CE-SEC3-EXP1998-N12128

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS / ACTO TERRORISTA – Explosión en instalaciones de Colmundo radio / DESTRUCCIÓN DE BIENES / DEBER DE VIGILANCIA Y DEBER DE PROTECCIÓN - Alcance Está demostrado entonces que hubo un daño antijurídico, pero no está probada que la causa del mismo fuese la omisión deliberada o descuidada del estado, pues como quedó dicho, su deber de proteger está condicionado por las limitaciones de todo orden que lo afectan, cuales son la carencia del recurso humano, físico y tecnológico suficiente que le permitan afrontar los .conflictos de todo orden que aquejan el territorio de un país que sufre, aún hoy, gravísimos problemas de orden público, generados por la incesante lucha contra el narcotráfico y la subversión.

Concluye la Sala: para que se configure la falla del servicio público por los daños causados a bienes particulares, con actos violentos o terroristas provenientes de grupos al margen de la ley, se requiere que la persona afectada haya solicitado directamente a los organismos de seguridad la protección y vigilancia adecuada para que ese deber general de protección del Estado se concrete mediante ese llamado especial y fundado; y que además, se demuestre en el proceso que el Estado, a pesar de contar con los recursos físicos, tecnológicos y personales que le permitían proporcionar seguridad y vigilancia al afectado, no lo hizo o lo hizo de manera tardía o deficiente, incumpliendo así con lo normado en la Constitución y las leyes. En el caso de autos no está probada la concurrencia de estas últimas

circunstancias, porque como quedó dicho, no le era exigible a la demandada, proporcionar seguridad especial a todos los que la solicitasen, en especial durante la época del narcoterrorismo desatado en las principales ciudades del país, puesto que la constante en un Estado en vía de desarrollo como el nuestro, es la carencia de los recursos necesarios para prevenir y repeler estos ataques violentos que por su magnitud desproporcionada y cruel desbordan su capacidad de reacción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 12128

Actor: COLMUNDO RADIO

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL

I. ANTECEDENTES PROCESALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 14 de marzo de 1996, mediante la cual se decidió denegar las súplicas de la demanda.

1. Lo que se demanda En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 19 de mayo de 1992 , a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la Sociedad Colmundo S. A. La Cadena de la Paz, constituida por escritura pública n° 3286 del 24 de agosto de 1989 de la Notaría Novena de Cali, e inscrita bajo el

registro mercantil n° 115424, formuló demanda en contra de la Nación, Ministerio de Defensa - Policía Nacional, para que sea declarada responsable de los perjuicios materiales que sufrieron con ocasión de los ataques terroristas sufridos en sus instalaciones el 23 y 31 de mayo de 1990 en la ciudad de Medellín. Como consecuencia de esa declaración pretende que se le reconozca el valor de los daños producidos en sus bienes, el valor de las liquidaciones efectuadas a los trabajadores por cancelación de contratos; el valor de lo reconocido y ordenado pagar por demandas laborales; el valor de los salarios cancelados a los trabajadores activos durante el término de improductividad de las emisoras y, por concepto de lucro cesante, las sumas de dinero que dejó de devengar a consecuencia de la suspensión de labores entre junio de 1990 y julio de 1991.

2. Los hechos.

Como fundamento de las pretensiones se narraron en la demanda los siguientes hechos, que sintetizó así el Ministerio Público en esta instancia: La Sociedad Colmundo Radio. La cadena de la paz tiene su domicilio principal en Santafé de Bogotá, se ocupa de la explotación y prestación de servicios de radiodifusión sonora y televisión por medio de estaciones y cadenas; en Medellín opera desde hace más de ocho años, a través de las emisoras Colmundo Radio Medellín, Radio Sistema Federal, Emisora El Poblado, Radio 24 y Radio Total; debido a los atentados terroristas contra todos los medios de comunicación en el País, en los años de 1989 y 1990 y a las frecuentes amenazas recibidas solicitó protección y vigilancia a la Dirección General de la Policía, a la Cuarta Brigada de

