CE-SEC3-EXP1996-N9409

CONTRATO ADICIONAL - Principio de la buena fé. Enriquecimiento sin causa / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Fuente de las obligaciones / BUENA FE - Aplicación por la administración en la actividad contractual La administración consistió en la ejecución de las obras que llevó a cabo el contratista, y que una vez construidas e incorporadas al patrimonio de ésta no puede negarse a pagarlas, porque la negligencia y la incuria de ésta, no permitió oportunamente la firma de un contrato adicional, para sustentar la legalidad de las mismas. La Sala no patrocina el razonamiento del apoderado de la entidad demandada, que lo lleva a afirmar. “Por el contrario quien desconoció el principio de la buena fe en la ejecución de este fue el Contratista...”. Y no la patrocina, pues la interpretación de la conducta humana, que en más de una ocasión resulta de mayor interés que la de la propia ley, situaciones como la que se ha dejado descrita merecen censura y rechazo pues dejan la impresión de que en el manejo de la relación negocial la administración al negarse a pagar las obras construidas, pretende sacar provecho o beneficio a cargo del contratista, generándose por contera un desequilibrio patrimonial que de todos modos debe ser remediado. Por algo se enseña que nadie puede enriquecerse sin causa, siendo esta figura una de las fuentes de las obligaciones. La administración debe proceder de buena fe en el momento de suscribir los contratos y a lo largo del cumplimiento de deberes jurídicos. EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - Derecho del contratista / CONTRATO ADICIONAL - Pago para preservar equilibrio financiero del

contrato Para la Sala resulta claro que la materia que se estudia no debe enfocarse a la acción de la luz in rem verso, pues es evidente que ella emana de la misma relación negocial que sostuvieron las partes, Igualmente que en los casos como el presente, en los cuales se efectúan obras indispensables para la ejecución del contrato principal, nace para el contratista el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándoles las obras realizadas. Esto se explica no solo a la luz de la ley sino también del derecho, y de los supremos valores que lo informan, entre los cuales el de la justicia lo explica todo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 9409

Actor: AITOR DE LARRAURI Demandado: BENEFICENCIA DEL TOLIMA Agotada la tramitación procesal de la ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada contra la sentencia calendada el día 16 de enero de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se dispuso: “1º) Declarar no probadas las excepciones propuestas. 2º) Declarar la nulidad de la resolución número 00224 del 6 de Marzo de 1991 y la Resolución Nº 000315 del 27 de Marzo de 1991, expedidas por

el Gerente de la Beneficencia del Tolima. 3º) Como consecuencia de lo anterior, condenar a la Beneficencia del Tolima a pagar al ingeniero Aitor de Larrauri como indemnización por las obras complementarias ejecutadas en beneficio de la Administración, la suma de diecisiete millones cuatrocientos treinta y un mil ochocientos sesenta y siete pesos ($17.431.867.oo) M/cte., las que se encuentran actualizadas a la fecha de la sentencia, conforme a la liquidación realizada en la parte motiva de esta providencia. 4º) Dicha suma de dinero devengará intereses comerciales durante los primeros seis meses y moratorios después de este término. 5º) Dése cumplimiento a este fallo dentro de los términos del artículo 176 del C.C.A. 6º) Negar las demás peticiones de la demanda” (folio 147 C. 1.). La demanda que dio comienzo al presente proceso, fue instaurada por Aitor de Larrauri encaminada a obtener de la Beneficencia del Tolima, las siguientes declaraciones y condenas: “Primera: Que es nulo el procedimiento de contratación verbal adelantado por la Beneficencia del Tolima, con el Ingeniero Aitor de Larrauri, para la construcción de unas obras accesorias en el sector los lagos del Parque Recreacional construido por la entidad en el Parque deportivo de la ciudad de Ibagué, en desarrollo del Contrato Principal Nº 045 de 1989 suscrito entre las mismas partes.

Segunda: Que como consecuencia de lo anterior al haberse efectuado las obras anotadas, debe restablecerse el equilibrio de la ecuación financiera que ha quedado alterada en favor de la Administración,

ordenándose la compensación o reembolso económico de los valores invertidos por el contratista. Igualmente que la Beneficencia del Tolima en consecuencia se enriqueció sin causa legal a las expensas del patrimonio de Aitor de Larrauri, al haber ingresado al patrimonio de aquél las obras y materiales que se describen en los hechos y las pruebas de esta acción, sin que a la fecha se hayan cancelado su valor al contratista.

Tercera: Que son nulas las Resoluciones de fecha de 6 de marzo y 27 de marzo respectivamente, por las cuales se negó el pago aludido, actos administrativos expedidos par la Gerencia de la entidad.

