CE-SEC3-EXP1998-N11153

ACCIÓN DE NULIDAD / NORMA DEMANDADA / DECRETO REGLAMENTARIO 137 DE 1993 / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / POTESTAD

REGLAMENTARIA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL

JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / NATURALEZA

DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ALCANCE DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

CONTENIDO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / FACULTAD

REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO / FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CLÁUSULA DE REVERSIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / IMPROCEDENCIA DE LA

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE

LA NORMA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[E]l Gobierno Nacional bien podía reglamentar el Código de Minas para efectos de su cumplida aplicación, lo cual efectivamente hizo mediante, entre otros, el Decreto 137 de 1.993. (…) [C]onforme con el artículo 74 del Código de Minas (…), la reversión no opera exclusivamente en relación con los contratos de concesión de Gran Minería, como equivocadamente lo entiende la demandante, sino que también procede en los contratos de concesión de mediana minería y en las licencias de exploración y explotación, en las condiciones señaladas en la disposición aludida. Así mismo, encuentra la Sala que el Decreto 137 de 1.993 es claro en señalar que sus disposiciones se aplicarán a los contratos “…que

contemplen la figura de la reversión…”, es decir a aquellos a que se refiere de manera general el artículo 74 del Decreto 2665 de 1.988, de donde es evidente la necesidad del reglamento, para su cumplida aplicación. (…) [L]a norma acusada bien podía establecer que sus disposiciones se aplicaran a los contratos celebrados con anterioridad a la misma, siempre que contemplaran la figura de la reversión, dado que el Decreto sub-examine consagra los procedimientos para que dicha reversión se pueda llevar a cabo, sin estatuir una disposición nueva que establezca la reversión para aquellos contratos que no la contemplen, y sin restringir o extender los efectos de la norma reglamentada más allá de lo que ella misma consagró. Las anteriores consideraciones son suficientes para que la Sala despache desfavorablemente las súplicas de la demanda, como quiera que no se advierte la violación de las normas invocada por la actora.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2665 DE 1998 - ARTÍCULO 74 / DECRETO REGLAMENTARIO 137 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 189 NUMERAL 11

ACCIÓN DE NULIDAD / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NORMA DEMANDADA / DECRETO REGLAMENTARIO 137 DE 1993 / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL / EJERCICIO DE LA

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL

[E]l Decreto 137 de Enero 22 de 1993 se expidió con base en las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en el se señaló que por medio del mismo se reglamenta “…la reversión en los contratos de concesión minera celebrados con anterioridad al Decreto 2665 de 1.988, el artículo 74 del Código de Minas y se adoptan medidas para la administración, conservación y manejo de los bienes susceptibles de reversión.”. Se trata de un acto administrativo general cuyo control judicial por vía de acción de nulidad está atribuido al Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2665 DE 1998 - ARTÍCULO 74 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / DECRETO REGLAMENTARIO 137

DE 1993

NATURALEZA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ALCANCE DE LA

POTESTAD REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / CONTENIDO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO / FACULTAD

REGLAMENTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CLÁUSULA DE

REVERSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE CONCESIÓN

MINERA / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]n relación con la facultad reglamentaria del Gobierno que ejerce en desarrollo del mandato contenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución

Política, que esta disposición fija los límites y alcances de ese poder reglamentario dentro de los criterios de competencia y de necesidad. La competencia debe entenderse como la obligación que tiene el Gobierno de hacer cumplir la Ley o de asegurar su cumplimiento, pero dentro de los propios límites que señala la Carta y la Ley reglamentada. Así, el ejecutivo no podrá modificar la disposición reglamentada extendiendo o restringiendo su alcance; o crear una situación nueva no contenida en aquella; ni puede, so pretexto de reglamentarla, contrariar la finalidad perseguida por el legislador. El criterio de necesidad determina la actuación del Gobierno en aquellos casos en que la ley por ser oscura o imprecisa, requiere del reglamento para su correcta aplicación. De manera tal que, si la ley contiene mandamientos claros, precisos y minuciosos, el reglamento resultaría innecesario. El poder reglamentario está implícito entonces, en la necesidad y obligación del Gobierno de cumplir y hacer cumplir las leyes y su legitimidad derivará siempre del tipo de ley reglamentada, en donde encuentra sus límites naturales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 137 DE 1993 (22 de enero) MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA - ARTÍCULO 1 (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1998-N11153

Actor: MYRIAM MARITZA BRICEÑO DONDERIS

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD En ejercicio de la acción pública de nulidad la ciudadana Miryam Maritza Briceño Donderis pretende que por esta Corporación se anule el artículo primero del Decreto Reglamentario 137 de Enero 22 de 1.993.

LA DEMANDA Fundamenta la actora su pretensión en que la norma demandada viola el artículo 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política y 74 del Decreto 2655 de 1.988 (Código de Minas) Arguye la demandante que el Gobierno Nacional desconoció la obligación constitucional de velar por el estricto cumplimiento de la ley al proferir un decreto reglamentario que extiende y aplica la figura de la reversión a todos los contratos de concesión minera celebrados y que celebre, sin especificar que tal reversión opera únicamente para los Contratos de Concesión de Gran Minería de acuerdo con el artículo 74 del Código de Minas, el que por lo mismo resultó quebrantado por la disposición acusada.

Al efecto expresa en la demanda: “NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION: “1. Al regular y aplicar las normas del Decreto reglamentario # 137 de 22 de Enero de 1993, concretamente el Artículo Primero, en lo referente “a todos los contratos de concesión minera celebrado y que celebre la Nación - Ministerio de Minas y Energía, que contemplen la figura dela reversión”,

el Gobierno se excedió y violó la Constitución y la Ley, pese a estar regulados, como veremos más adelante, que la reversión opera sólo para los Contratos de Gran Minería. “2. El Gobierno desconoció y en consecuencia violó el Artículo 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política de Colombia 1991, que a la letra dice: “Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:; … Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (Lo resaltado está fuera del texto). “3. El Gobierno ignoró y como consecuencia violó el Artículo 74 del Código de Minas (Decreto 2655 de 1988) que establece: “Reversión. Al vencimiento de los contratos de concesión de gran minería, el contratista está obligado a dejar en estado de funcionamiento los equipos, instalaciones y obras mineras que para entonces estén en uso o actividad y a entregar, a título de reversión gratuita, todas las propiedades muebles e inmuebles adquiridas con destino o en beneficio exclusivo de la explotación y de las operaciones anexas de transporte externo y embarque de minerales, siempre que estas últimas no estuvieren también destinadas al servicio de otras explotaciones del mismo concesionario o de sus filiales y subsidiarias. “En igual forma habrá lugar a la reversión en caso de caducidad del contrato, decretada por las causales contempladas en el artículo 76 de este Código, con

excepción de la muerte del concesionario. En este evento sus causahabientes directamente o por medio del juez o funcionario competente, podrá retirar y disponer de los bienes afectos a la explotación, salvo aquellos que se hallen incorporados a los yacimientos o a sus accesos y que no puedan retirarse sin detrimento de los frentes de trabajo minero. “También operará la reversión en caso de renuncia del concesionario formulada después de los veinte (20) años de explotación. “El Ministerio podrá, administrativamente, tomar en cualquier tiempo, las medidas conservatorias que estime necesarias para garantizar la efectividad de la reversión gratuita de bienes. “En los contratos de concesión de mediana minería y licencias de exploración no operará la reversión de bienes, excepto cuando a juicio del Ministerio sea necesario conservar las instalaciones fijas y las excavaciones mineras para y iniciar (sic) un nuevo proyecto. Tampoco habrá lugar a ella en favor de la Nación en los aportes” (lo resaltado está fuera del texto). “4. La parte impugnada del Decreto reglamentario, al extender y aplicar la figura de la reversión a “todos los contratos de concesión mineros celebrados” viola la exigencia constitucional de velar por el estricto cumplimiento, debido a que el mismo gobierno no está cumpliendo con su imperativa obligación al igualar indebidamente un decreto reglamentario con un decreto ley. “5. Tampoco facilita la cumplida ejecución de las leyes al materializar una modificación a lo estatuido en el Código de Minas, según el cual, sólo están obligados a

revertir los contratos de concesión de Gran Minería y no así los de Mediana Minería y las Licencias de Exploración. “6. El Decreto Reglamentario en su Artículo Primero, en manifiesta pretermisión a un Decreto Ley, aplica la reversión a “Todos los contratos de concesión minera celebrados” sin especificar que la reversión opera exclusivamente para los contratos de Concesión de Gran minería de acuerdo con el artículo 74 del Código de Minas.” (fls. 3, 4 y 5) Pedida la suspensión provisional de la norma acusada, esta medida fué denegada por esta Sala mediante proveído de Octubre 20 de 1.995 (fl. 18). CONTESTACION DE LA DEMANDA Por intermedio de apoderado debidamente constituido, el Ministerio de Minas y Energía, mediante escrito presentado oportunamente, se opuso a las pretensiones de la demanda. Señala la señora apoderada del Ministerio de Minas y Energía que: ““No es cierto, como lo aduce la demandante, que la figura de la reversión opera única y exclusivamente en los contratos de gran minería. El mismo artículo 74 (del código de minas) establece como excepción que dicha figura puede darse en los contratos de mediana minería y en las licencias de exploración y explotación, cuando a juicio del Ministerio sea necesario conservar las instalaciones fijas y las excavaciones mineras para iniciar un nuevo proyecto…” (fl. 31 el paréntesis no pertenece al texto). Hecha la anterior precisión y luego de transcribir la norma acusada, concluye la señora apoderada de la entidad demandada que:

“Como puede observarse, la norma reglamentaria en mención claramente señala su ámbito de aplicación, esto es, se aplica a todos los contratos que contemplen la figura de la reversión, que de acuerdo con el artículo 74 del código de minas, es en general todos los contratos de gran minería y excepcionalmente en los de mediana minería y en las licencias de exploración y explotación cuando a juicio del Ministerio sea necesario conservar las instalaciones fijas y las excavaciones mineras para iniciar un nuevo proyecto….” (fl. 31). ALEGATOS DE CONCLUSION La actora en su alegato de conclusión (fls. 42 a 44), manifiesta que si bien el Gobierno tiene facultades para reglamentar la figura de la reversión consagrada en el artículo 74 del Decreto 2655 de 1988, tales facultades no le permiten hacerlo respecto de los contratos celebrados antes del mencionado decreto. La entidad demandada, a través de su apoderada (fls. 45 y ss.), señala que lo que pretendió el Gobierno con la expedición del Decreto 137 fué reglamentar el artículo 74 del Decreto 2655 de 1.988, haciendo uso de las facultades consagradas en el artículo 189 de la Carta. Arguye que lo que pretende la norma acusada es proteger la actividad minera en forma “genérica” e insiste en que la figura de la reversión de los contratos mineros -de grande, mediana y pequeña mineríatiene como finalidad principal la de “…reservar las instalaciones fijas y las excavaciones mineras para propender la actividad minera e iniciar nuevos contratos…” (fl. 53). EL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado,

conceptuó desfavorablemente a las pretensiones de la demanda (fls. 55 y ss.). Señala la señora Procuradora que: “….la disposición acusada no incluye, para los efectos de su aplicación, a “todos los contratos de concesión minera celebrados” como lo pretende la demandante, y, muy por el contrario, especifica, para utilizar sus términos, que el campo de aplicación se extiende a todos los contratos de concesión minera celebrados y que celebre la Nación-Ministerio de Minas y Energía “… que contemplen la figura de la reversión…” (fol. 56. Negrillas del original). Finalmente, indica que: “De acuerdo con el texto del reglamento acusado y tal como se argumento en el proveído que denegó la suspensión provisional, su campo de aplicación comprende todos los contratos de concesión que celebre la Nación -Ministerio de Minas y Energíaque contemplen la figura de la reversión. Es decir que el supuesto normativo no puede ser ampliado en la forma que la demandante lo interpreta, pues ello implicaría ni más ni menos, distinguir donde la ley no distingue….” (fol. 57) Para resolver, SE CONSIDERA: La disposición acusada del Decreto 137 de Enero 22 de 1.993 es del siguiente tenor: “DECRETO NUMERO 137 DE 1993 (22 ENE. 1993) “Por el cual se reglamenta la reversión en los contratos de concesión minera celebrados con anterioridad al Decreto 2655 de 1988, el artículo 74 del Código de Minas y se adoptan medidas para la administración, conservación y manejo de los

bienes susceptibles de reversión EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA en uso de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política D E C R E T A “ARTICULO PRIMERO.- Las normas del presente Decreto se aplican a todos los contratos de concesión minera celebrados y que celebre la Nación - Ministerio de Minas y Energía, que contemplen la figura de la reversión”. (fl. 8) Sostiene la actora que el Gobierno Nacional violó la exigencia constitucional de velar por el estricto cumplimiento de la ley “al igualar indebidamente un decreto reglamentario con un decreto ley…” (fl. 4). Y que ha modificado el Código de Minas al expedir un decreto según el cual se aplica la reversión “…a “Todos los Contratos de concesión minera celebrados” sin especificar que la reversión opera exclusivamente para los contratos de Concesión de Gran minería ..” (fol. 5). COMPETENCIA DE LA CORPORACION Encuentra la Sala que el Decreto 137 de Enero 22 de 1993 se expidió con base en las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en el se señaló que por medio del mismo se reglamenta “…la reversión en los contratos de concesión minera celebrados con anterioridad al Decreto 2665 de 1.988, el artículo 74 del Código de Minas y se adoptan medidas para la administración, conservación y manejo de los bienes susceptibles de reversión.”. Se trata de un acto administrativo general cuyo control judicial por vía de acción de nulidad está atribuido al Consejo de Estado.