la Policía (sic) de Medellín, a la Alcaldía de Medellín y a la Procuraduría General de la Nación; dicha protección no se prestó; el 23 de mayo de 1990 a las 11:45 p.m. explotó un petardo de alto poder explosivo frente a los estudios ubicados en la calle 48 - B N° 79 - 38 de Medellín destruyendo gran parte de la sede y el 31 siguiente estalló otro petardo en el Kilómetro 8 vía al mar sector pajarito en jurisdicción de Robledo, produciendo daños a la torre de transmisión e inutilizando la caja duplexadora y los equipos de potencia; los daños fueron avaluados por el Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá con sede en Medellín en $ 40’000.000 =; estos hechos generaron un cese forzoso de actividades en tres de las emisoras desde junio de 1990 a julio de 1991, con la consecuencial cancelación de contratos laborales, indemnización de algunos empleados y pago de salarios y prestaciones para los pocos que continuaron trabajando; el lucro cesante se estima en $ 74.000.000.oo

3. Actuación procesal.

La demanda fue admitida con el auto del 29 de mayo de 1992, la demandada fue notificada el 27 de agosto siguiente, luego de lo cual mediante apoderado y en oportunidad legal, presentó el escrito que reposa a folio 123 del expediente, en el cual negó los hechos de la demanda y solicitó la práctica de unas pruebas. Vencido el término probatorio y fracasada la audiencia de conciliación, la

demandante arrimó su alegato de conclusión que obra a folio 393 y ss, en el cual, con fundamento en el % material probatorio, reiteró las pretensiones formuladas en la demanda, afirmó que está acreditado el daño antijurídico que sufrió; que a pesar de haber solicitado en varias oportunidades protección y vigilancia a las autoridades competentes el estado omitió el deber contenido en el artículo 16 de la Constitución Nacional de 1886; que no cumplió con lo dispuesto en el decreto 814 del 19 de abril de 1984, según el cual debía crearse un cuerpo armado especializado para combatir a los agentes del narcotráfico; que la Policía Nacional incumplió con las obligaciones impuestas por el mismo decreto porque no desarrolló la labor vigilante y puntual de observancia de las medidas de seguridad para reprimir las acciones de los interesados en desestabilizar el orden. La demandada en la misma oportunidad procesal (fl400 s.s. C. 2), afirmó que la sociedad Colmundo Radio no solicitó protección y vigilancia para sus sedes ubicadas en la ciudad de Medellín y que por tanto la pretendida omisión en que se fundamenta la demanda no se presentó, de donde se infiere que no existe responsabilidad de parte de la administración.

4. La sentencia apelada El Tribunal de instancia no accedió a las pretensiones del demandante por considerar que no está probada la falla del servicio. Cita jurisprudencia de esta Corporación para argumentar que no sería posible para un Estado de tantas limitaciones como el Colombiano colocar a cada ciudadano vigilancia especial, para contrarrestar atentados como el de autos. Afirma que no se acreditó en el proceso, que durante los años 1989 y 1990 los grupos terroristas hubieran

ejercido violencia contra todos los medios de comunicación, que las comunicaciones con las que se pretende demostrar los requerimientos hechos a las autoridades responsables de la vigilancia y seguridad, no fueron recibidas por las dependencias correspondientes, puesto que algunas de ellas no presentan la firma, el sello y la fecha de recibo, y en cambio obran informes de las respectivas autoridades, en los cuales manifiestan no haber recibido tales solicitudes. Argumenta también que los bienes de la demandante se encontraban asegurados “lo que permite pensar que bien pudo la sociedad reclamar la indemnización a la sociedad aseguradora.”.

5. El recurso de apelación.

La demandante solicitó la revocatoria de la sentencia para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda; afirmó que está probada la responsabilidad del estado por la “falla en el servicio por omisión.” Argumentó que el a quo no realizó un completo análisis del material probatorio, que sí da cuenta de las solicitudes hechas a las autoridades encargadas de garantizar la seguridad de los ciudadanos y de sus bienes. Afirmó que los documentos aportados como prueba de que solicitó protección y vigilancia son válidos porque la demandada no los tachó de falsos en la oportunidad procesal. Cuestionó el argumento expuesto por el a quo en relación con la existencia de un contrato de seguro sobre los bienes dañados al considerar que “es la demandada, quien al tener conocimiento de alguna indemnización que supuestamente hubiese cubierto una Compañía de Seguros, la llamara a provocar su comparecencia para desvirtuar ese hecho de la demanda, lo cual no hizo.”. Insistió en que la escalada terrorista que hubo en el país contra los medios de comunicación fue un hecho notorio, público e histórico,

que no requiere prueba. Citó las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para contrarrestar los efectos nocivos causados a los damnificados con los hechos delincuenciales, que contienen claras obligaciones de protección y vigilancia a favor de los perjudicados.