Cuarta: En virtud de las peticiones anteriores, se condene a la Beneficencia del Tolima a pagar a Aitor de Larrauri el valor de los perjuicios materiales ocasionados por la contratación efectuada con violación de la ley de compensarse el valor ejecutado con desequilibrio cuya discriminación es como sigue: a) El valor de las obras accesorias realizadas a que hace relación la petición primera y segunda de las pretensiones, estimadas por el interventor de la entidad en constancia de mayo 29 de 1990 en la suma de $5.023.562.50. b) El valor de la actualización de la cantidad anterior, que se puede obtener mediante la utilización del sistema, criterios y procedimientos adoptados por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, mediante los cuales se intenta obtener la corrección monetaria a fin de compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda colombiana, por el tiempo transcurrido entre la fecha de realización de las obras y la fecha probable en que se haga

efectivo el pago de los perjuicios o, en su defecto mediante la aplicación de cualquier otro procedimiento que conduzca al mismo fin. c) El valor del lucro de la cesante de la suma actualizada, conforme al literal anterior, para el período comprendido entre la fecha de realización de las obras y la fecha en que se paguen los perjuicios. En caso de que el monto del lucro cesante no pudiere ser establecido durante el término probatorio del proceso, se compensará con el reconocimiento de intereses a la tabla del seis (6%) por ciento anual, proporcionalmente por meses, cálculo que se hará aplicando la mencionada tasa de interés a la suma debidamente actualizada hasta cuando tenga lugar el pago de ellas.

Quinta: Que a la sentencia se le dé el cumplimiento dentro del término establecido por el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo. En caso de que así no lo hiciere, que se condene a la Beneficencia del Tolima a pagar intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado, sobre las sumas debidas a partir de la fecha desde la cual se produzca la mora.

Sexta: Que se me reconozca personería para actuar” (folio 38 al 40, C.

1). En apoyo de las anteriores pretensiones, el actor, en síntesis, relata la siguiente relación fáctica: — Que entre la demandante y la Beneficencia del Tolima se celebró el contrato Nº 045 de 1989, por medio del cual el contratista, se obligó a ejecutar: “la adecuación del parque recreacional Popular de Ibagué”, en particular la adecuación de los lagos del Parque ubicado en el interior del Parque Deportivo de

la ciudad de Ibagué, en la vía que conduce al aeropuerto de la ciudad”. — Que el valor del contrato se pactó en la suma de $19.998.135.oo. — Que durante la vigencia del contrato se suscribió un contrato adicional, por la cantidad de $9.997.891.25, para la adecuación de los lagos del parque recreacional popular de Ibagué, de conformidad con las obras precisadas en el anexo Nº 1 del contrato adicional. — Que el proyecto general del parque recreacional y particularmente la adecuación del sector de los lagos, exigió la construcción de obras unas adicionales indispensables para la ejecución del contrato. Que dichas obras fueron construidas por el contratista y certificadas por el interventor. — Que finalmente la entidad demandada expidió las resoluciones 000224 del 6 de marzo de 1991; y 000315 del 27 de marzo de 1991, se resolvió negar el reconocimiento y el pago de las obras adicionales realizadas con ocasión del contrato 045 y adicional 03 de 1989. El libelo introductorio aunque inicialmente se inadmitió, fue corregido y finalmente admitió mediante proveido calendado el día 8 de noviembre de 1991. El apoderado de la entidad demandada, dentro del término que le brinda la ley, contestó demanda para aducir en su favor, la carencia de personería de la parte demandante para actuar en el presente proceso, pues alega, que el poder le fue otorgado sólo para instaurar demanda de nulidad y en el presente caso se ejerció la acción contractual. Señala que el “enriquecimiento sin causa legal” es un principio que debe resultar acreditado por la parte que lo alega.

Estima que es posible que el Contratista haya ejecutado las llamadas “obras accesorias”, pero ello no implica responsabilidad para la Beneficencia, mientras las mismas no hayan sido recomendadas como “indispensables”, mediante Acta que, posteriormente, debía ser aprobada por la junta directiva, como fue pactado el contrato Nº 045, y agrega, que en este caso, la parte demandante equivocó el procedimiento para la reclamación de sus presuntos derechos. Advierte que la negativa de la Beneficencia, para no pagar las indemnizaciones solicitadas por el Contratista, es razonable a su juicio, la administración no recibió “las obras accesorias”. El fallador de primera instancia, condenó a la entidad demandada en la forma como ya se dejó indicó en el presente proveido. Para condenar a la entidad demandada el a quo señala que es claro que la administración recibió en definitiva un beneficio con la obra principal y adicional, las cuales fueron calificadas como de “indispensable”, puesto que eran necesarias para la concepción global de las obras del proyecto, y quien en definitiva se beneficia con las obras adicionales o complementarias es la administración, y advierte que esa mayor onerosidad debe estar a su cargo, y no puede pretender que el contratista ejecute esos trabajos en forma gratuita, porque en ningún momento se le puede exigir que en la ejecución de un contrato éste sufra un detrimento en su patrimonio y un correlativo beneficio sin causa, en el de la demandada. Explica que las obras se ejecutaron por fuera de lo pactado en el contrato principal y su adicional y bien pudieron ser objeto de un contrato adicional, pero la pretermisión de estos requisitos no autorizan a la Administración Pública, para

