CE-SEC3-EXP1998-NACU424

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Ley de reforma urbana / ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL - Cesión de bienes / BIENES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Protección Constitucional. Estima la Sala que el artículo 58 de la ley 9 de 1989, expedida con anterioridad a la vigencia de la actual Carta Política, se encuentra en concordancia con el art.362 superior, toda vez que lo allí ordenado no alcanza a las entidades territoriales, pues de lo contrario violaría la protección constitucional a los bienes de los entes territoriales. En efecto, el art.58 de la ley 9 de 1989, cuyo cumplimiento se demanda, ordena a las entidades públicas del orden nacional ceder a título gratuito inmuebles de su propiedad con destino a la vivienda de interés social, siempre y cuando se cumplan las condiciones allí establecidas, pero se hace la salvedad respecto a " las demás entidades públicas", entre ellas los municipios, a las cuales no puede el legislador imponerles tal disposición so pena de violar el mandato superior. De allí que solamente se establezca la posibilidad en términos facultativos, para que dichas entidades se acojan a los lineamientos legales allí establecidos. Por lo expuesto, no hay lugar a acceder a las pretensiones del actor, por cuanto no se está en presencia de un mandato legal imperativo e inobjetable, que esté radicado en cabeza del Alcalde Mayor del Municipio de Armenia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

Santafé de Bogotá D.C., septiembre tres de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: ACU-424

Actor: GUSTAVO PARRA DELGADO Demandado: ALCALDE MUNICIPAL DE ARMENIA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 27 de abril de 1998, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 20 de marzo de 1998, el señor GUSTAVO PARRA DELGADO interpuso acción de cumplimiento en contra del Alcalde Municipal de Armenia, con el propósito de que se acceda a las siguientes peticiones: “PRIMERO: Que se ordene al Alcalde de Armenia, el inmediato cumplimiento del Art. 58 de la Ley 9ª. de 1989 y que como consecuencia de esto se ordene proferir los siguientes actos administrativos, declaraciones, o los similares que la Alcaldía estime pertinentes a fin de dar cumplimiento al citado artículo de la mencionada Ley. “1.1. Se sirva ordenar la CESION GRATUITA del terreno ubicado en el sector de Regivit, contiguo a la Escuela la Francia, que es parte de otro lote de mayor extensión, conocido como La Betania, identificado con la ficha catastral No. 01-7-157-001, a favor del peticionario GUSTAVO PARRA DELGADO, de las condiciones civiles atrás anotadas, conforme a las anteriores consideraciones de hecho y de derecho. “1.2. Se sirva ordenar a quien corresponda la protocolización de la

escritura pública correspondiente a la cesión del terreno donde se ubica el inmueble ya identificado, ubicado dentro de la nomenclatura urbana de la ciudad de Armenia (Q). “1.3. Que se declare que conforme al Art. 45 de la Ley 9ª. de 1989, modificado por la Ley 3ª. de 1991, la titulación de la vivienda de interés social que se pretende, no requerirá de: ningún comprobante de paz y salvo o declaración fiscal, excepto el paz y salvo municipal, tampoco requerirá de pago de impuesto de timbre, ni retención en la fuente, ni tarjeta o libreta militar, ni permiso de enajenación de inmuebles. “SEGUNDO: Que se ordene a la autoridad de control pertinente, el adelanto de la investigación del caso para efectos de la determinación de las responsabilidades pertinentes. “TERCERO: Los demás pronunciamientos que se consideren de oficio y la condena en costas para la autoridad demandada, si ella fuere procedente.” (fl. 5)

2. LOS HECHOS Los fundamentos fácticos de la petición son los siguientes: “PRIMERO: El señor GUSTAVO PARRA DELGADO, mayor de edad, identificado con la C.C. 7.503.891 de Armenia, residente en esta misma ciudad de Armenia, en el sector de Regivit, contiguo a la Escuela La Francia, que es parte de un lote de mayor extensión conocido como La Betania, es persona de escasos recursos económicos que hace mas de veinte (20) años tiene la posesión quieta y pacífica del lote en mención, el cual para efectos de titulación corresponde a terrenos que por Ley

pertenecen al Municipio de Armenia. “SEGUNDO: El señor GUSTAVO PARRA DELGADO, desde hace mas de veinte (20) años, entró en posesión de un lote de terreno ubicado en el sector de Regivit de esta ciudad de Armenia, el cual hace parte de otro de mayor extensión conocido como La Betania y cuyos linderos específicos son los siguientes (…), es persona de como lo manifesté antes, de escasos recursos económicos. El lote anterior se identifica con la ficha catastral No. 01-7-157-001, y allí el señor GUSTAVO PARRA DELGADO tiene su casa de habitación, con un área construida de ocho (8.oo) metros de frente por trece (13) de fondo, y cultivos de árboles frutales, los cuales para efectos de titulación corresponden a terrenos que por Ley pertenecen al Municipio de Armenia. “TERCERO: El lote de terreno anteriormente descrito y alinderado, ha sido mejorado por su poseedor GUSTAVO PARRA DELGADO, con casa de habitación y con los servicios de agua, energía y alcantarillado y el predio circunvecino ha contado con la permanente vigilancia durante todos esos años, mejorándolo a su vez con siembra de varios árboles frutales, evitando de esta forma natural la erosión y el deterioro del terreno, la igual que prestando la vigilancia, para evitar invasiones y asentamientos subnormales. “CUARTO: Se ordena en el Art. 58 de la Ley 9ª. de 1989: “’Las entidades públicas de orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales, y que hayan sido

ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1998). La cesión gratuita mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados..”’ “Debe reseñarse que dicho artículo no ha sido modificado por la Ley 388 de 1997. “QUINTO: Mi mandante GUSTAVO PARRA DELGADO, como poseedor del predio anteriormente descrito, se encuentra dentro de las circunstancias y presupuestos a que se refiere el Art. 58 de la ley 9ª. de 1989, dado que se cumplen los siguientes elementos: “”5.1. El predio según el avalúo catastral, se encuentra en los intervalos correspondientes a los topes que se fijan para vivienda de interés social. “5.2. Su posesión ha sido regular, quieta, pacífica e ininterrumpida desde el año de 1975, por lo que también se cumple con el requisito de que dicha posesión sea anterior a 1989. “5.3. El predio del cual se solicita su titulación o su cesión no está dentro de los Inventarios Municipales de zonas que presenten algo (sic) riesgo, ya por inundación, deslizamiento o derrumbe. “SEXTO: Ordena el citado artículo 58 de la Ley 9ª. de 1989, que la cesión que hagan las entidades públicas es a título gratuito y se efectuará mediante escritura pública a favor del ocupante del inmueble.

“SEPTIMO: Fechado a 16 de enero de 1998, se elevó escrito contentivo de derecho de petición que el señor GUSTAVO PARRA DELGADO, instauró por medio de apoderado, en el cual se pretendía la cesión a título gratuito por parte de la Alcaldía de Armenia, y en cumplimiento de la Ley 393 de 1997, del lote de terreno ubicado en el sector de Regivit de esta ciudad de Armenia, relacionado y alinderado antes, dentro del cual el peticionario tiene su casa de habitación, y lo ha poseído a nombre propio, cuidándolo desde hace mas de veinte (20) años y residiendo en él ininterrumpidamente desde el año de 1975. “OCTAVO: La Alcaldía de Armenia, haciendo caso omiso del mandato contenido en el Art. 58 de la Ley 9ª. de 1989, en oficio OJ-202, de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la Alcaldía de Armenia, del día 3 de febrero de 1998, absolvió negativamente la solicitud presentada por el señor GUSTAVO PARRA DELGADO, negándose en consecuencia a efectuar la cesión gratuita por medio de escritura pública, de lote de terreno que posee el peticionario hace mas de veinte (20) años, ello con el errado fundamento de que dicha cesión para ellos es potestativa y no obligatoria, y a pesar de que el señor GUSTAVO PARRA DELGADO, cumple con todos los requisitos exigidos en la ley para acceder a los beneficios de la cesión gratuita y legalizar la situación del predio donde reside y en donde ha invertido todo su patrimonio en su cuidado y

mejoramiento.” (fls. 3 a 4)

3. POSICION DE LA PARTE DEMANDADA El Alcalde Mayor del Municipio de Armenia manifestó que se opone a la prosperidad de la acción de cumplimiento intentada, por las siguientes razones: “1.- La discrecionalidad que le otorga la Ley a los Entes Territoriales y la obligatoriedad para los Entes Nacionales, trasluce entonces que al Municipio de Armenia le es potestativo acceder o no a la Cesión a Título Gratuito. “2.- Derecho de Petición: Sobre el mismo aspecto, objeto de acción el apoderado obtuvo de la administración pronunciamiento contenido en el oficio OJ-202 de febrero 3 de 1998, en el cual se exponen las razones que le asisten al Municipio para negar la petición, que no son otras que las allí contenidas y que de igual forma constituyen el soporte legal para considerar como improcedente la Acción de Cumplimiento. “Porque la Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la Ley o el acto administrativo y en el caso que nos ocupa, la Administración Municipal no ha infringido la Norma.” (fl. 27)

4. EL FALLO PROTESTADO El a quo estimó que la finalidad de la demanda es obtener el cumplimiento de una disposición de la ley 9ª de 1989 que ordena a las autoridades nacionales ceder a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales, y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social. Pero dicha disposición establece que para las entidades públicas que no sean del orden nacional, la cesión es potestativa.

Sostuvo que en consecuencia, no hay lugar a ordenarle al Alcalde Municipal demandado lo que el actor solicita.

5. LA IMPUGNACION El demandante pide se acceda a sus pretensiones por cuanto la disposición cuyo cumplimiento se solicita debe ser interpretada de conformidad con el nuevo orden constitucional, especialmente con el art. 2º y con el art. 51 que reconoce el derecho a una vivienda digna.

Dice que no persigue la donación de una vivienda, sino que se declare un estado o calidad especial en atención a sus ingentes esfuerzos y sacrificios al haber levantado una casa con el concurso de su familia. De tal manera, que con la vigencia de la Constitución de 1991 no es válido aceptar que sea potestativo o discrecional del Estado realizar una cesión a título gratuito, puesto que debe colaborar y dotar a los nacionales colombianos de vivienda digna. Lo anterior, exige superar una interpretación exegética de la ley , en orden a cotejarla con los nuevos principios constitucionales y a fin de precaver una inconstitucionadad sobreviviente (fls. 44 a 54). CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación formulada por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, la Sala estima:

1. REQUISITOS DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO De conformidad con el art. 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, la cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas la realización o el

cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente consagrado en una ley o en un acto administrativo. Ya la Sala se ha referido en pasadas oportunidades, en el sentido de que de la norma constitucional y de la ley 393 de 1997 que la reglamenta, se deducen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (arts. 8º). 4º No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2. EL CASO SUBJUDICE La acción de cumplimiento impetrada tiene como finalidad que se ordene a la entidad pública demandada, dar cumplimiento al art. 58 de la ley 9ª de 1989 y, que como consecuencia se profiera una serie de actos administrativos destinados a que se le ceda gratuitamente un lote de terreno con destino a una vivienda de interés social.

Prescribe el art. 362 de la Carta Política:

“Los bienes y renta tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.” “Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en casos de guerra exterior.” En la anterior disposición se encuentra estipulada lo que la doctrina ha denominado “descentralización fiscal”, consistente en la protección constitucional de los bienes, rentas e impuestos de las entidades territoriales. Es decir, se trata del reconocimiento según el cual los bienes y rentas de los municipios y departamentos son de propiedad suya y que como tal gozan de la misma protección que la Constitución Política le otorga a los de los particulares. Por su parte la ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, prescribe en el art. 58, cuyo cumplimiento se demanda, lo siguiente: “Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita, mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.

“En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población.” (lo destacado es propio). Estima la Sala que la anterior disposición, expedida con anterioridad a la vigencia de la actual Carta Política, se encuentra en concordancia con el art. 362 superior antes transcrito, toda vez que lo allí ordenado no alcanza a las entidades territoriales, pues de lo contrario violaría la protección constitucional a los bienes de los entes territoriales. En efecto, el art. 58 de la ley 9 de 1989, cuyo cumplimiento se demanda, ordena a las entidades públicas del orden nacional ceder a título gratuito inmuebles de su propiedad con destino a la vivienda de interés social, siempre y cuando se cumplan las condiciones allí establecidas, pero se hace la salvedad respecto a “las demás entidades públicas”, entre ellas los municipios, a las cuales no puede el legislador imponerles tal disposición so pena de violar el mandato superior. De allí que solamente se establezca la posibilidad en términos facultativos, para que dichas entidades se acojan a los lineamientos legales allí establecidos. Por lo expuesto, no hay lugar a acceder a las pretensiones del actor, por cuanto no se está en presencia de un mandato legal imperativo e inobjetable, que esté radicado en cabeza del Alcalde Mayor del Municipio de Armenia. Con fundamento en lo anterior, se procede a confirmar el fallo impugnado que negó la orden de cumplimiento solicitada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el 27 de abril de 1998, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN

RICARDO HOYOS DUQUE JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

Presidente

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General RJP.