CE-SEC3-EXP1998-NACU120

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia / NORMA

LEGAL / CUMPLIMIENTO DE NORMAS QUE ESTABLEZCAN GASTOS / INTERPRETACION RESTRICTIVA / NORMA EXCEPTIVA / ANALOGÍAImprocedencia Para la Sala las razones aducidas por el Tribunal y la solicitud de inaplicación del parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997 formulada por el actor carecen de fundamento en este caso, toda vez que la excepción contemplada en la disposición en cita no se refiere a las acciones mediante las cuales se persiga el cumplimiento de actos administrativos, sino de normas, tal como claramente allí se establece: "La acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". Por tratarse de una excepción al ejercicio de un medio constitucional de protección de los derechos, dicha limitación debe interpretarse de manera restrictiva, sin que sea posible extender sus efectos en forma analógica a los actos administrativos. En consecuencia, no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el actor en relación con el parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997 ni a despachar desfavorablemente sus peticiones con fundamento en dicha norma. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carácter Residual / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD / MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCESO EJECUTIVO / CESANTIAS - Pago La acción de cumplimiento, al igual que la de tutela constituye un mecanismo residual y subsidiario para lograr el acatamiento de la ley o de un acto

administrativo, es decir, que sólo procede "cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial". La constitución quiso dejar a salvo las acciones y procedimientos ordinarios y consagró mecanismos excepcionales para la protección y aplicación de derechos que sólo serán procedentes en ausencia de procedimientos ordinarios, o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los derechos que se reclaman. Para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial consistente en el proceso ejecutivo que puede adelantar ante el juez civil del circuito del domicilio o de la cabecera de la parte demandada, de conformidad con los arts. 16 numeral 1o. y 23 numeral 18 del Código de Procedimiento Civil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., veintidos (22) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: ACU-120

Actor: ALCIDES MIGUEL TIRADO JARABA Demandado: ALCALDE DE COROZAL Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por el apoderado de la parte actora contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 13 de noviembre de 1997 que negó la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES

1. Actuando a través de apoderado judicial, el señor ALCIDES MIGUEL TIRADO JARABA interpuso acción de cumplimiento a fin de que se ordenara al alcalde de Corozal, Sucre, pagarle las prestaciones sociales que le fueron reconocidas

mediante acto administrativo proferido por la alcaldía municipal. El actor relata en la solicitud que laboró al servicio del municipio de Corozal durante 16 años y 2 meses; que al término de la relación laboral le fueron reconocidas sus prestaciones sociales mediante resolución No. 201 de julio 25 de 1997, pero que el pago de dicha suma no se ha realizado, con lo cual se ha desatendido lo preceptuado en el artículo 1o. de la ley 244 de 1995 que concede un término perentorio de 45 días para proceder al pago de las cesantías debidas por las entidades públicas.

2. Invocando lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997, conforme al cual la acción regulada en dicha no “podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, el alcalde de Corozal considera que la solicitud formulada por el actor es improcedente en cuanto representa un gasto.

Agrega que no se ha accedido a la petición del actor porque ello “supone la ordenación de un gasto contra el presupuesto del municipio, que supone no sólo la existencia del rubro en el respectivo presupuesto, sino que además exista el dinero físico real lo cual ha hecho imposible satisfacer la mencionada petición, por cuanto los compromisos por este concepto de prestaciones sociales son elevadas, resultando desafortunadamente contra nuestra intención insuficientes los fondos para cubrir todas las obligaciones laborales”.

3. El Tribunal Administrativo de Sucre resolvió negar por improcedente la solicitud de cumplimiento formulada por el señor Alcides Miguel Tirado Jaraba por considerar que “en el caso sub-examine lo que se busca es precisamente el

cumplimiento de una acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación, lo cual necesariamente implica una erogación por parte de la administración municipal de Corozal” y, de acuerdo con el parágrafo del artículo 9o. de la ley 393 de 1997, mediante “la acción regulada en la presente ley no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.

4. El actor impugnó la providencia. En su criterio el parágrafo del artículo 9o. es inconstitucional, razón por la cual debe aplicarse la excepción prevista en el artículo 4 de la Carta Política. Considera que “en un gran porcentaje el incumplimiento de las normas y actos administrativos se deriva precisamente de que las autoridades no quieren satisfacer los derechos que son reconocidos a los particulares y a los servidores públicos” y, en consecuencia, no tendría ningún sentido la acción de cumplimiento si la limitación es tan extensiva que la hace inoperante frente a la omisión de deberes de la administración.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, pero con fundamento en las razones que pasará a exponerse:

1. El parágrafo del artículo 9o. de la ley 393 de 1997: normas que establezcan gastos.

El Tribunal rechazó la acción impetrada por considerar que a través de ella no es posible obtener el cumplimiento de un acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación (sic), en virtud de la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997.