que en desarrollo de un contrato de obras públicas, las que se ejecuten con el carácter de necesarias e indispensables no deba reconocerlas y pagarlas. El a quo, para calcular la indemnización correspondiente se apoya en el dictamen pericial practicado dentro del informativo, según el cual las obras adicionales se calcularon en la cantidad de $5.023.562.50, que actualizada resulta en un monto de $17.431.867.oo. Descontenta la entidad demandada, interpuso recurso de apelación, para alegar que en este caso no existe contrato alguno; y que bien hubo un contrato suscrito por las partes, este fue totalmente liquidado y cancelado incluyendo su adicional. Afirma que los hechos causantes de la demanda comprenden obras ejecutadas por fuera de la relación contractual y, según el demandante, se amparan en actuaciones de funcionarios como la supuesta orden del interventor. Considera que en el presente caso la demanda es inepta, pues a su juicio, el actor presentó dos acciones que no eran acumulables: “La acción contractual y la acción de in rem verso”. Señala que el demandante no probó que la entidad le hubiera ordenado o por lo menos consentido expresamente la ejecución de la obra, y que tampoco acreditó la supuesta orden de ejecución impartida por el interventor la cual dice haber sido verbal. Advierte que son equivocadas las conclusiones a las que llega el tribunal, y afirma que fue el contratista quien faltó al principio de la buena fe, pues habiendo manifestando expresamente en el contrato principal, que conocía las normas de contratación y se acogía a éstas, continúa ejecutando unas obras por fuera del objeto del contrato”.

Para resolver se CONSIDERA: La providencia apelada será confirmada, pues la Sala comparte los razonamientos que hizo el tribunal, que conducen a una decisión ajustada a la ley y al derecho y son fruto de un estudio serio y ponderado de los diferentes medios de convicción aportados al informativo.

Al impartir esta confirmatoria, para el sentenciador resulta debidamente acreditado en el informativo que el ingeniero Aitor de Larrauri, celebró el contrato Nº 045 de 1989, con la Beneficencia del Tolima, para la adecuación de los lagos ubicados al interior del parque recreacional popular de Ibagué por un valor de $19.998.135. Que a este contrato se adicionó otro por valor de $9.997.891.25 y que para la ejecución de los contratos se requirieron obras accesorias que no fueron previstas ni contempladas en los contratos anunciados, obras que han sido entregadas y que no fueron pagadas al contratista. Para llegar a la anterior realidad jurídica, de las pruebas que fueron estudiadas por el a quo, para la Sala prestan especial mérito de convicción, las siguientes:

1. Las fotocopias autenticadas de los contratos suscritos por las partes.

2. La fotocopia autenticada de la carta calendada el día 21 de Diciembre de 1990, en la cual el Ingeniero Jefe de la División Administrativo de la secretaría de obras públicas del Departamento del Tolima, dirige a la gerente de la Beneficencia, de la cual se destaca, el siguiente aparte: “Cabe destacar como hecho fundamental, que observando el proyecto general del Parque recreacional y particularmente el de adecuación del sector de Los Lagos, las obras complementarias no recibidas ni aún

canceladas por la Beneficencia del Tolima, eran de indispensable ejecución para poder desarrollar y llevar a buen término las obras del contrato principal y su adicional Nº 03 puesto que son necesarias en la realización en la concepción del proyecto en esa zona” (destacado de la Sala - Fol. 3. C. 1.).

3. La constancia extendida el día 29 de mayo de 1990, en la cual el interventor de la Beneficencia especifica las obras adicionales, dentro del

siguiente perfil: “Descripción Un. Cant. V/Unitario V/Total 2

1. Descapote m 8099 210.oo1.700.790.oo

3

2. Concreto ciclópeom 40 25114.oo1.004.560.oo

3

3. Concreto reforzadom 3 38000.oo 114.000.oo

3

4. Concreto simple m 7 34000.oo 238.000.oo

5. Excavación vía 3 principal m 95 1200.oo 114.000.oo

1

6. Sardineles m 339 2500.oo 847.500.oo

Subtotal4.018.850.oo A.U.I. 25%1.004.712.5 Total $5.023.562.50” (folio 4 C. 1.)

4. El dictamen pericial practicado dentro del proceso, que figura en el cuaderno de pruebas de la parte demandante, y que en lo sustancial, es coincidente con el informe extendido por el interventor de la Beneficencia, que se dejó relacionado en el punto anterior.

A la luz del acervo probatorio, para el fallador resulta incuestionable que la

administración consintió en la ejecución de las obras que llevó a cabo el contratista, y que una vez construidas e incorporadas al patrimonio de ésta no puede negarse a pagarlas, porque la negligencia y la incuria de ésta, no permitió oportunamente la firma de un contrato adicional, para sustentar la legalidad de las mismas. También para la Sala resulta claro que la materia que se estudia no debe enfocarse a la luz de la acción in rem verso, pues es evidente que ella emana de la misma relación negocial que sostuvieron las partes, en la cual se hizo indispensable la construcción de obras adicionales, pues qué sentido tenía ordenar las cosas mal para que quedaran definitivamente mal? Igualmente, que en los casos como el presente, en los cuales se efectúan obras indispensables para la ejecución del contrato principal, nace para el contratista el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándole las obras realizadas. Esto se explica no sólo a la luz de la ley sino también del Derecho, y de los supremos valores que lo informan, entre los cuales el de la justicia lo explica todo. A nadie convence que la administración en la misiva dirigida a la gerente de la Beneficencia, reconozca que las obras “...eran de indispensable ejecución para poder desarrollar y llevar a buen término el contrato principal...”, pero que a la postre expida un acto administrativo, resolviendo negar el reconocimiento y el pago de las mismas. La Sala no patrocina el razonamiento del apoderado de la entidad demandada, que lo lleva a afirmar: “Por el contrario quien desconoció solamente el principio de la buena fe en la ejecución de este fue el Contratista...”. Y no la

patrocina, pues la interpretación de la conducta humana, que en más de una ocasión resulta de mayor interés que la de la propia ley, situaciones como la que se ha dejado descrita merecen censura y rechazo pues dejan la impresión de que en el manejo de la relación negocial la administración al negarse a pagar las obras construidas, pretende sacar provecho o beneficio a cargo del contratista, generándose por contera un desequilibrio patrimonial que de todos modos debe ser remediado. Por algo se enseña que nadie puede enriquecerse sin causa, siendo esta figura una de las fuentes de las obligaciones. La administración debe proceder de buena fe en el momento de suscribir los contratos y a lo largo del cumplimiento de deberes jurídicos, pues como lo recuerda Jesús González Pérez: “La buena fe implica un deber de comportamiento, que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacía prever. Como se dice una sentencia de 22 de abril de 1967, «la buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios a obligar al demandante a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un designio de alcance jurídico indudable, manifestado explícitamente, tal como se desprende del texto literal de la declaración, por lo que no es dable al actor desconocer, ahora, el efecto jurídico de aquel acto ...» (copiar el texto anexo)” (El principio general de la Buena Fe en el

Despacho Administrativo. Editorial Civitas, pág. 102 y ss). B) Hechas las definiciones que se dejan expuestas a lo largo de este proveido, en cuanto hace relación a la liquidación de la condena, la Sala prohija la liquidación que hizo el a quo de las obras adicionales por la cantidad de $5. 023.562.50, pues ésta se apoya en la constancia que sobre el particular extendió el interventor Orlando Tovar, que ya se dejó transcrita en el presente proveido. También se admite la actualización que el tribunal hace de dicho monto por medio de la cual obtiene una condena de $17.431.867.oo. A su turno este monto deberá actualizarse desde la fecha de la sentencia de primera instancia, hasta el 31 Diciembre de 1995. Para tal efecto se trabaja con la fórmula: Vp = Vh Ind. final 536.43 Ind. inic. 335.08 Vp = 17.431.867 536.43 335.08 Vp = 17.431.867 x 1.60090 Vp = 27.906.698.15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA: Primero. CONFIRMASE los numerales 1º, 2º, 4º, 5º, y 6º, de la sentencia calendada el día dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Segundo. MODIFICASE el numeral 3º de la misma providencia, que en virtud

de la actualización de la condena que se hace en los considerandos de esta sentencia, quedará, así:

3. Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR a la Beneficencia del Tolima a pagar al Ingeniero Aitor de Laurarri como indemnización por las obras complementarias ejecutadas en beneficio de la administración, la suma de veintisiete millones novecientos seis mil seiscientos noventa y ocho pesos con 15/100 ( $27.906.698.15).

Tercero. Expídanse las copias de la sentencia, con destino a los interesados, y por conducto del apoderado que ha llevado a la representación del demandante dentro del proceso, precisando cual de ellas presta mérito ejecutivo. La sentencia se ejecutará conforme lo disponen los artículos 176 y 177 del C.C.A. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente de la Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Juan de Dios Montes Hernández, Daniel Suárez Hernández. Lola Elisa Benavides López, Secretaria