIO DE CALI Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia que profirió el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca Sección Primera, el 13 de septiembre de 1993, por medio de la cual deniega las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES PROCESALES La demandaEl 11 de mayo de 1992, JOSE MARIA CORDOBA IBARRA y JAVIER CORDOBA LOPEZ, obrando mediante apoderado regularmente constituido y en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el art. 86 del C.C.A., presentaron demanda a fin de que las públicas de la referencia fueran declaradas administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios de todo orden que se les ocasionaron a raíz de las lesiones corporales inferidas a JAVIER CORDOBA LOPEZ, la muerte de LUIS EDINSON VALENCIA MONDRAGON y por la total destrucción del Grill Calypso, en hechos ocurridos el 12 de mayo de 1990, en la ciudad de Cali, Departamento del Valle del Cauda, al hacer explosión un carro bomba puesto al parecer por narcoterroristas. Los supuestos facticos alegados como fundamento de las pretensiones, se reducen

a los siguientes: "1En agosto/89 fue asesinado el candidato a la Presidencia LUIS CARLOS GALÁN, en la población de Soacha. “2Esa misma noche el Presidente Virgilio Barco, en discurso transmitido por todos los medios de comunicación declaró la Guerra a los carteles de la mafia del narcotráfico, a quien igualmente públicamente se responsabilizó de la muerte de Galán, “3Igualmente el Gobierno expidió el decreto 1860/89, 1889/89, 1990/89 mediante los cuales se ordenaban los allanamientos y confiscación a los presuntos narcotraficantes, basados en estos decretos se iniciaron inmediatamente las acciones conducentes a sustraer de las manos de los narcos los bienes. "4. -Meses mas tarde se adelantan trámites para acreditar varias personas vinculadas al negocio de las drogas. "5Durante los meses siguientes se decomisan bienes a los terroristas y el jefe del DAS reitera la declaración de bienes a los carteles de la droga. "6.- Como consecuencia de tales declaraciones de guerra, los llamados carteles de la droga, responden con actos violentos a esa guerra. "7.- Durante 1989 se registran entre otras las siguientes acciones de los narcoterroristas como respuesta a la declaratoria de guerra declarada por el gobierno nacional: "Explota bomba causando graves daños al diario El Espectador. "Explota bomba causando graves daños al diario Vanguardia Liberal de Bucaramanga. "Asesinan al periodista Jorge Enrique Pulido. "Se presentan 6 atentados dinamiteros en Cali. "Explota en pleno vuelo el avión de Avianca.

“8.- En 1990 continúan los ataques de los violentos y la continua declaratoria de guerra a estos por parte del Gobierno. 9.- Explotan bombas en centros comerciales en Bogotá, causando graves pérdidas humanas y económicas. "10.- El 03-05-90 explota bomba en Cali, en la calle 9 dañando un centro comercial (La Rebaja), destruyendo manzanas enteras de casas de habitación e hiriendo mortalmente decenas de personas. "11.- El 06-05-90 una bomba de poderoso alcance destruye el balneario Toro Rojo situado en la carretera Cali-Jamundí. "12.- El 12 de mayo/90 explota la bomba en la calle 5 en Cali, destruyendo varios grilles de la ciudad y muriendo 9 personas. “13.- Solo el 14 de mayo/90 el Comandante de la Policía Metropolitana de Cali, expide un comunicado en el cual manifiesta que la ciudad se encuentra cerrada y que se está ejerciendo estricta revisión a las personas que entran y salen de esta. La paz y el ineludible deber de indemnizar a las víctimas de esa guerra. "Los hechos del 12 de mayo/90 no son hechos aislados, las principales capitales del país Bogotá- Medellín y Cali, así como otras ciudades intermedias fueron atacadas a partir de la declaratoria de guerra por parte del Gobierno, los ataques fueron violentos, inmisericordes y una y otra vez el jefe del Das, el señor Presidente y en fin todas las autoridades sindicaron de los hechos al bando al que le habían declarado la guerra. "Las autoridades tienen el deber constitucional de proteger realmente a la

