CE-SEC3-EXP1996-N9899

TEORIA DE LOS FINES Y MODALIDADES - Aplicación en actos de carácter general y particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Acciones procedentes / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Procedencia frente a acto de carácter particular Los actos administrativos generales son susceptibles de la acción de simple nulidad, en los términos del art. 84 del C.C.A. Los actos de carácter particular o concreto pueden ser impugnables, según la finalidad pretendida por el accionante, o bien por la vía de la simple nulidad o por la de nulidad y restablecimiento; con una doble advertencia: la primera, porque frente a estos últimos cuando la simple nulidad restablece el derecho de la persona afectada con el mismo la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; y la segunda, porque existen actos de contenido particular en torno a los cuales la ley establece una vía de control especial, como sucede, por ejemplo, con los electorales. La acción de simple nulidad procederá contra los actos administrativos de contenido general y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; igual procederá, con idéntico propósito, contra los actos de contenido particular cuando su nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el acto, la acción, que no podrá instaurarse sino por persona legitimada (la que se crea lesionada en un derecho suyo amparado por una norma jurídica) y en la oportunidad señalada en la ley (art. 136 inc. 2º del C.C.A.), no podrá ser otra que la de nulidad y restablecimiento. Nada impedirá, salvo que la ley expresamente lo prohíba, la procedencia de la acción de simple nulidad contra el

acto de carácter particular, siempre que su nulidad no implique el restablecimiento de un derecho subjetivo para el administrado. ACTO SEPARABLE - Concepto / ACTO CONTRACTUAL - Concepto / CONTRATO ESTATAL - Acto separable y acto contractual El Código Administrativo introdujo las figuras del acto separable del contrato, definido por la jurisprudencia como el previo de celebración del contrato y que podía existir sin que el contrato llegara a celebrarse; y del acto contractual (el expedido por la administración contratante luego de la celebración del contrato, que no podía entenderse sin la existencia de éste, y que en alguna forma variaba o incidía en la relación negocial misma), para darles acciones diferentes, así; los previos sometidos a las acciones propias de los actos administrativos (artículos. 84 y 85); y los contractuales a las del art. 87. INDEBIDA ACUMULACION DE ACCIONES - Configuración / SENTENCIA INHIBITORIA - Indebida acumulación de acciones genera sentencia inhibitoria parcial Muestra el proceso una acumulación indebida de pretensiones, que podría calificarse de acciones. Así de un lado, la persona demandante pretende la nulidad de tres actos de contenido general (la ordenanza 01, el decreto reglamentario de la misma No. 000667 y el decreto 001556 de apertura del registro de proponentes para el contrato proyectado, dictados, en su orden, el 8 y el 12 de junio y el 27 de julio de 1989), sólo susceptibles de la acción de simple nulidad; y dos actos de contenido particular (las resoluciones 001668 de 15 de agosto del mismo año, que ordena la inscripción de tres personas jurídicas en

dicho registro de proponentes, y la 001804 de 18 de septiembre siguiente que adjudica o escoge a la Sociedad Comercial Inversiones Córdoba Ltda. “Para celebrar el contrato de concesión autorizado...” sólo impugnables por la vía de la nulidad y el restablecimiento. Sobre la capacidad para demandar en acción de nulidad los tres primeros actos no existe duda alguna, ya que cualquier persona, en cualquier tiempo podía hacerlo. En otros términos, el sólo interés de legalidad, que se presume en todas las personas, permitía la formulación de la acción aludida. En cambio frente a los dos últimos actos se requería legitimación para hacerlo o sea que su formulación estaba supeditada a que la persona accionante tuviera un interés distinto al de simple legalidad; o por estimar, como lo dice el art. 85 del C.C.A., que había sido lesionado en un derecho suyo amparado por una norma jurídica, supuestos que los demandantes no demostraron ni alegaron siquiera. La acumulación así propuesta es, entonces, indebida; y aunque pueda calificarse como de pretensiones, en el fondo es de acciones, ya que el conflicto aquí analizado muestra en una misma demanda acciones que requerían formulación separada, por sujetos procesales distintos y en oportunidades diferentes. La constatación de este fenómeno no produce para la Sala una ineptitud de demanda de efectos inhibitorios totales, como lo sugiere el Magistrado disidente en el Tribunal a quo, sino que hace posible el estudio de las acciones propuestas contra los tres primeros actos y la inhibición frente a los dos restantes. Si sigue en esto la orientación de la jurisprudencia de la Corporación.