6. La actuación en esta instancia.

En el término que el ad quem concedió para alegar, las partes guardaron silencio en tanto que el Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación, previo análisis de la prueba recaudada sugirió revocar la decisión del Tribunal, declarar la responsabilidad patrimonial de la demandada y condenarla al pago por los perjuicios causados. Afirmó que están suficientemente acreditadas las solicitudes formuladas por la demandada a los organismos del estado encargados de proporcionarle seguridad y vigilancia, lo que permite concluir que hubo una real omisión causante del daño antijurídico. En relación con los perjuicios reclamados considera que el daño emergente no está probado, que para determinar el lucro cesante hace falta información y respecto de los costos laborales solicitados concluye que no son reembolsables “...se trata de salarios y prestaciones que, de todas maneras debía pagar la actora de indemnizaciones atribuibles exclusivamente a culpa suya.”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sentencia apelada será confirmada porque la Sala comparte la decisión del a quo pero con diversas consideraciones.

Se encuentran probados los siguientes elementos fácticos: La existencia y representación de la demandante, la Sociedad Colmundo Radio. La cadena de la Paz, fue constituida por escritura pública n° 3286 del 24 de agosto de 1989 de la Notaria Novena de Cali e inscrita bajo el registro mercantil

n° 115424 (certificación de la Cámara de Comercio de Medellín fl 21 C. ppal), es propietaria del inmueble ubicado en la calle 48B N° 79 - 38 de Medellín (folio de matrícula inmobiliaria N° 001-0252032 fl 1 c. ppal). - El daño antijurídico. Lo constituye la supuesta ocurrencia de un ataque terrorista al inmueble ubicado en la calle 48B N° 79 - 38 de Medellín, el 23 de junio de 1990, según consta en el informe del DAS (fl 3, 23,15,142). Sobre la solicitud de protección esgrimida por la demandante se encuentra lo siguiente: Oficios dirigidos: al Director de Instrucción Criminal, el 17 de enero de 1989, (fl 10

C. ppal) y la respuesta de este informando que carece de competencia (fl 12 c. ppal.); al Procurador General de la Nación, el 12 enero de 1989 y la respuesta de esta dependencia informando que dio trámite a las autoridades competentes, (fl 14 c. ppal.); copia del oficio dirigido al Comandante de la Policía Metropolitana de fecha enero 12 de 1989, que carece de fecha y sello de recibido (fl 9 c. ppal. ); al Comandante de la IV Brigada, el 12 de enero de 1989, en documento con nota de recibo de DG Betancurt B. sin el sello o fecha correspondiente (fl 7 c. ppal); al Alcalde de Medellín que consta en documento con firma y sello de recibido (fl 8 c.

ppal). Comunicaciones dirigidas al Tribunal de Antioquia, en las que las autoridades informan que la demandante no formuló las solicitudes de protección durante la época señalada, por cuanto los originales o copias de estos no reposan en sus archivos. Oficio 487 del 19 de abril de 1993 suscrito por el Comandante de la IV Brigada (fl 132 c. ppal); Oficio del Alcalde de Medellín (fl 237 c. ppal); oficio 002254 del 6 de mayo de 1993 suscrito por el Director de la Policía Judicial e Inteligencia (fl 241 c. 2) y el oficio suscrito por el Jefe de la División de Sistemas de la Procuraduría General de la Nación (fl 236 C.ppal). Considera la Sala que en el caso de autos no es suficiente para determinar la responsabilidad patrimonial de la demandada, establecer si la demandante, en efecto, solicitó la protección a las autoridades en forma oportuna y adecuada. Si bien el a quo centró su decisión en la imposibilidad para el Estado de prever y controlar estos atentados sorpresivos y premeditados ante la inexistencia de pruebas que acrediten la existencia de solicitudes de protección elevadas por la demandante a las autoridades pertinentes, conviene aclarar que esta circunstancia, de ser contraria, por si sola no sirve de sustento para establecer la falla del servicio determinante de la responsabilidad patrimonial de la demandada. La Sala en reciente providencia1 que recoge tesis esbozadas por la Corporación en anteriores oportunidades, ha dicho que no le cabe responsabilidad patrimonial al estado por la simple omisión a pesar de que se encuentre demostrada la