población en cualquier circunstancia y con mayor razón si nos encontramos en guerra, pero si las circunstancias de la guerra hacen imposible esta protección entonces deben las autoridades jurisdiccionales ordenar que se indemnice a las víctimas de la guerra. "Pero como los hechos de Cali y especialmente el ocurrido el 12 de mayo/90 no han debido tomar por sorpresa a nadie y menos a la Policía Nacional, pues 2 explosiones ocurridas días antes hacían rever (sic) que Cali era en ese momento blanco de los violentos, entonces cómo es posible que tuviera que ocurrir una tercera explosión (Sic) para que el comandante de la policía emitiera, decidiera cerrar la ciudad v ejercer revisión a las personas que entraran y salieran de la ciudad, esto no es posible, aquí se presenta la grave falla de la policía por omisión. "CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES "Son estas el hecho de que el Gobierno Nacional, Presidente de la RepúblicaEl Jefe del Das, declaran una guerra, sin estar preparado para ello, y cuando los violentos comenzaran a destruir las principales ciudades del país nada se hiciera para obtener la victoria, mientras que por particulares ajenos al enfrentamiento vieran morir a sus madres, padres e hijos, o perdieran sus patrimonios. "Las explosiones del 03-05-90 y 06-05-90 en Cali son circunstancias que han debido alertar al gobierno nacional para evitar que los violentos en menos de una semana acabaran de destruir la ciudad. "La responsabilidad del Estado se compromete cuando éste falla en la prestación de un servicio al que constitucional y legalmente se encuentra,

obliga a cumplir en estos casos se debe dejar indemne a (sic) perjudicado con la falla, pero igualmente se debe indemnizar al asociado a quien se le impone una carga mayor que al resto de los particulares, así la carga deba soportarla para lograrse un bien común, en el presente caso se reúnen las dos condiciones para dejar indemnes a mis patrocinados, pues si bien es cierto cuando el gobierno declaró la guerra a las bandas de narcotraficantes estaba pretendiendo obtener un bien público, (y por lo tanto imponiendo una carga mayor a quienes (sic) resultaran lesionados con las acciones de la guerra), también es cierto que para nadie en la ciudad de Cali era un secreto que los fascinerosos (sic) se encontraban empeñados en destruir la ciudad, en desestabilizarla, en causar llanto, terrorismo, dolor y suplicio a sus habitantes, (lo demuestran las dos explosiones ocurridas días antes del estallido de la bomba en la calle 5 entre carrera 40 y 39 de Cali) y por lo tanto ha debido tomar las medidas para contrarrestar esta acción, como bien lo hizo el 14 de mayo/90 cuando ya era tarde. "FUNDAMENTO DE DERECHO "Constitución Nacional art. 2, 20, 32, 16, 13.90.

"DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

"DERECHO

"A. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES APLICABLES "Cito las siguientes normas como aplicables al presente proceso: "Artículo 2, 16, 17, 20, de la antigua Constitución Nacional, aplicables por cuanto esta carta magna regía en el momento de la explosión.

'Código Nacional de Policía. "Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional. "Reglamento de vigilancia urbana y rural de la Policía Nacional "FALLAS ATRIBUIBLES A LA ADMINISTRACION MINICIPAL. "Como es posible que la administración Municipal ante la evidencia del ataque a la ciudad por parte de uno de los grupos a quienes se les había declarado la guerra (dos explosiones en menos de una semana) no le ocurriera tomar cartas en el Asunto "cerrando la ciudad y ejerciendo estricta revisión a todas aquellas personas que entraran a la ciudad?, como es posible que estas acciones preventivas no se hubieran adelantado desde que el gobierno nacional le declaró la guerra a los carteles?, como es posible que tuvieran que morir decenas de personas, que tuvieran que morir madres, mujeres embarazadas, niños inocentes, padres de familia, destruirse el patrimonio de muchos de nosotros para que se tomaran algunas medidas?, no podían tomar de sorpresa las acciones de los bandos a quien el gobierno le había públicamente declarado la guerra, y no podían tomar de sorpresa porque días antes a los hechos que nos ocupan empleando la misma modalidad se había llenado de luto a media ciudad. "Que hizo el gobierno municipal cuando se destruyó el centro comercial La Rebaja, empleando un carro bomba?, nada aguardo a que tranquilamente se presentara otra calamidad no ni siquiera se aguardó esta segunda explisión (sic) para actuar, pues como es sabido días después de la bomba a la rebaja, una bomba dañó las instalaciones del balneario El Toro Rojo, que hizo pues la administración para que las bombas no siguieran aniquilando la ciudad nada, absolutamente nada.

