CE-SEC3-EXP1998-NACU405

AFECTACION DE BIENES INMUEBLES PARA OBRA PUBLICA - Integración al Plan de Desarrollo Municipal / ADMINISTRACION MUNICIPALCompetencia para Decidir la Afectación de Bienes De conformidad con las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, los proyectos que impliquen la afectación de bienes inmuebles para obras de interés colectivo deben integrarse al Plan de Desarrollo de los Municipios, por medio de acuerdo expedido por los concejos municipales. Posteriormente, la entidad administrativa facultada determinará los bienes que se requiera para la ejecución de la obra y aquellos en relación con los cuales se limitará su uso de manera permanente o temporal, para proceder a su afectación y negociación directa, expropiación o constitución de servidumbre. De tal manera que será la entidad interesada la que deberá decidir el momento en el cual realice el proceso de afectación de los bienes inmuebles que requiera para la realización de las obras en relación con las cuales cuenta con los recursos y por tanto, no podrá el juez de cumplimiento, so pena de usurpar competencias de las entidades administrativas, ordenar la afectación de bienes particulares para la ejecución de obras públicas que están apenas en proyecto. EJECUCION DE OBRAS PUBLICAS - Potestad de la Administración / AFECTACION BIENES INMUEBLES - Requisitos para la Adquisición Debe tenerse en cuenta que la ejecución de obras públicas corresponde a la potestad discrecional de las autoridades administrativas competentes y por tanto, no le corresponde al juez de cumplimiento ordenar que se inicien las limitaciones al dominio que la obra proyectada demanda, pues en tal caso estaría

desbordando el ámbito de sus competencias. Además se advierte que el artículo 37 de la ley 9 de 1989 no establece el deber de las autoridades de afectar lo bienes inmuebles en relación con los cuales existan proyectos de obras públicas. Por el contrario, concede a las entidades la posibilidad de realizar esas afectaciones como primer requisito para la adquisición de los inmuebles y prevé la sanción para los eventos en los cuales no se adquieran los bienes dentro de los plazos legales, la cual consiste en dejar sin efecto, de pleno derecho, dicha afectación.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia del 29 de abril de 1998, Exp. C157, Ponentes: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Y HERNANDO

HERRERA VERGARA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: ACU-405

Actor: SOCIEDAD GUAYACANES LTDA.

Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO S.A. E.S.P.

DE PEREIRA Conoce la Sala de la impugnación presentada por la accionante en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Risaralda el 10 de julio de 1998, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento impetrada.

ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución

Política y regulada en la ley 393 de 1997, el señor Jaime Alberto Giraldo Jaramillo, en su calidad de representante legal de la sociedad GUAYACANES LTDA. solicita que se ordene a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO S.A. E.S.P. de Pereira que proceda a efectuar la notificación personal de la afectación de los terrenos de propiedad de la empresa; la inscripción de dicha afectación en el folio de matrícula inmobiliaria; solicitar al Instituto geográfico Agustín Codazzi la estimación de los perjuicios causados con la misma; la suscripción del contrato relacionado con el valor y la forma de pago de la compensación por los perjuicios sufridos por los propietarios del bien y la propuesta de compra de las franjas señaladas en el informe ejecutivo CQD-021.

2. Los fundamentos de hecho relacionados en la petición son los siguientes:

a. La sociedad GUAYACANES LTDA. es propietaria de un lote de terreno que tiene un área de 9.399 metros cuadrados, ubicado en la carrera 11 con calle 42 del municipio de Pereira, inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de dicha ciudad en el folio 290-15364. b. En el Informe Ejecutivo CQD-021 realizado por ingenieros contratistas a solicitud de las Empresas Públicas de Pereira en noviembre de 1996 se hace una afectación del predio de propiedad de la sociedad actora (tabla 1, numerales 7 y 8). c. No obstante, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. de Pereira

no ha dado cumplimiento al artículo 37 de la ley 9 de 1989 que regula el procedimiento para la afectación de bienes inmuebles. d. Para agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8 de la ley 393 de 1997, el actor solicitó el día 15 de septiembre de 1997 al Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira el cumplimiento del artículo 37 de la ley 9 de 1989, según consta en la respuesta a su solicitud dada por el funcionario que obra a folios 43. e. El Tribunal Administrativo del Risaralda consideró que la acción es improcedente porque persigue el cumplimiento de una norma que establece un gasto (art. 9 la ley 393 de 1997). Agregó que el artículo 37 de la ley 9 de 1989 encierra el supuesto de haberse decretado la afectación con la obra pública, lo que no ha ocurrido en el caso concreto, en el que sólo se tiene un mero proyecto. f. El actor impugnó la decisión con el siguiente fundamento: “El artículo 37 de la ley 9 de 1989 no es una norma que establezca ‘gastos’. Lo que allí se establece es el procedimiento que debe seguir toda entidad estatal cuando pretendiendo realizar una obra pública, ésta involucre o afecte propiedades de terceras personas y es esto lo que estamos pidiendo se cumpla ya que la obra conocida como PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA, del cual forma parte la CANALIZACION DE LA QUEBRADA LA DULCERA ya se encuentra aprobado y decretado por las autoridades respectivas… Es necesario aclarar que una afectación para nada tiene que ver con la ejecución o no de la

obra…”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal por las razones que pasan a exponerse.