ACTO DE ADJUDICACION - Acción de nulidad y restablecimiento de derecho / ACTO DE ADJUDICACIÓN - Acción procedente Frente al acto de adjudicación, se recuerda que por definición jurisprudencial reiterada desde que se inició la vigencia del decreto 01 de 1984 y luego por expreso mandato legal (art. 77, parágrafo 1º De la Ley 80 de 1993) no cabe sino la acción de nulidad y restablecimiento, instaurable dentro de los cuatro meses siguientes a su expedición, por las personas legitimadas, o sea la administración que hace la adjudicación, el mismo favorecido con ella o los licitantes o concursantes vencidos. CONTRATACION DEPARTAMENTAL - Competencia La competencia para contratar a nivel departamental la tenían y la tienen hoy los gobernadores; y en el caso del departamento de Córdoba es su código fiscal el que expresamente reafirma la competencia (ordenanza 26 de 1986); y pese a esa adscripción general de competencia, en ciertos eventos la asamblea puede autorizarlo para celebrar determinado contrato, en la forma prevista en el numeral 10 del art. 187 de la Carta anterior. Esa autorización, en el último evento, no podrá ser genérica, puesto que deberá precisar como mínimo el tipo de contrato, su sistema de contratación, su objeto, las prestaciones recíprocas y el régimen de los derechos y obligaciones aplicables. Estos extremos esenciales, definitorios del contrato, no pueden omitirse, puesto que, de lo contrario, la contratación quedaría al arbitrio limitado del gobernador. CONTRATO DE CONCESION - Elementos / CONTRATO DE CONCESION DE DISTRIBUCION DE LICORES - Improcedencia de contratación directa /

LICITACION PUBLICA - Monopolio de licores / CONTRATO DE OBJETO MÚLTIPLE - Prohibición de contratación directa Para la Sala la ordenanza no se ajusta al mandato constitucional contenido en el numeral 10 del art. 187 de la Carta vigente a la sazón, por medio del cual las asambleas “autorizan a los gobernadores para celebrar contratos”... por una serie de razones que se explican a continuación. En primer lugar, porque la autorización para celebrarlo directamente no se especificó en forma alguna, con lo que se dejó al gobernador, de entrada y en la práctica, en libertad de escoger la clase o tipo de contrato y con esto, el régimen de los derechos y obligaciones propio del así elegido. La indefinición fue de tal magnitud que la ordenanza se limitó a señalar que si el contrato llegare a ser de concesión su duración sería de 20 años, con lo que se dio a entender que podría asumir cualquiera otra modalidad. La ordenanza autorizó celebrar directamente un contrato que, dada su naturaleza y objeto, no podía celebrarse sino por licitación pública. Se hace la aseveración precedente porque el contrato autorizado terminó siendo de concesión de un servicio industrial y comercial monopolizado; contrato de objeto múltiple que reúne los requisitos de la esencia de este último. Se acepta esta calificación porque ya, frente a la nueva legislación, no quedan dudas al respecto. Así el ordinal 4º del art. 32 de la Ley 80 de 1993 al definir la concesión muestra una serie de elementos que, al concurrir con el contrato que con base en la ordenanza No. 1 celebró el departamento de Córdoba con la Sociedad

Inversiones Córdoba Ltda., lo hacen inequívocamente de dicha clase. Y si a lo anterior se suma que el autorizado en el caso sub judice terminó siendo de concesión de un servicio público industrial o comercial, se confirma el aserto de que no podía autorizarse la celebración del contrato previsto en la ordenanza 01 por el sistema de contratación directa. MONOPOLIO - Naturaleza. Cesión. Límites / CESION DE GESTION ADMINISTRATIVA - Monopolio de licores El monopolio, que siempre debe ser de naturaleza fiscal, vale instituirse por la ley como arbitrio rentístico, y que excluye, de principio, la concurrencia entre los particulares y el Estado, no implica forzosamente que la gestión de la industria o actividad monopolizada deba cumplirse siempre por la administración, ni “que queden cerradas para ésta las demás vías o procedimientos administrativos para ejercer el monopolio”. Da a entender lo precedente que sin necesidad de ley que expresamente lo autorice, puede la persona jurídica titular del monopolio celebrar contratos para la administración y manejo de la actividad monopolizada. Como es obvio, el titular del monopolio que quiera ceder a un particular la gestión o administración del mismo, que no la propiedad, deberá someterse para su contratación a una serie de requisitos que no desvirtúen la esencia del monopolio y que no impliquen el otorgamiento de un privilegio a favor del concesionario privilegio que a la sazón, como es de todos sabido, sólo podían concederse en relación con inventos útiles o vías de comunicación. Así, la cesión que se haga será sólo de la gestión o administración de la actividad que constituye el

monopolio, porque éste seguirá en cabeza de la persona pública única titular con capacidad constitucional para que en su favor la ley erija una industria como monopolio, o sea como herramienta o instrumento para imponer tributo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., abril dieciocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 9899

Actor: EDGAR VERGARA FIGUEROA “CASA DE CÓRDOBA” Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto tanto por el señor Procurador Departamental de Córdoba como por el señor Alfonso Ordosgoitia, impugnador, contra la sentencia de 5 de febrero de 1994 dictada por el tribunal administrativo de Córdoba, mediante la cual se dispuso: “1. Declárase la nulidad absoluta de la Ordenanza No. 01 del 12 de junio de 1989, «Por la cual se otorgan unas autorizaciones», expedida por la

Asamblea Departamental de Córdoba.

2. Declárase la nulidad absoluta del Decreto 000667 de julio 13 de 1989, «Por medio del cual se hace la reglamentación ordenada en la Ordenanza 01 de 12 de junio de 1989», expedida por el Gobernador del Departamento de Córdoba y su Secretario de Hacienda.

3. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nos. 001556, 001668 y

001804 de julio 27, agosto 15 y septiembre 18 de 1989, respectivamente, «Por medio de las cuales: se abre un Registro de Proponentes, se ordena inscripción en el Registro de Proponentes para producción y venta de licores en el Departamento; y se escoge a un contratista», respectivamente; expedidas por el Gobernador del Departamento de Córdoba y su Secretario de Hacienda” (Fls. 300 y 301). Salvó el voto el señor magistrado Virgilio Muñoz P. En la demanda de simple nulidad formulada el 1 de noviembre de 1990 por Néstor Castillo Varilla y Jaime Burgos Martínez a nombre de la fundación Casa de Córdoba, expresamente se pidió: “Primera: Que es nula la Ordenanza 01 de junio de 1989, aprobada por la Asamblea del Departamento de Córdoba y todas las decisiones administrativas que se dictaron con fundamento en la misma, esto es: El Decreto No.. 000667 de 1989 y las Resoluciones Nos. 001556, 001668 y 001804 de 1989 todas proferidas por el Gobernador del Departamento de Córdoba y su Secretario de Hacienda.

Segunda: Que la sentencia que ponga término a este proceso, se cumpla en la forma prevenida en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo” (fl. 2).

En el mismo escrito se narraron los siguientes hechos: “A. Fundamentos de hecho: 1º. El 11 de mayo de 1989, mediante el Decreto No. 000488, el Gobernador del Departamento de Córdoba convocó a la Asamblea