EXAMEN DE LOS CARGOS Advierte la Sala, en relación con la facultad reglamentaria del Gobierno que ejerce en desarrollo del mandato contenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que ésta disposición fija los límites y alcances de ese poder reglamentario dentro de los criterios de competencia y de necesidad. La competencia debe entenderse como la obligación que tiene el Gobierno de hacer cumplir la Ley o de asegurar su cumplimiento, pero dentro de los propios límites que señala la Carta y la Ley reglamentada. Así, el ejecutivo no podrá modificar la disposición reglamentada extendiendo o restringiendo su alcance; o crear una situación nueva no contenida en aquella; ni puede, so pretexto de reglamentarla, contrariar la finalidad perseguida por el legislador. El criterio de necesidad determina la actuación del Gobierno en aquellos casos en que la ley por ser oscura o imprecisa, requiere del reglamento para su correcta aplicación. De manera tal que, si la ley contiene mandamientos claros, precisos y minuciosos, el reglamento resultaría innecesario. El poder reglamentario está implícito entonces, en la necesidad y obligación del Gobierno de cumplir y hacer cumplir las leyes y su legitimidad derivará siempre del tipo de ley reglamentada, en donde encuentra sus límites naturales. De lo expuesto, se tiene que el Gobierno Nacional bien podía reglamentar el Código de Minas para efectos de su cumplida aplicación, lo cual efectivamente hizo mediante, entre otros, el Decreto 137 de 1.993. Se encuentra que la norma reglamentada, el artículo 74 del Decreto 2265 de 1.988, es del siguiente tenor:

“Artículo 74: Reversión. Al vencimiento de los contratos de concesión de gran minería el contratista está obligado a dejar en estado de funcionamiento los equipos, instalaciones y obras mineras que para entonces estén en uso o actividad y a entregar, a título de reversión gratuita, todas las propiedades muebles e inmuebles adquiridas con destino o en beneficio exclusivos de la explotación y de las operaciones anexas de transporte externo y embarque de minerales, siempre que estas últimas no estuvieren también destinadas al servicio de otras explotaciones del mismo concesionario o de sus filiales y subsidiarias. De igual forma habrá lugar a la reversión en caso de caducidad del contrato, decretada por las causales contempladas en el artículo 76 de este Código, con excepción de la muerte del concesionario. En este evento sus causahabientes directamente o por medio del juez o funcionario competente, podrán retirar y disponer de los bienes afectos a la explotación, salvo aquellos que se hallen incorporados a los yacimientos o a sus accesos y que no puedan retirarse sin detrimento de los frentes de trabajo minero. También operará la reversión en caso de renuncia del concesionario formulada después de los veinte (20) años de explotación. El Ministerio podrá, administrativamente, tomar en cualquier tiempo las medidas conservatorias que estime necesarias para garantizar la efectividad de la reversión gratuita de bienes. En los contratos de concesión de mediana minería y licencias de exploración o de explotación no operará la reversión de bienes, excepto cuando a juicio del Ministerio sea necesario conservar las instalaciones

fijas y las excavaciones mineras para iniciar un nuevo proyecto. Tampoco habrá lugar a ella en favor de la Nación en los aportes.” (Subrayas fuera del texto). Advierte la Sala que conforme con el artículo 74 del Código de Minas, antes transcrito, la reversión no opera exclusivamente en relación con los contratos de concesión de Gran Minería, como equivocadamente lo entiende la demandante, sino que también procede en los contratos de concesión de mediana minería y en las licencias de exploración y explotación, en las condiciones señaladas en la disposición aludida. Así mismo, encuentra la Sala que el Decreto 137 de 1.993 es claro en señalar que sus disposiciones se aplicarán a los contratos “…que contemplen la figura de la reversión…”, es decir a aquellos a que se refiere de manera general el artículo 74 del Decreto 2665 de 1.988, de donde es evidente la necesidad del reglamento, para su cumplida aplicación. De otro lado, se tiene que la norma acusada bien podía establecer que sus disposiciones se aplicaran a los contratos celebrados con anterioridad a la misma, siempre que contemplaran la figura de la reversión, dado que el Decreto sub-examine consagra los procedimientos para que dicha reversión se pueda llevar a cabo, sin estatuir una disposición nueva que establezca la reversión para aquellos contratos que no la contemplen, y sin restringir o extender los efectos de la norma reglamentada más allá de lo que ella misma consagró. Las anteriores consideraciones son suficientes para que la Sala despache desfavorablemente las súplicas de la demanda, como quiera que no se

advierte la violación de las normas invocada por la actora. Por el contrario, encuentra que la disposición acusada se halla conforme con el ordenamiento jurídico. Fluye de lo anterior, y así lo precisa la Sala, que si bien se considera legal la norma acusada, ésta sólo tendrá aplicación respecto de lo previsto en el artículo 74 del Código de Minas Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las súplicas de la demanda. En firme la presente providencia ARCHIVESE el expediente

COPIESE, COMUNIQUESE , NOTIQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE EN

LOS ANALES.

RICARDO HOYOS DUQUE GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente Sala

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

(ausente)

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretaria