CE-SEC3-EXP1998-N10389

FALLA DEL SERVICIO POR EL NO PAGO OPORTUNO DE CESANTIASConfiguración / PAGO DE CESANTIAS - Término / RENUNCIA AL CARGO POR DERECHO A PENSION - Pago de asignación / FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y POLICIA NACIONAL - Régimen prestacional especial / RETIRO POR DERECHO A PENSION DE FUNCIONARIOS DE MIN DEFENSA Y POLICIA - Efectos / EXPEDIENTE DE PRESTACIONES SOCIALES - Formación / INTERESES CAUSADOS POR EL NO PAGO DE PRESTACIONES - Término Todo funcionario público (así como todo trabajador del sector privado o de entidades sin ánimo de lucro tiene derecho al pago oportuno de sus salarios y prestaciones sociales y, por tanto, el Estado (o la entidad privada) tiene el deber correlativo de mantener los recursos necesarios para atender sus obligaciones laborales en el momento en que ellas se causen. En el caso concreto de las cesantías, deben pagarse a los trabajadores en el momento de su retiro o dentro del término razonable que confiera la ley, dado que dicha prestación constituye para éstos un derecho adquirido que tiene por objeto atender a su manutención durante el tiempo que se encuentren vacantes. Además no hay que olvidar que todo patrono está obligado a liquidar anualmente dicha prestación y a hacer los depósitos respectivos y no esperar el momento en que se produzca el retiro del funcionario para buscar los recursos. El actor presentó renuncia al cargo de Auditor Principal de Guerra ante la Justicia Penal Militar, al haber adquirido el derecho a pensión de jubilación; renuncia que le fue aceptada el 10 de diciembre

de 1991, con efectos a partir del 1o. de febrero de 1991, pero, la resolución que reconoció el derecho a las cesantías se profirió el día 5 de junio de 1991, esto es vencido ya el término previsto en la ley para la expedición del acto que reconociera la cesantía, y el pago de la suma correspondiente. Se considera que el Estado sí incurrió en una falla del servicio al no pagar en forma oportuna la cesantía debida al señor Constantino Muñoz Rosero y, en consecuencia debe indemnizarle el valor de los perjuicios causados. De conformidad con lo establecido en el artículo 115 del decreto 1214 de 1990, los funcionarios del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que sean retirados con derecho a pensión, " continuarán dados de alta en la respectiva contaduría por tres (3) meses, a partir de la fecha en que se cause la novedad de retiro, para la formación del correspondiente expediente de prestaciones sociales. Durante dicho lapso devengarán la totalidad de los haberes correspondientes a su cargo". Esto significa que en casos como el del actor, la administración cuenta con tres meses para hacerle efectivo el pago de las prestaciones a que tiene derecho, sin que durante ese lapso se causen intereses por las sumas liquidadas, ya que la misma norma prevé una compensación por el término de espera, consistente en el pago de la asignación. Vencidos esos tres meses, la obligación se hace exigible y las sumas liquidadas causan intereses legales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., veintiseis (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 10389

Actor: CONSTANTINO MUÑOZ ROSERO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1º. de septiembre de 1994, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. DECLARASE QUE la NACION COLOMBIANAMINISTERIO DE DEFENSAPOLICIA NACIONAL incurrió en mora por no cancelar oportunamente las cesantías del señor CONSTANTINO MUÑOZ ROSERO. “SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se condena a la Nación -Ministerio de DefensaPolicía Nacional, a indemnizar los perjuicios que la tardanza causó al demandante Constantino Muñoz Rosero en la suma de TRES MILLONES OCHOCIENTOS

TREINTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS SESENTA PESOS

CON VEINTIDOS CENTAVOS MONEDA CORRIENTE

($3.839.460,22) … CUARTO. SE DENIEGAN las demás pretensiones de la demanda”.