Departamental a sesiones extraordinarias entre el 16 y 31 de mayo del mismo año. 2º. El 30 de mayo de 1989, por medio del Decreto No. 000558 proferido por el Gobernador del Departamento, se amplía el término de las sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental, hasta el 15 de junio de 1989. 3º. El 8 de junio de 1989 la Asamblea del Departamento de Córdoba y por iniciativa del Gobernador, aprueba la Ordenanza No. 01 de 1989, la cual fue sancionada el 12 de junio del mismo año y promulgada en las Gacetas del Departamento el 2 de julio de 1989, año XXXVII, No. 839, página 3ª; por lo tanto, en la fecha de esta demanda, dicho acto se encuentra rigiendo. 4º. El 13 de julio de 1989, el Gobernador del Departamento en asocio de su Secretario de Hacienda, profiere el Decreto No. 000667 mediante el cual se hace la reglamentación de la Ordenanza de junio 8 de 1989. 5º. El 27 de julio de 1989, el Gobernador del Departamento en asocio de su Secretario de Hacienda, dicta la Resolución No. 001556 mediante la cual se ordena abrir un registro de proponentes. 6º. El 15 de agosto de 1989, el Gobernador del Departamento en asocio de su Secretario de Hacienda, dicta la Resolución No. 001668, por medio de la cual se ordena la inscripción en el Registro de Proponentes de unas personas jurídicas para que liciten la producción y venta de licores en el

Departamento de Córdoba. 7º. El 18 de septiembre de 1989, el Gobernador del Departamento en asocio de su Secretario de Hacienda, profiere la Resolución No. 001808, mediante la cual se escoge a un contratista para celebrar el contrato de concesión autorizado por la Asamblea del Departamento de Córdoba” (Fls. 2, 3 y 4). Cumplido el trámite de la primera instancia el a quo resolvió el asunto en la forma indicada atrás. Inconforme el señor procurador departamental apeló y sustentó su recurso en el escrito que obra a folios 308 y ss. Durante la segunda instancia la parte demandada alegó y se allanó a las pretensiones de la parte actora en defensa de la legalidad, en el sentido de que debía mantenerse la nulidad de los actos impugnados. Insiste el Departamento en que se privatizó el monopolio en beneficio de unos cuantos particulares. En dicho escrito se sintetiza el procedimiento de “entrega” de ese monopolio así: “a. En sesiones extraordinarias especiales la Asamblea Departamental procede a expedir la Ordenanza No. 01, de junio 12 de 1989, mediante la cual se faculta al Gobernador, de un lado, a privatizar el Monopolio de Licores, y del otro, para reglamentar el proceso de selección del respectivo particular que habría de beneficiarse con dicha industria. b. Para el efecto, el gobernador profirió el decreto No. 000667, mediante el cual se hace la reglamentación ordenada en la Ordenanza 01 de junio 12 de 1989. c. Como consecuencia de dicha reglamentación se procede a abrir un

registro de proponentes para las empresas interesadas en la explotación del Monopolio, lo cual se hace mediante la Resolución No. 001556, de julio 27 de 1989. d. Mediante la Resolución No. 001668, de agosto 15 de 1989, se procede a aceptar la inscripción de 3 personas jurídicas, y que por lo tanto entraban en listas para la adjudicación del respectivo monopolio de licores. e. Finalmente, mediante Resolución No. 001804 de septiembre 18 de 1989, se procede a adjudicar el contrato de concesión de licores a la empresa Sociedad Inversiones Córdoba Ltda.” (Fls. 325 y 326). Asimismo, el Departamento habla de falta de competencia para consumar esa cesión; de falsa motivación y de deterioro del arbitrio rentístico. Durante esta segunda instancia, la procuraduría solicitó la acumulación de este proceso con el que pretende la nulidad del contrato que se celebró con apoyo o fundamento en los actos enjuiciados en el primero. El suscrito ponente denegó esa acumulación en auto de agosto 11 de 1995, pero ordenó darle prelación, en cuanto a su definición, al proceso de la referencia. En dicho proveído se dijo a ese respecto: “Pero si bien la acumulación deberá denegarse estima la Sala que, pese a no existir petición expresa de parte, deberá suspenderse de oficio, por razones de perjudicialidad, el proceso No. 10498, ya que la sentencia de nulidad absoluta del contrato que debía dictarse en éste, dependerá de la decisión que se tome en el 9899 en torno a los actos allí impugnados y

