CE-SEC3-EXP1998-N10850

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA POR PARTE DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA EN EL SERVICIO – No probada La Sala confirmará la sentencia apelada por estar de acuerdo con la realidad procesal y el derecho. Revisado el expediente se concluye sin lugar a duda que la parte actora omitió o no pudo acreditar los tres supuestos de hecho o elementos que permiten deducir la existencia de la falla del servicio para que se pueda atribuir responsabilidad a las entidades públicas. […] A fin de establecer la ocurrencia de las conductas activas y omisivas que se imputan a la administración como generadoras del daño por el que se reclama, a estas diligencias debió pero no se hizo, haberse acompañado y analizarse por la pericia, los documentos relacionados en la denominada ”ACTA DE DESAFECTACIÓN“, de 6 de junio de l991, agregada a los fls 338 a 342 del C4, en los que se recoge la totalidad de las actuaciones cumplidas por el Inurbe en el lapso de la intervención, esto es, la contabilidad y sus soportes, entre los que se incluye: la nómina de empleados, cuadros de cartera de las urbanizaciones ( pagos hechos a capital, intereses y otros conceptos como cesiones, o bien, mora en la satisfacción de las respectivas acreencias), comprobantes de diario, de ingresos y de egresos, de gastos de caja, declaraciones de renta y patrimonio, movimiento de bancos, etc, etc. De

haberse acreditado así que la administración manejó inadecuadamente los recursos puestos bajo sus manos, el éxito de la acción indemnizatoria impetrada estaba condicionado además a la demostración cosa que no se hizode la existencia de una relación de causalidad entre aquella defectuosa gestión y el perjuicio que se pretende reparar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1998-N10850

Actor: SOCIEDAD EDGARDO GONZALEZ DIAZ E HIJOS LTDA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y

REFORMA URBANA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 2 de marzo de l995, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES 1°.- Las Pretensiones El 26 de febrero de l992, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., obrando por medio de apoderado judicial, EDGARDO GONZALEZ DÍAZ y la SOCIEDAD EDGARDO GONZALEZ DIAZ E HIJOS LIMITADA presentaron demanda en contra de la Nación - Ministerio de

Desarrollo Económico - Superitendencia de Sociedades y el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “ INURBE “ a fin de que se les indemnice de los perjuicios que se les ocasionaron con motivo de la ejecución de la resolución 4835 de 2 de septiembre de l996, que dispuso la intervención y subsiguiente toma de posesión tanto de cartera de crédito, oficinas y enseres de la sede de sus operaciones y de algunos inmuebles en los que desarrollaban proyectos urbanísticos. 2.- Los hechos. Afirma el libelo inicial que la diligencia de allanamiento fue efectuada entre el 22 de octubre y el 26 de noviembre de l996 e incluye la Oficina 803 de la carrera 9 No. 16-51 de esta ciudad, de la cual eran simples tenedores, completamente dotada con muebles y enseres de su propiedad, todo lo cual fue ocupado por terceros, sin que haya podido ser recuperado; varios inmuebles propiedad de la persona natural, administrados por la persona jurídica y destinados a ser urbanizados, parte de los cuales fueron y están ocupados de facto por terceros y finalmente la cartera de crédito de las urbanizaciones, administrada por aquella sociedad, parte sustancial de la cual desapareció en el curso de la ocupación estatal. Agrega la demanda que mediante resolución No. 11.307 del 11 de diciembre de l990, la Superintendencia de Sociedades canceló la medida de intervención y ordenó el reintegro de los bienes involucrados en la actuación administrativa a los ahora demandantes. En el acta de devolución de los bienes intervenidos, EDGARDO

GONZALEZ DIAZ se reservó el derecho de reclamar por las irregularidades que hubiere incurrido la administración mientras los bienes estuvieron a su cargo; hecha la confrontación del acta de intervención con la de desafectación, las entidades públicas no procedieron como era su deber a la restitución de los muebles y enseres, inmuebles y dinerario que se reclaman. 3.- El fallo recurrido. El Tribunal resolvió adversamente las pretensiones formuladas por la parte actora, con fundamento en que en los autos no se presenta o no está acreditado el primero de los elementos del régimen de la responsabilidad de la administración aplicable al sub-lite, es decir, una falla o falta del servicio público a cargo de las entidades públicas demandadas, consistente en retardo, ineficacia, irregularidad u omisión en la prestación del mismo. Las diferencias entre el monto de la cartera que los demandantes estiman intervenida y la que les fue restituida, dice el a-quo, no puede calificarse como una falla imputable a la administración, ya que si aquellos no poseían libros de contabilidad llevados en legal forma, no es posible establecer el estado y monto real de la cartera intervenida; pese a habérseles exigido, los interesados no adujeron los soportes del flujo que tuvo esa cartera en el I.C.T o el Inurbe, hecho que impide establecer si la diferencia de valores que se observa tiene su explicación en los costos de administración, o bien, en que su monto real era inferior al que figura en los documentos ocupados o que los presuntos deudores por hechos ajenos a al servicio público no cubrieron a tiempo sus acreencias. En lo concerniente a la ocupación de lotes, el a-quo destaca como ni

siquiera se pudo establecer que la zona invadida por la Avenida Centenario de Fontibón hiciera parte de la Urbanización Bahía Solano y en lo atinente a Villa Gladys, que sí bien se estableció la ocupación por terceros de dos lotes (Iglesia y campo deportivo), no fue posible verificar si ello ocurrió antes o después de la intervención; en caso de que se tratara de éste último evento, agrega el Tribunal, tal circunstancia carecería de virtualidad suficiente para que de ahí se desprenda la obligación de reconocer el valor de los predios, en razón de que la ocupación proviene de terceros y como consecuencia de la conducta negligente demostrada por los interesados al no promover las acciones tendientes a lograr su restitución. 4.- Razones de la apelación Inconforme con lo decidido por el a-quo, el apoderado judicial de la parte actora apeló la sentencia que se dejó relatada, solicita revocarla y en su lugar acoger la totalidad de las súplicas planteadas en el libelo demandatorio. Considera el recurrente que no le asiste razón al Tribunal cuando afirma que en los autos no se encuentra suficientemente demostrado el primer elemento generador de la responsabilidad estatal cuando por el contrario ,agrega, en el expediente “ ..abundan las pruebas que apuntan a demostrar que el perjuicio además de ser cierto, es actual y determinado.” Si el a-quo hubiera hecho como corresponde, el examen de las actas de intervención y desintervención, documentos públicos emanados de la parte demandada que no fueron tachados de falsos, hubiera concluido que el contenido de los mismos hace fe o constituye plena prueba de su contenido, lo que impide

desconocerlos. Contrariamente a lo que deduce el a-quo, enfatiza el recurrente, la administración no se releva sino que compromete su responsabilidad al no haber hecho constar el manejo de los créditos intervenidos en los correspondientes libros de contabilidad, omisión que precisamente sirvió de disculpa para adoptar tal medida en contra de los demandantes. En igual sentido, dice, está acreditado que durante el lapso que duro la intervención las entidades públicas no protegieron tres de los inmuebles recibidos, sino que los dejaron invadir, motivo por el cual ahora deben responder por su valor “ pues aunque no están amparados por prescripción extraordinaria, no se pueden ejercer las acciones pertinentes para no generar un problema de orden público... pretender lo contrarío sería poner en grave peligro otro derecho fundamental como es la protección de su vida.“ En la oportunidad de alegatos de conclusión el Ministerio Público guardó silencio, en tanto que las partes hicieron llegar los escritos visibles a los folios 339 a 350 y 307 a 338, en su orden. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia apelada por estar de acuerdo con la realidad procesal y el derecho. Revisado el expediente se concluye sin lugar a duda que la parte actora omitió o no pudo acreditar los tres supuestos de hecho o elementos que permiten deducir la existencia de la falla del servicio para que se pueda atribuir responsabilidad a las entidades públicas. 1º.- En lo concerniente al manejo de cartera por parte de las entidades públicas, las consecuencias adversas para las resultas de la acción propuesta se derivan del error en que incurren los demandantes al creer que la responsabilidad