1. Según el informe ejecutivo de noviembre de 1996 que obra a folios 9 a 43, las Empresas Públicas de Pereira contrataron con el ingeniero Carlos Alberto López H. el “estudio de las franjas de protección hidráulica y diseño de la canalización abierta de la quebrada la dulcera” de esa ciudad, cuyos objetivos específicos eran los siguientes: “Proponer obras a ejecutar como respuesta geotécnica, hidráulica, estructural, ambiental, social y económica a los diferentes problemas que plantea el comportamiento de la

quebrada en su recorrido entre la calle 23 de predios del batallón San Mateo. “Definir las Franjas de Protección Hidráulica y la Zona de Manejo y Presevación Ambiental de la Quebrada la Dulcera en el tramo donde se localiza el proyecto”. En dicho estudio se calculó el costo del proyecto más reajustes en $18.558.187.067,oo. En la relación de los predios sin construir afectados por el cruce de la canalización (tabla 1) y de los predios comprendidos dentro de la zona de manejo y protección ambiental (tabla 3) se incluyó el terreno identificado con la matrícula inmobiliaria No. 290-0015364 de propiedad de la sociedad actora. Las obras proyectadas, según la respuesta dada por el Gerente General de la Empresa al representante legal de la sociedad actora, se pretenden financiar a través de un crédito del BID y su iniciación está programada para 1999 (fl. 43).

2. De conformidad con la leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, los proyectos que impliquen la afectación de bienes inmuebles para obras de interés colectivo deben integrarse al Plan de Desarrollo de los municipios, por medio de acuerdo expedido por los concejos municipales. Posteriormente, la entidad administrativa facultada determinará los bienes que se requiera para la ejecución de la obra y aquellos en relación con los cuales se limitará su uso de manera permanente o temporal, para proceder a su afectación y negociación directa, expropiación o constitución de servidumbre.

De tal manera que será la entidad interesada la que deberá decidir el momento en el cual realice el proceso de afectación de los bienes inmuebles que requiera para la realización de las obras en relación con las cuales cuenta con los recursos y por tanto, no podrá el juez de cumplimiento, so pena de usurpar competencias de las entidades administrativas, ordenar la afectación de bienes particulares para la ejecución de obras públicas que están apenas en proyecto. En consecuencia, para que la entidad demandada pueda ejecutar el proyecto de canalización y delimitación de zonas de protección hidráulica de la quebrada la Dulcera deberá integrar dicho proyecto al Plan de Desarrollo Territorial, arbitrar los recursos para su financiación y definir de acuerdo con los recursos disponibles y el orden de sus prioridades el inicio de los actos tendientes a adquirir o limitar el dominio de los bienes inmuebles que resulten afectados con la obra.

3. Debe tenerse en cuenta que la ejecución de obras públicas corresponde a las potestad discrecional de las autoridades administrativas competentes y por tanto, no le corresponde al juez de cumplimiento ordenar que se inicien las limitaciones

al dominio que la obra proyectada demanda, pues en tal caso estaría desbordando el ámbito de sus competencias. Esta fue justo la razón aducida por la Corte Constitucional en la sentencia No. C157 del 29 de abril de 1998, Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara para declarar exequible el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997. Dijo la Corte: “Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP, no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP). Finalmente, las partidas corporales en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que ‘inevitablemente’ deban efectuarse por la administración, puesto que su carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene ‘la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto

de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso. “En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en esta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan…Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual ‘todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse’, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”.

4. Además se advierte que el artículo 37 de la ley 9 de 1989 no establece el deber de las autoridades de afectar los bienes inmuebles en relación con los cuales existan proyectos de obras públicas. Por el contrario, concede a las entidades la posibilidad de realizar esas afectaciones como primer requisito para la adquisición de los inmuebles y prevé la sanción para los eventos en los cuales no se adquieran los bienes dentro de los plazos legales, la cual consiste en dejar sin efecto, de pleno derecho, dicha afectación.

5. Se equivoca la sociedad actora al afirmar que la afectación de los bienes nada tiene que ver con la ejecución o no de la obra. Pues justamente dicha afectación

se hace en razón de la necesidad de realizar las obras y sí implica la realización de un gasto, pues el paso siguiente a la declaratoria de afectación es la negociación y pago de las indemnizaciones respectivas, o bien iniciar el proceso de expropiación.

6. Si la etapa anterior fracasa en el evento de que la entidad ocupe materialmente los bienes de propiedad de la empresa actora, esta tiene a su alcance las acciones ordinarias para obtener la reparación de los perjuicios que con ellas se causen, ya que la acción de cumplimiento resulta improcedente para lograr este objetivo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Risaralda el 10 de julio de 1998, mediante la cual se negó la acción de cumplimiento impetrada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente de Sala

JUAN DE DIOS MONTES H. GERMAN RODRIGUEZ V.

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ MERCEDES TOVAR DE

HERRÁN

Secretaria Sección