Por su parte el actor considera que debe inaplicarse dicha norma por ser abiertamente inconstitucional, en cuanto “quebranta el querer del legislador constitucional y limita el contenido de la Norma Constitucional” -artículo 87que consagra, sin establecer excepciones, que la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Por tanto, solicita que se ordene al alcalde del municipio de Corozal (Sucre) que efectúe el pago de las cesantías definitivas que le fueron reconocidas mediante acto administrativo, dentro del término contemplado en la ley 244 de 1995. Para la Sala, las razones aducidas por el Tribunal y la solicitud de inaplicación del parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997 formulada por el actor carecen de fundamento en este caso, toda vez que la excepción contemplada en la disposición en cita no se refiere a las acciones mediante las cuales se persiga el cumplimiento de actos administrativos, sino de normas, tal como claramente allí se establece: “La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos” (Subraya fuera del texto). Por tratarse de una excepción al ejercicio de un medio constitucional de protección de derechos, dicha limitación debe interpretarse de manera restrictiva, sin que sea posible extender sus efectos en forma analógica a los actos administrativos. Debe resaltarse que en la ley 393 de 1997 por medio de la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política diferencia claramente entre las normas y los actos administrativos. Así el artículo 1º al precisar el objeto de la acción de cumplimiento establece: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial

definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. En consecuencia, no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el actor en relación con el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997 ni a despachar desfavorablemente sus peticiones con fundamento en dicha norma, como erradamente lo hizo el Tribunal Administrativo de Sucre.

2. El inciso 2º. del artículo 9º. de la ley 393 de 1997: existencia de otro medio de defensa judicial.

No obstante que en el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997 no está excluida la procedencia de la acción cuando se persiga el cumplimiento de un acto administrativo, no hay lugar a concederla en este caso, en consideración al carácter subsidiario o supletivo que dicha acción tiene de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del mismo artículo 9 que establece que la acción no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. La acción de cumplimiento, al igual que la de tutela constituye un mecanismo residual o subsidiario para lograr el acatamiento de la ley o de un acto administrativo, es decir, que sólo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Si bien el artículo 87 de la Constitución no establece en forma expresa al igual que el artículo 86 ibídem el carácter subsidiario de la acción, su carácter residual

se infiere al considerar que no fue propósito del constituyente derogar la normatividad vigente en materia de procedimientos, sino crear mecanismos excepcionales a través de los cuales se pudiera garantizar el respeto de derechos fundamentales, en el caso de la tutela, y legales en el caso de la acciones de cumplimiento y de las populares. Ello puede deducirse de lo establecido en el artículo 89 ibídem que prevé: “Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”. En otros términos, la Constitución quiso dejar a salvo las acciones y procedimientos ordinarios y consagró mecanismos excepcionales para la protección y aplicación de derechos que sólo serán procedentes en ausencia de procedimientos ordinarios, o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los derechos que se reclaman. Ahora bien, para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial consistente en el proceso ejecutivo que puede adelantar ante el juez civil de circuito del domicilio o de la cabecera de la parte demandada, de conformidad con los artículos 16 numeral 1° y 23 numeral 18 del Código de Procedimiento Civil. Procedimiento que garantiza la protección de sus derechos si se tiene en cuenta su brevedad y además la sanción establecida en el parágrafo del artículo 2 de la ley 244 de 1995, establecida con el objeto de compensar en buena medida el

retardo de la administración para atender el pago de dichas prestaciones. Dice así la norma citada: “En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo (esto es, dentro de los 45 días hábiles contados a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que ordene el pago de las cesantías)”. La eficacia del proceso ejecutivo para el cobro del crédito laboral a favor del actor y en contra del municipio de Corozal se ve representada en la posibilidad que le asiste a aquél para embargar bienes de la entidad territorial conforme lo ha reconocido esta Corporación en sentencia de Sala Plena S-694 de Julio veintidós (22) de mil novecientos noventa y siete (1997), actor: Ingestudios Ltda, Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo1. 1 Acerca de la posibilidad de embargar bienes estatales para el cobro de créditos laborales, ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional las Nos. C-546/92, C-017/93, C-103/93 y T025/95. Por último, no existe prueba en el proceso que permita inferir que de no ordenarse el cumplimiento del acto administrativo se derive en contra del actor un perjuicio grave e inminente, razón por la cual no se accederá a la solicitud impetrada por el actor mediante la presente acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 13 de noviembre de 1997 mediante la cual se negó la acción de cumplimiento impetrada.

COPIÉSE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

JESÚS MARÍA CARRILLO B. RICARDO HOYOS DUQUE

JUAN DE DIOS MONTES H. LUIS FERNANDO OLARTE OLARTE

DANIEL SUÁREZ HERNANDEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General