solicitud de protección por la demandada: “…ya que no se advierte que los hechos ocurridos se hubieren derivado de una conducta omisiva de las autoridades, por cuanto se considera que para el personal militar estaba en la imposibilidad de prever en qué momento los delincuentes irían a irrumpir para atentar contra los bienes del demandante. Si bien está probado que el demandante solicitó a la fuerza pública protección de sus bienes por amenazas que lanzó la subversión; la mera circunstancia de elevar la petición de vigilancia y amparo no es per se una causa constitutiva de responsabilidad administrativa frente a los daños ocasionados, pues el control del orden público que corresponde al Estado no se maneja con criterio absoluto sino relativo, ya que este servicio no es uniforme o igual en todos los casos y situaciones por cuanto varía según el supuesto de que se trate, y aquí se observa que frente al caso como el presente la sala encuentra estructurados los elementos propios del carácter relativo de la falla del servicio en la medida en que a la tropa prácticamente le era imposible instalar de manera permanente cuarteles o puestos de vigilancia en los predios del demandante.” En el caso presente debe tenerse en cuenta que la ciudad de Medellín, al igual que otras capitales del país - Bogotá y Cali - afrontaban para la época de los hechos, junio de 1990graves perturbaciones del orden público debido a la escalada terrorista desatada por los carteles de la droga en contra, no sólo de los medios de comunicación, sino también de los cuarteles de policía, los CAI, los 1 Expediente 11837, sentencia 8 de mayo de 1998, MP: Jesús María Carrillo

Ballesteros, Actor: Luis Miguel Fernández Vega. cajeros automáticos, las sedes bancarias, las sedes políticas, las »sedes administrativas, los centros comerciales, las discotecas, entre otros, lo cual sin duda imposibilitaba asignar de manera permanente, agentes encargados de protección y vigilancia a los bienes de las personas jurídicas o naturales que solicitasen tal servicio.2 Debe observarse también que entre las solicitudes de protección cursadas por la demandante - marzo de 1989 - y la fecha en que se produjeron los atentadosjunio de 1990-, transcurrió un tiempo considerable que imposibilitaba aún mas lograr la pretendida y absoluta protección de parte de las autoridades a los bienes y personas de Colmundo Radio; no obstante lo cual gozaron de la presencia de un agente de policía en la sede de Medellín afectada, hasta escasos tres días antes de la ocurrencia de los hechos, según se desprende de lo afirmado por la demandante y de lo declarado por Jorge David Paez Monroy, Sub Gerente Administrativo de la demandada, quien informa que se formularon solicitudes de protección al Alcalde, al Ejército, la Policía, al jefe de instrucción criminal y a la Procuraduría, que hubo un atentado anterior en 1989, fecha desde la cual un agente vigiló sus dependencias hasta 3 o 4 días antes del nuevo atentado, (a fl 357ss). En jurisprudencia reiterada esta Sala ha dicho que el deber del estado protector y vigilante, no puede servir de sustento para que todas las personas que sufran un daño en su persona o bienes reclamen la responsabilidad patrimonial del estado por considerar que la causa de ese detrimento es su omisión. El mandato

contenido en el artículo 2o de la Carta, según el cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, “en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”, es relativo, porque está condicionado y limitado con la disposición de los medios legales, físicos y personales que tiene a su alcance.3 No puede imputarsele a la administración el incumplimiento de un deber legal o el cumplimiento defectuoso del mismo, cuando carece de las herramientas suficientes para desarrollar su misión o mandato, privación que es consecuencia de las restricciones propias de un estado que, como el nuestro, tiene importantes insuficiencias presupuéstales. 2 Expediente 9034, Sentencia del 15 de marzo de 1996, MP: Juan de Dios Montes.

Actor: José María Córdoba Ibarra y otro. La Corporación se pronunció en igual sentido dentro de este proceso instaurado contra el Municipio de Cali, La Nación - Min. de Defensa - Policía Nacional por daños causados con un carro bomba que estalló en el Grill Calypso de Cali. Esta providencia refiere textualmente lo afirmado en sentencia del 3 de noviembre de 1994, Exp. 7310, Actor: Sociedad Mosquera Rengifo, MP: Dr

Montes Hernández. 3Puede verse en mismo sentido: Expediente 8485, sentencia 5 agosto de 1994, MP: Carlos Betancur Jaramillo. Cabe citar el pronunciamiento que hizo la Corporación ten la sentencia del 11 de octubre de 1990, exp. 5737,MP: Gustavo de Greiff Restrepo, referida también por

el a quo, según la cual: “esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes, pues la determinación de la falla que se presenta en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna todo dentro de la idea de que “Nadie es obligado a lo imposible”. Es esta pues la conocida tesis de la falla relativa del servicio, definida además en la sentencia del 25 de marzo de 1993 exp. 7641, actor Juan Manuel y Ramón Elias Aguirre Castrillón y del 12 de noviembre del mismo año, Exp. 8223, actor Hilario Mantilla, ambas con ponencia de quien dirige este proceso, según las cuales: “ La falla del servicio, como también lo ha dicho la Sala, es una noción relativa que debe examinarse dentro de las circunstancias concretas de cada caso, sin que pueda exigirse a la administración el cumplimiento de obligaciones que dadas las condiciones específicas del propio Estado son de imposible cumplimiento. “ Casos similares al que nos ocupa, han sido objeto de pronunciamientos de la Corporación; fue así como en relación con los daños causados por los atentados terroristas ocurridos entre 1989 y 1990 en las principales ciudades del país en desarrollo de la guerra decretada a los carteles de la droga, la Sala precisó que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados

ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las más altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de comunicaciones al servicio de la administración. (Sentencia septiembre 23 de 1994, Exp. 8577, MP: Justo Vicente Cuervo Londoño. MP: Julio Cesar Uribe Acosta.). Está demostrado entonces que hubo un daño antijurídico, pero no está probada que la causa del mismo fuese la omisión deliberada o descuidada del estado, pues como quedó dicho, su deber de proteger está condicionado por las limitaciones de todo orden que lo afectan, cuales son la carencia del recurso humano, físico y tecnológico suficiente que le permitan afrontar los conflictos de todo orden que aquejan el territorio de un país que sufre, aún hoy, gravísimos problemas de orden público, generados por la incesante lucha contra el narcotráfico y la subversión.

Concluye la Sala: para que se configure la falla del servicio público por los daños causados a bienes particulares, con actos violentos o terroristas provenientes de grupos al margen de la ley, se requiere que la persona afectada haya solicitado directamente a los organismos de seguridad la protección y vigilancia adecuada para que ese deber general de protección del Estado se concrete mediante ese llamado especial y fundado; y que además, se demuestre en el proceso que el Estado, a pesar de contar con los recursos físicos, tecnológicos y personales que le permitían proporcionar seguridad y vigilancia al afectado, no lo hizo o lo hizo de

manera tardía o deficiente, incumpliendo así con lo normado en la Constitución y las leyes. En el caso de autos no está probada la concurrencia de estas últimas circunstancias, porque como quedó dicho, no le era exigible a la demandada, proporcionar seguridad especial a todos los que la solicitasen, en especial durante la época del narcoterrorismo desatado en las principales ciudades del país, puesto que la constante en un Estado en vía de desarrollo como el nuestro, es la carencia de los recursos necesarios para prevenir y repeler estos ataques violentos que por su magnitud desproporcionada y cruel desbordan su capacidad de reacción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia apelada proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 14 de marzo de 1996, por las razones dadas en los considerandos de este proveído. SEGUNDOEjecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha noviembre seis (6) de mil novecientos noventa y ocho 1998.

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

Presidente de Sala

JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