de la administración resulta comprometida por la diferencia que se observa entre el monto que figura en las carpetas de los créditos intervenidos, con relación a los valores que al final les restituyó la administración. Desacierto del cual participa, lo que impide que sea valorado, el dictamen rendido por Germán Ortiz Portela y Elvia M. Yaya, visible a los fls 169 a 193 del C7, en cuanto se limita a extraer sus conclusiones de la simple sustracción o resta entre los valores que figuran en las carpetas de las urbanizaciones ocupadas y el acta de devolución de los bienes que en el curso de la intervención fueron administrados por el Inurbe. La toma de posesión precisamente tuvo como causa, rezan los documentos correspondientes, un inadecuado manejo de la actividad urbanizadora que venía adelantando la parte actora, pues además de que no llevaban en legal forma los correspondientes libros de contabilidad y sus soportes, incumplieron tanto los compromisos que tenían con la administración, como los términos precontractuales y contractuales pactados con los adquirentes o promitentes compradores de lotes. (fls. 27 a 149 C. 5) Sumatoria de irregularidades indicativos sin lugar a dudas de que las carpetas de deudores de las urbanizaciones, únicos documentos con los que se dice acreditar su existencia, no son confiables y por tanto, luego de la toma de posesión, debieron ser objeto de depuración de las respectivas cuentas. A fin de establecer la ocurrencia de las conductas activas y omisivas que se imputan a la administración como generadoras del daño por el que se

reclama, a estas diligencias debió pero no se hizo, haberse acompañado y analizarse por la pericia, los documentos relacionados en la denominada ”ACTA DE DESAFECTACIÓN“, de 6 de junio de l991, agregada a los fls 338 a 342 del C4, en los que se recoge la totalidad de las actuaciones cumplidas por el Inurbe en el lapso de la intervención, esto es, la contabilidad y sus soportes, entre los que se incluye: la nómina de empleados, cuadros de cartera de las urbanizaciones ( pagos hechos a capital, intereses y otros conceptos como cesiones, o bien, mora en la satisfacción de las respectivas acreencias), comprobantes de diario, de ingresos y de egresos, de gastos de caja, declaraciones de renta y patrimonio, movimiento de bancos, etc, etc. De haberse acreditado así que la administración manejó inadecuadamente los recursos puestos bajo sus manos, el éxito de la acción indemnizatoria impetrada estaba condicionado además a la demostración cosa que no se hizode la existencia de una relación de causalidad entre aquella defectuosa gestión y el perjuicio que se pretende reparar. Ya en esta última etapa, los técnicos bien habrían podido contribuir a cuantificar el monto del hipotético evento dañoso, pero no cumplieron con ese cometido, por una parte con una revisión de la depuración hecha a la cartera entregada a la parte demandada y por la otra, con la confrontación de los valores así obtenidos con los de la cartera restituida por la administración. 2º.- El recurso tampoco halla prosperidad en lo tocante a la supuesta falla de la administración que aducen los demandantes, permitió que en el curso

de la intervención fueran ocupados de hecho y por terceros tres de los lotes que tenía destinados para ser urbanizados. Al respecto, no procede valorar el dictamen rendido por Marco Aurelio Farfan y Gabriel Angel Arango, agregado a los fls 127 a 168 del C7, pues si bien confirman la existencia de tres lotes ocupados por una Capilla, un campo deportivo y una calzada, ningún aporte hacen para dilucidar si esos terrenos hacen parte de los predios propiedad de la parte actora y si fueron o no invadidos en el lapso que duró la intervención; sobre tales hechos la pericia bien hubieran podido indagar a los habitantes del entorno y complementar su dicho, con un análisis técnico de escrituras, planos, contratos de construcción de la carretera, vestigios y materiales utilizados en las construcciones allí levantadas La imputación que hace el libelo inicial en contra de la administración en el sentido de haber dejado ocupar de facto el lote donde se levanta el templo de la urbanización Villa Gladys es por decir lo menos inexacta. En el sub-lite, está suficientemente demostrado que antes de la intervención de que se trata, en el lote en cuestión ya se estaba construyendo la Iglesia. Así lo señala el acta de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de los demandantes: “ El loteo de la manzana Q adyacente a la escuela no ha sido respetado ya que en ese sector se está construyendo el templo. “La Calle 67 no está abierta en su totalidad. “Según el último plano presentado al Departamento de Planeación Distrital por el urbanizador, la zona verde adyacente a la manzana V fue

loteada, quedando como manzana Q y Q1 que se encuentran libres en el terreno” fls 6 a 149 del C5. (se destaca) En relación con el segundo de los lotes por los que reclama la parte actora, el acta de la inspección judicial nada demuestra que la avenida Centenario haya ocupado parte de los terrenos de la Urbanización Bahía Solano, propiedad de la persona natural demandante. Al respecto, sin que fuera observado por los interesados, la Nación-Superintendencia de Sociedades, formula las aclaraciones siguientes: “Así las cosas, teniendo en cuenta que dentro de la diligencia de inspección judicial, llevada a cabo el 24 de agosto de 1993, el demandante renunció expresamente a las pretensiones consignadas en los literales b), d), y e) del punto II, hecho 6 de la demanda, vale la pena analizar uno por uno los demás lotes de terreno supuestamente ocupados o invadidos por la comunidad sin que correspondieran a zonas de cesión a afectación. “SECTOR DE VILLA GLADYS “1. El área donde se construyó la iglesia (literal a, punto II, hecho 6 de la demanda) de acuerdo al plano aprobado E.214/4, corresponde a la zona verde de cesión No. 3, lo cual significa que el área destinada a la iglesia esta debidamente alinderada como tal en el plano mencionado, ya que los mojones corresponden con los citados en el cuadro de áreas “como zonas verdes con equipamento comunal”, razón por la cual el demandante no puede insistir en la ocupación de este predio, si se tiene en cuenta además que la urbanización inició tramite de legalización a

partir de 1984, tal como consta en la Resolución 359 del 2 de agosto de 1991, copia de la cual anexo para su conocimiento. “2. Respecto del área que la parte actora afirma como ocupada por vía pública (literal c del punto y hecho citados) y que corresponde según las pretensiones de la demanda a los lotes 30 y 31 de la manzana X; 20 y 21 de la manzana Y, y lotes 6, 7, y 8 de la manzana Z1, se concluye de acuerdo al plano aprobado que: “2.1. En la manzana X no existen los lotes 30 y 31. “2.2. En la manzana Y, el lote 20 si existe y fue vendido a SEGUNDO GENARO VARGAS. En el plano A No. 68B-31; el lote No. 21 no existe según el mismo. “2.3. En cuanto a los lotes de la manzana Z1, tenemos que el No. 6 existe y se encuentra ubicado, según el plano que se aporta en esta oportunidad, en la calle 69 No. 112-13; los lotes reclamados como Nos. 7 y 8 no existen. “Todo lo anterior puede corroborarse en los cuadros de áreas del plano en mención. “En cuanto a los 5.137.55 Mts.2 (literal f, hecho 6) que el demandante afirma que fueron utilizados como zona verde y que según los peritos corresponde a las manzanas Q1 y Q2 del plano que la parte actora aportó al proceso, es del caso informar al Honorable Consejo que según el plano aprobado por Planeación esta área se destinó como

zona verde No. 2 y No. 4, por lo cual no procede la pretensión y demuestra una vez más que el plano aportado difiere totalmente del aprobado por la Entidad correspondiente.” (fls. 317 y 318 C. 7) Respecto del tercer y último de los lotes que según los interesados la administración por descuido permitió que sin su autorización fuera convertido en campo deportivo, no puede considerarse que este siendo detentado por ocupantes de hecho pues se trata de un rectángulo irregular, desnivelado, sin cercar, cuyos linderos están demarcados por escombros o retal de construcciones, en el cual fueron colocados dos rudimentarios arcos de madera, lo que parece indicar que viene siendo usado para practicar el balompié. (330 A 336 C.4) Al respecto, los autos no hacen claridad si los urbanizadores dotaron a la comunidad como era su deber de las correspondientes zonas verdes, de recreación y deporte, o bien, sí a falta de ella los habitantes del entorno decidieron adecuar una parte de la urbanización. La afirmación que hacen los demandantes en el sentido de que la recuperación de los inmuebles que se dejaron relacionados podría generar problemas de orden público carece de fundamento, pues nada indica que para los fines de su restitución hubieran instaurado las acciones policivas o civiles, especiales u ordinarias y por esa potísima razón se desconoce la respuesta que una medida de esa naturaleza pudiera despertar en los supuestos poseedores. Lo anterior permite concluir que el proveído materia de la alzada debe confirmarse, pues de las pruebas aportadas no se desprende una falla del servicio imputable a la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A CONFIRMASE la sentencia recurrida, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de marzo de l995. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

RICARDO HOYOS DUQUE JESUS MARIA CARRILLO B.

Presidente Sección

JUAN DE DIOS MONTES H. GERMAN RODRIGUEZ V.

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretario Sección