que le sirvieron de fundamento al aludido contrato. La declaratoria se hará de oficio porque la interpretación finalista del nl. 2 del art. 170 del C. de P.C. así lo permite y porque existe la prueba requerida para tales efectos. Además, razones de economía procesal imponen dicha solución porque el decreto de suspensión, que en principio deberá dictarse por el conductor del proceso que ha de suspenderse, forma parte de la Sala que aquí toma la medida. Asimismo tampoco existe mayor obstáculo procesal, por cuanto los dos procesos se encuentran a despacho para fallo de segunda instancia” (Fl. 349). Para resolver, SE CONSIDERA: Dada la complejidad, la importancia del asunto y los alegatos de las partes, estima la Sala que se deben tocar, en su orden, los siguientes extremos: a) Los actos y la acción; b) La acumulación de pretensiones; c) La autorización para contratar; d) La índole del contrato; y e) La conclusión. Los actos y la acción intentada. Los ciudadanos Néstor Castillo Varilla y Jaime Burgos Martínez impugnaron los siguientes actos administrativos: la ordenanza 01, el decreto reglamentario de la misma No. 000667 y el Decreto 001556, todos de 1989; y las Resoluciones Nos. 001668 y 001804, también de 1989. Escogieron así los demandantes la acción de simple nulidad contemplada en el artículo 84 del C.C.A.; acción que por mandato legal puede instaurarse por cualquier persona, en cualquier tiempo y en el sólo interés de la legalidad. En principio, la acción intentada no tiene objeción alguna frente a los tres

primeros actos, de contenido general indiscutible. Pero no sucede igual con el que ordena la inscripción de tres personas determinadas en el registro de proponentes y con el que adjudica el contrato a la firma “Inversiones Córdoba Ltda.”. Con lo precedente no se está desconociendo la tesis de los móviles y finalidades, adoptada jurisprudencialmente desde la sentencia de 10 de agosto de 1961 que aún hoy, con algunas precisiones, tiene aplicación en nuestro régimen contencioso administrativo; y que permite aceptar que ciertos actos de contenido particular puedan ser impugnados en acción de simple nulidad. Cabe recordar que hasta 1961 entre las acciones de nulidad y plena jurisdicción (arts. 66 y 67 de la Ley 167 de 1941, hoy nulidad y nulidad y restablecimiento) existía una diferencia tajante por la índole o contenido del acto administrativo impugnado, pues mientras los actos de contenido general sólo eran susceptibles de la acción de simple nulidad y los particulares sólo pasibles de la plena jurisdicción, luego de la sentencia antecitada, de la que fue ponente el señor Consejero Carlos Gustavo Arrieta L., que formuló la tesis de los móviles o finalidades, cambió un tanto el enfoque rígido que se deja anotado. Así, en esencia la doctrina quedó dentro de estos supuestos: a) Los actos administrativos generales son susceptibles de la acción de simple nulidad, en los términos del art. 84 del C.C.A; b) los de carácter particular o concreto pueden ser impugnables, según la finalidad pretendida por el accionante, o bien por la vía de la simple nulidad o por la de nulidad y

restablecimiento, con una doble advertencia: la primera, porque frente a estos últimos cuando la simple nulidad restablece le derecho de la persona afectada con el mismo la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; y la segunda, porque existen actos de contenido particular entorno a los cuales la ley establece una vía de control especial, como sucede, por ejemplo, con los electorales. La aludida tesis fue precisada en proveído de agosto 21 de 1972, con ponencia del señor Consejero Mora Osejo, en la cual se lee: a) La acción de nulidad, de conformidad con los artículos 62 a 65 del C.C.A., procede contra los todos los actos administrativos (generales o particulares) con el objeto de tutelar el orden jurídico; pero si mediante la petición de nulidad se pretende la tutela de derechos particulares para restablecerlos o precaver su violación, se configura una pretensión litigiosa y deberá instaurarse contra la administración una acción de plena jurisdicción, la que presenta diversas modalidades o variantes fundadas en pretensiones específicas. Así, la de revisión de reconocimientos periódicos, de cartas de naturaleza, de extinción de dominio, de impuestos, etc., etc.” (Derecho Procesal Administrativo. Carlos Betancur Jaramillo. Pág. 47, Cuarta Edición, 1994, Señal Editora). Posteriormente se dijo por la doctrina que “si la ley ha regulado una vía especial para el restablecimiento del derecho o el mantenimiento del imperio de la legalidad, no tendrá el administrado la opción para elegir y deberá someterse a ella; si así no lo hiciere, la escogencia de la simple nulidad o de la típica plena

jurisdicción (nulidad y restablecimiento en la terminología actual), dará al traste con sus aspiraciones y el juez deberá declarar la ineptitud sustantiva de la demanda” (Derecho Procesal Administrativo, Carlos Betancur Jaramillo. Cuarta Edición, 1994, págs. 47 y 22. Señal Editora). La tesis así esbozada y precisada ha sido cuestionada por la Sección Primera de la Corporación, la cual ha venido sosteniendo que el acto particular únicamente será susceptible de la acción de simple nulidad cuando la ley así expresamente lo señale. Esta orientación puede refutarse en los siguientes términos: 1) Los arts. 84 y 85 contemplan las acciones clásicas o tradicionales creadas para controlar la legalidad de los actos administrativos de carácter unilateral, generales o particulares. 2) Los citados arts. 84 y 85 sientan, el primero en forma explícita y el segundo implícitamente, dos reglas para la tutela del orden jurídico que no se pueden soslayar ni interpretar aisladamente para entender lo que aquí se trata de demostrar, así: a) La primera que todos los actos administrativos son susceptibles de la acción de simple nulidad, ejercida con el exclusivo fin de la salvaguarda o mantenimiento de ese orden jurídico. Aquí la ley no distingue y no le es lícito al intérprete hacerlo. Por eso la aludida acción podrá intentarse por cualquier persona contra los actos de contenido general como contra los de contenido particular. b) La segunda regla general la contempla implícitamente el art. 85 del C.C.A. al regular la acción de legalidad contra todos los actos administrativos de

contenido particular lesivos de los derechos subjetivos de los administrados, con fines de restablecimiento de los derechos afectados por los mismos. Así, esta acción la tiene sólo la persona que se crea lesionada por el acto administrativo particular para que, como consecuencia de su nulidad, se le restablezca el derecho. 3) Como todas las reglas generales, las indicadas tienen sus excepciones. Existen leyes que expresamente señalan que ciertos actos no serán susceptibles de las acciones mencionadas. Vgr. El acto administrativo que decreta la expropiación de un predio con fines de reforma agraria (Ley 160 / 94). Existen otras que expresamente le dan asimismo acción de simple nulidad a actos de contenido particular como sucede con los actos que conceden una licencia, autorización o permiso que puedan afectar el medio ambiente Pero existen también otras leyes que contemplan el control de actos de contenido particular por la vía de acciones especiales distintas a las enunciadas. Por ejemplo, el acto administrativo de elección o nombramiento no podrá controlarse sino a través de la acción pública electoral; el acto de extinción del dominio de un predio rural no podrá impugnarse sino a través de la acción revisora que contempla la Ley 160 de 1994 o estatuto agrario; el acto de adjudicación de un baldío tendrá además una acción pública especial, con caducidad de dos años, incoable por cualquier persona o por los procuradores agrarios, fuera de la acción de restablecimiento ordinario que podrá formular la persona afectada con la decisión. 4) La regla general que contempla el art. 84 (acción de simple nulidad) y que

permite la nulidad de los actos administrativos sin distingos, en el sólo interés del mantenimiento del orden jurídico, deberá armonizarse así con lo que dispone el art. 85, el cual enseña que cuando la nulidad del acto restablece el derecho de la persona afectada con el mismo, la acción no podrá ser la regulada en aquél, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en éste. 5) En otras palabras, la acción de simple nulidad procederá contra los actos administrativos de contenido general y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; igualmente procederá, con idéntico propósito, contra los actos de contenido particular cuando su nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el mismo; porque si esa nulidad tiene efectos restablecedores para la persona afectada con el acto, la acción, que no podrá instaurarse sino por persona legitimada (la que se crea lesionada en un derecho suyo amparado por una norma jurídica) y en la oportunidad señalada en la ley (art. 136 inc. 2º del C.C.A.), no podrá ser otra que la de nulidad y restablecimiento.

6. Lo precedente permite afirmar, en otras palabras, que nada impedirá, salvo que la ley expresamente lo prohiba, la procedencia de la acción de simple nulidad contra el acto de carácter particular, siempre que su nulidad no implique el restablecimiento de un derecho subjetivo para el administrado. Por ejemplo, así como podrá pedirse por cualquier persona y en cualquier tiempo la nulidad por razones de ilegalidad del acto que concede licencia de funcionamiento a una radiodifusora o una ruta de transporte terrestre (la nulidad no restablece en

principio, el derecho de nadie en particular), no podrá pedirse por cualquier persona la nulidad del acto que deniega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de un funcionario destituido, porque frente a este acto la única acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento.

7. Las sencillas ideas precedentes ponen de relieve un enfoque diferente al expuesto por la Sección Primera. Para ésta, la acción de simple nulidad (art. 84) contra los actos de contenido particular no procederá sino en aquellos eventos expresamente señalados en la ley. Y al afirmar tal cosa no sólo está dejando de lado el artículo aludido, contentivo de la regla general que esa misma norma establece (que todos los actos, en principio, son susceptibles de la acción de simple nulidad), sino que está creando “contra legen” la regla contraria, o sea que los actos de contenido particular no son susceptibles de la acción mencionada sino cuando la ley expresamente lo permita. 8) Cree la Sala que el juez y en especial el administrativo, debe tener poderes interpretativos amplios. Pero esa interpretación, por amplia que sea, no podrá ir hasta el desconocimiento de la normatividad procesal y sustantiva que compendia la garantía constitucional del debido proceso para inventar normas que se ajustan más a lo que el juez aspira y sueña que a lo que realmente tiene que aplicar. 9) La tesis de la Corporación, con ponencia del Consejero Arrieta L.,

(sentencia de 10 de agosto de 1961) acata en toda su extensión la regla que contempla el art. 84. Baste leer dicha providencia para corroborar ese aserto. En

interés de la legalidad todos los actos, sin distingos, son susceptibles de la acción de simple nulidad. Pero cuando esa nulidad implica el restablecimiento del derecho del administrado la acción no podrá instaurarse sino por el interesado y dentro del término señalado en la ley. 10) Aplicando estas ideas al caso concreto se concluye en la viabilidad de la acción propuesta, porque la nulidad de los actos impugnados (resoluciones Nos. 1181 de 1940 y 113 de 1971 expedidas por el gobierno) no implica el restablecimiento del derecho de los destinatarios de los mismos, ya que sólo se producirá el restablecimiento del orden jurídico violado con ellos. 11) Cuando el legislador expresamente señala que determinado acto de contenido particular también será susceptible de acción de simple nulidad instaurable por cualquier persona, no está excepcionando la regla prevista en el art. 84, sino que la está reafirmando; y no la excepciona, porque dicha norma precisamente permite esa acción tanto para los actos de contenido particular como general. Puede incluso pensarse que la previsión de la norma nueva que así lo indica, en cierto sentido sobra. Y tampoco el señalamiento expreso de la acción de nulidad para los actos particulares implica excepción a la regla del art. 85, porque dentro del género actos de contenido particular o concreto, existen unos que miran con exclusividad al interés propio de la persona afectada (la negativa de un permiso de conducción, de funcionamiento de un bar, de una licencia de construcción, etc., etc.) y frente a los cuales es fácil entender la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento instaurable por la misma; y se dan otros que fuera de incidir en

el interés particular del administrado, afectan o pueden afectar asimismo derechos o intereses colectivos vinculados al patrimonio, a los bienes públicos en general, al ambiente, a la salubridad, al espacio etc., etc., en los cuales la concurrencia de las d