ANTECEDENTES PROCESALES

A. Las pretensiones CONSTANTINO MUÑOZ ROSERO, obrando a nombre propio, formuló demanda de reparación directa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 20 de noviembre de 1992 en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSAPOLICÍA NACIONAL, a fin de que se le declarara administrativamente

responsable por no haberle pagado en forma oportuna la cesantía definitiva a que tenía derecho como funcionario de la Justicia Penal Militar y que como consecuencia de esa declaración, se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales por el valor equivalente a mil (1.000) gramos de oro puro al momento de la sentencia y los materiales, consistentes en los intereses corrientes y moratorios, así como la indexación o corrección monetaria, ambos conceptos causados desde el día en que se retiró de la Institución y hasta la fecha en que se produjo el pago efectivo de las sumas correspondientes.

B. Fundamentos de hecho

1. El actor se desempeñó como funcionario civil de la justicia penal militar, inicialmente como Juez de Instrucción Penal Militar y posteriormente como Auditor Principal de Guerra ante la Policía Nacional, desde el día 10 de noviembre de 1970 hasta el día 1 de febrero de 1991, fecha en la cual fue aceptada su renuncia.

2. Mediante Resolución 7362 de junio 5 de 1991, la Dirección General de la Policía Nacional reconoció al actor los derechos a pensión mensual vitalicia de jubilación y cesantía definitiva; esta última por la suma de $12.149.871,66, que recibió el día 30 de junio de 1992.

3. Como consecuencia del retraso en el pago de la prestación, el demandante afirma haber sufrido los perjuicios materiales y morales que se derivan de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, los cuales estimó en la suma de

$10.626.841,oo.

C. La sentencia recurrida La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció al

demandante las sumas correspondientes a la devaluación sufrida por la moneda nacional, durante el lapso comprendido entre la fecha de expedición del acto administrativo y el pago de la cesantía. Concepto que liquidó en $3.292.716; así como el interés legal, equivalente al 6% anual de la suma pagada, durante el término comprendido entre la fecha de exigibilidad de la obligación, que consideró fue el 5 de septiembre de 1991, esto es, 3 meses después de la expedición del acto administrativo y la fecha del pago. Suma que estimó en $546.744,22. El Tribunal fundamentó su fallo en los siguientes términos: “…el valor pagado [al demandante] no tiene equivalencia con la suma decretada, pues es un hecho notorio que en países como el nuestro la moneda se deprecia aceleradamente. Así entonces, el pago tardío de una deuda rompe el equilibrio contractual que le sirvió de origen, y en todo caso, solo se estaría pagando una parte de la obligación porque el resto quedaría insoluto. “Ahora, en razón a que no existe norma que determine el plazo de gracia que dispone la administración para pagar sus acreencias, tendremos que recurrir al artículo 1º. del decreto 797 de 1949 que regula la relación contractual de los empleados del Estado, allí se especifica que éste goza de noventa (90) días para solucionar sus obligaciones laborales. “Así las cosas, como el acto administrativo por medio del cual se reconoció las cesantías (sic) a favor de CONSTANTINO MUÑOZ ROSERO es de 5 de junio de 1992 (sic), el plazo de gracia se extiende hasta el 5 de septiembre siguiente. A

partir de esta fecha se considera que la entidad ha incurrido en mora en el pago y por consiguiente deberá indemnizar por ello al demandante. “Para liquidar la indemnización, la Sala hará uso de la fórmula matemática de devaluación, rechazando de contera la petición de intereses comerciales, puesto que la obligación es de naturaleza laboral y no mercantil. … “El valor de las cesantías pagadas sin actualizar tendrán un interés técnico del 6% anual liquidado desde cuando la obligación se hizo exigible, 5 de septiembre de 1991, hasta cuando se llevó a cabo el pago total, 30 de junio de 1992”.

D. Razones de la impugnación El apoderado judicial de la parte demandada solicita que se revoque totalmente la sentencia del a-quo, por las siguientes razones: “…las prestaciones a que tenía derecho el demandante no le fueron canceladas, no por capricho ni negligencia de la entidad policial, sino porque, como es de conocimiento público, para el época de los hechos, el país vivió una especial situación, en la cual el narcoterrorismo atentó contra innumerables miembros de la Policía Nacional. Situación que como apenas era lógico, hizo que la entidad utilizara el rubro correspondiente para cancelar las indemnizaciones a las familias de los uniformados muertos y lesionados. No puede deducirse que la Policía no tramitó el expediente prestacional del demandante en debida forma con ocasión de su retiro por voluntad propia, y es así como le fueron canceladas la totalidad de las prestaciones, incluidos los tres meses de alta de que trata el decreto 1214 en su artículo 115. Es evidente que la asignación presupuestal para el pago de

salarios y prestaciones sociales del Estado corresponde hacerla al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades tienen que someterse a la cuantía que se destine por parte de dicha entidad para tal efecto; de acuerdo, lógicamente, con los recursos disponibles, y tal como lo ha dicho la Sección Tercera de esa H. Corporación, al Estado no se le puede pedir lo imposible pues también sufre las consecuencias de la pobreza que genera el subdesarrollo. Por estas razones, el suscrito apoderado considera que el fallo impugnado riñe con los principios de equidad y justicia”.

E. Actuación en segunda instancia Durante el término concedido a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos, sólo intervino el apoderado de la entidad demandada, quien reiteró los argumentos expuestos en el escrito de sustentación de la apelación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, previas las siguientes consideraciones.

1. El no pago oportuno de cesantías constituye falla del servicio.

Según el apoderado de la Nación -Ministerio de Defensa-, los deberes del Estado son relativos y se determinan teniendo en cuenta las circunstancias concretas de tiempo y lugar. Así, a su juicio, no hubo falla del servicio por el no pago oportuno de la cesantía al actor, dado que ello no se debió a negligencia de la entidad oficial, sino al grave conflicto interno que vivió el país en la época de surgimiento del derecho y en particular los actos de violación contra los integrantes de las fuerzas armadas, lo cual obligó a la Nación a realizar un pago preferente de las

prestaciones sociales a las víctimas del narcoterrorismo. Esto, aunado a la consideración de que el pago de las prestaciones se hace según la asignación presupuestal hecha por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los recursos disponibles, que en economías subdesarrolladas son muy reducidos y, por tanto, no se le puede pedir al Estado lo imposible. Para la Sala los argumentos del apelante no son de recibo por dos razones: a) Todo funcionario público (así como todo trabajador del sector privado o de entidades sin ánimo de lucro) tiene derecho al pago oportuno de sus salarios y prestaciones sociales y, por tanto, el Estado (o la entidad privada) tiene el deber correlativo de mantener los recursos necesarios para atender sus obligaciones laborales en el momento en que ellas se causen. En el caso concreto de las cesantías, deben pagarse a los trabajadores en el momento de su retiro o dentro del término razonable que confiera la ley, dado que dicha prestación constituye para éstos un derecho adquirido que tiene por objeto atender a su manutención durante el tiempo que se encuentren vacantes. Además no hay que olvidar que todo patrono está obligado a liquidar anualmente dicha prestación y a hacer los depósitos respectivos y no esperar el momento en que se produzca el retiro del funcionario para buscar los recursos. b) Si bien las condiciones económicas precarias del país y la violencia sufrida por sus habitantes, en particular por los integrantes de las fuerzas armadas, constituyen hechos notorios, este tipo de situaciones no exoneran de sus responsabilidades laborales al Estado. De una parte, porque las manifestaciones

de violencia aducidas son estructurales y en esa medida previsibles y, por tanto, es deber de las entidades públicas tener presente este tipo de situaciones al momento de hacer los gastos, y por la otra, porque conocida la escasez de recursos el Estado sólo puede vincular los funcionarios públicos que esté en condiciones de remunerar, haciéndose responsable por sus excesos. Los argumentos expuestos por la parte demandada para justificar el incumplimiento en el pago de las prestaciones resultan inaceptables, además, si se observa que el señor Constantino Muñoz Rosero presentó renuncia al cargo de Auditor Principal de Guerra ante la Justicia Penal Militar, al haber adquirido el derecho a pensión de jubilación; renuncia que le fue aceptada el 10 de diciembre de 1991, con efectos a partir del 1º. de febrero de 1991, pero, la resolución que reconoció el derecho a la cesantías se profirió el día 5 de junio de 1991, esto es, vencido ya el término previsto en la ley para la expedición del acto que reconociera la cesantía, y el pago de la suma correspondiente. Obran en el expediente (folios 41, 42 y 43) dos oficios expedidos por la División Financiera de la Dirección Administrativa de la Policía Nacional, en los cuales se informa que “el presupuesto asignado para la vigencia de 1991, para el rubro de Cesantías Definitivas fue de $8.605.764.581,oo, suma que solamente alcanzó para cancelar desde la nómina No.35 hasta la No.125A respectivamente”; que las prestaciones sociales del actor se incluyeron en la nómina No. 119 de 1991 y que

para la cancelación de esta nómina, “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no acordó los valores correspondientes durante la citada vigencia”. De la información anterior no puede deducirse, como lo pretende el apelante, la imposibilidad para efectuar el pago de la prestación debida al actor por la prelación dada a las víctimas de la violencia. Sólo evidencia un incumplimiento del deber del Estado de respetar el orden consecutivo de las nóminas, pues habiéndose pagado en 1991 hasta la nómina 125ª, no se da una razón atendible para no haber pagado la nómina 119 en la que se incluyó el derecho del demandante. Con fundamento en lo anterior se considera que el Estado sí incurrió en una falla del servicio al no pagar en forma oportuna la cesantía debida al señor Constantino Muñoz Rosero y, en consecuencia debe indemnizarle el valor de los perjuicios causados.

2. La indemnización de perjuicios.

El actor pidió en la demanda el pago de intereses corrientes y moratorios e indexación desde la fecha de su desvinculación hasta el día en que se hizo efectivo el pago de la cesantía. El juez a-quo concedió parcialmente lo pedido, pues condenó al pago de intereses legales causados desde la fecha de expedición del acto administrativo que reconoció el derecho, hasta la fecha del pago y la indexación de la suma pagada, desde el momento en que la obligación se hizo exigible (que según el Tribunal fue tres meses después de la expedición del acto administrativo que reconoció el derecho), hasta el día del pago. De conformidad con lo establecido en el artículo 115 del decreto 1214 de 1990,

los funcionarios del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que sean retirados con derecho a pensión, “continuarán dados de alta en la respectiva contaduría por tres (3) meses, a partir de la fecha en que se cause la novedad de retiro, para la formación del correspondiente expediente de prestaciones sociales. Durante dicho lapso devengarán la totalidad de los haberes correspondientes a su cargo”. Esto significa que en casos como en el del actor, la administración cuenta con tres meses para hacerle efectivo el pago de las prestaciones a que tiene derecho, sin que durante ese lapso se causen intereses por las sumas liquidadas, ya que la misma norma prevé una compensación por el término de espera, consistente en el pago de la asignación. Vencidos esos tres meses, la obligación se hace exigible y las sumas liquidadas causan intereses legales. De igual manera, la suma pagada al actor debía ser indexada desde la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta el momento en que se efectuó el pago. Como en la sentencia no se superaron dichos límites, ella se ajusta a derecho. En consecuencia, dado que la suma reconocida por el Tribunal no excede lo previsto en la ley y el actor se mostró conforme con la decisión, se confirmará la sentencia en su integridad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 1 de septiembre de 1994.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente de Sala

JUAN DE DIOS MONTES H. LUIS FERNANDO OLARTE O.

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ CARLOS ALBERTO CORRALES

Secretario