"El alcalde como suprema autoridad del Municipio a debido tomar cartas en el asunto, pero parece que no era suficiente el llanto de los huérfanos, creyó ilusamente la administración munilcipal (sic) que los terroristas se contentarían con causar dos explisiones (sic) en la ciudad?, desafortunadamente un gobernante no puede darse el lujo de proceder en esta forma, debe hacerlo con responsabilidad debe prever que ante una declaratoria de guerra el otro bando está dispuesto a jugársela toda para vencer, al no hacerlo deberá indemnizar a los asociados damnificados con la guerra. " (fls. 21 a 25 C 1) Tramitada la actuación concerniente a la primera instancia, en armonía con las disposiciones procesales, el a-quo procedió a dictar el proveído objeto de la alzada en el que niega las pretensiones de la demanda. El Tribunal adoptó la decisión, luego de historiar los antecedentes procesales, de valorar los medios de convicción allegados a los autos y con base en ellos los fundamentos fácticos de la controversia, de sopesar los argumentos expuestos por las partes y con observancia de la jurisprudencia que la Corporación aplica a procesos de esta naturaleza, de lo cual concluye que en el proceso no se encuentran reunidos los elementos axiológicos indispensables para deducir la responsabilidad de la administración en los hechos investigados, aspectos de fondo, sobre los cuales discurre bajo la siguiente óptica: "No escapa a la Sala, que es deber del Estado el velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos, principio consagrado en la anterior Constitución

Política en su artículo 16 y reiterado en la nueva en el art. 2° inc. 2°, no obstante en el cumplimiento de este deber el Estado no actúa de manera ilimitada, sino que asume de acuerdo a las posibilidades, teniendo en cuenta recursos y medios de que disponga, ya se ha repetido una y otra vez por nuestra jurisprudencia nacional, acorde con la doctrina foránea, el Estado responde en la medida en que el desarrollo y cobertura de sus servicios públicos lo permiten. "Imposible resulta que un país subdesarrollado pueda cumplir a cabalidad con su deber de asistencia en todos los campos, salud educación, vigilancia, protección en su vida y bienes eta, pues ello implicaría la disposición de recursos tanto económicos como humanos de que carece y está muy distante de obtener. "Pretender la responsabilidad irrestricta en todas las circunstancias, como es este evento, es no reconocer la realidad económica y social de nuestra nación que duras penas presenta un desarrollo modesto de sus servicios públicos. "Tampoco se puede condenar a un Estado a quedarse impasible ante actos que atentan contra su seguridad y tienden a desestabilizarlo, sólo porque no se tienen los medios necesarios para responder a los violentos, tal como lo plantean los actores, al considerar que los pronunciamientos del GobiernoPresidente y Jefe del DAS-, ante los hechos subversivos, plantearon una guerra para la que no estaban preparados. “Considera la Sala, que los actores se sitúan en un plano mas que ideal, cuando pretenden que era misión de los organismos encargados de guardar el orden y la seguridad de la ciudad, colocar en todo sitio y lugar de acceso

posible a la ciudad, vigilancia y estricta de todas y cada una de las personas que entraran, pero además para que pudiera darse la protección en la forma estricta pretendida, debía colocarse en todas las calles, plazas, establecimientos y residencia de la ciudad vigilantes y expertos que pudieran escudriñar y prevenir el atentado terrorista. Protección en tal forma, se considera que ni aún en países mas avanzados y de gran desarrollo podría presentarse. "No hubo pues la falla en el servicio, pues ni siquiera fue demostrado que se solicitó protección a las autoridades por amenazas del atentado. " (fls. 126 a 127 C. 1). Inconforme con la solución dada al conflicto de intereses planteado, la parte actora estando en oportunidad legal interpuso y el recurso de apelación que se desata, según el escrito visible a los fls. 130 y 131 ídem. El recurrente solicita revocar la providencia en y en su lugar se acceda a lo pedido en el libelo introductor del proceso. El recurrente fundamenta la alzada, con los siguientes planteamientos: "Existen documentos que demuestran dentro de este proceso que los hechos que son materia de este demanda estaban plenamente anunciados, que las autoridades los conocían y que nada hicieron para evitarlos, tan cierto es esto que una vez ocurrida esta desgracia que dejó a muchos sin nada, Afectados material, sicológica y moralmente afectados, fue cuando se les ocurrió a la policía y a las autoridades municipales, cerrar la ciudad para evitar mas percances, de todo lo anterior se deduce que por la tragedia estaba anunciada y que era previsible que ocurriera, por lo tanto son estas

autoridades responsables de no haber realizado tarea alguna para evitarla "Pero el problema puede mirarse además bajo prespectiva (sic) de que estando el país en guerra como lo han venido pregonando los Presidente de la República desde la muerte del señor Ministro de Justicia, Rodrigo Lara, y como lo hemos venido padeciendo los pobladores de Colombia, desde esa época no puede la población civil que nada tiene que ver en la contienda sufrir los resultados de una guerra sin cuartel sin quedar indemnes." (fl. 131 C. 1) En el término que se dio para presentar sus alegatos de conclusión en esta instancia, el Ministerio Público mantuvo silencio, en tanto que las partes hicieron llegar los escritos agregados a los fls. 150 a 151 y 141 a 149, respectivamente. LA SALA CONSIDERA Para la Sala el fallo recurrido deberá ser confirmado, pues el análisis de los diversos aspectos de la controversia permite afirmar sin lugar a dudas que el aquo razonó correctamente, de manera que no puede menos que acoger los planteamientos y conclusiones que tuvo en cuenta para negar las pretensiones formuladas en la demanda. En el proceso no concurren los supuestos axiológicos indispensables para la responsabilidad de la administración en los hechos, vale decir, que se hubiera dado irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del servicio público y por contera, por sustracción de materia, es decir que en relación directa de causalidad con ella se hubiera producido el daño por el que se reclama. En relación con un caso similar la Sala se pronunció en los siguientes términos, en la sentencia de 3 de noviembre de 1994 (Expediente No. 7310, Actor: Sociedad

Mosquera Rengifo y Cia S.C.S), de la que fue ponente el Consejero que dirige este proceso, que expresan: "El Estado si había dispuesto de una vigilancia especial, para contrarrestar cualquier acto delincuencial que pudiera presentarse en los sitios con mayor afluencia de público como las iglesias, centros deportivos, grandes almacenes o centros comerciales, grandes espectáculos, bancos o entidades financieras; sin embargo, no se esperaba que el narcoterrorismo dirigiera su acción hacia pequeñas zonas residenciales o de comercio. 'Como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales,' con las limitantes que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, so pena de resultar comprometida la responsabilidad patrimonial de la administración Como bien lo anota el agente del ministerio público en su vista de fondo de la primera instancia, el Consejo de Estado ha venido pronunciándose sobre la materia en la forma que se dejó anotada, como lo hizo en la sentencia del 11 de octubre de 1990 exp No. 5737, con ponencia del Consejero Dr. Gustavo de Greiff Restrepo: "Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes

en Colombia, en su vida, honra v bienes y que a partir de este texto se fundamenta la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes, pues la determinación de la falla que se presenta en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que "Nadie es obligado a lo imposible". "”Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia de 7 de diciembre de 1977 en donde se dijo: "Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla de la administración es el resultado de omisiones, actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio " (Exp. No. 1534, actor: Flota la Macarena Anales, segundo semestre 1977, pdg 605". " "Ante el auge que tuvo la actividad narcoterrorista, la Corporación se vio abocada a precisar que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las mas

altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de comunicaciones al servicio de la administración; así lo dejó establecido en sentencia de septiembre 23 de 1994 (expediente No. 8577, actor: JUSTO VICENTE CUERVO LONDOÑO), en la que con ponencia del Consejero Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA, expresó: " 'Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la agresión fue, UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, (W CENTRO DE COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc, se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causada En la ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado Social de Derecho, y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. Por ello en su título II, y bajo el rubro "Atención a las víctimas de atentados terroristas se precisa, en su artículo 18, que son "VICTIMAS" “...aquellas personas que sufren directamente PERJUICIOS por razón de los atentados terroristas cometidos por bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población Luego en el artículo 19, pone en marcha

los PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD SOCIAL y la perspectiva jurídica que informa la responsabilidad por DAÑO ESPECIAL, al disponer que las víctimas que las víctimas de actos terroristas ...recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que HAYAN SIDO MENOSCABADOS POR LA ACCION TERRORISTA…”. La filosofía jurídica que informa la anterior normatividad se alimenta de la que es esencia y vida en la artículo 90 de la Constitución Nacional, que dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los danos antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el caso subexamine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es LICITO, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo ".(fls. 8 a 11 del Tomo Copiador) Conforme a la realidad procesal que se ha dejado anotada, la providencia recurrida deberá mantenerse. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA CONFIRMASE la sentencia recurrida dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, el 13 de septiembre de 1993.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVULVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha catorce (14) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

JESUS MARIA CARRILLO B. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

CARLOS BETANCUR JARAMILLO DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretaria