CE-SEC3-EXP1999-NACU579

PRINCIPIO DE "NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACIÓN" - Mandato Constitucional / PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD TRIBUTARIA - Contenido de la Ley Anual de Presupuesto / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓNContenido / CUMPLIMIENTO DE NORMAS QUE ESTABLEZCAN GASTOSLímites del Juez El artículo 345 de la C.P. es el desarrollo de dos principios esenciales en el Estado de Derecho: el primero, según el cual no hay tributo sin representación y, el segundo, el principio de la legalidad tributaria, consistente en que la ley anual de presupuesto debe incluir la totalidad de ingresos y gastos que tendrá el Estado durante determinada vigencia fiscal. De los arts. 346 y siguientes de la Carta Política se derivan los componentes básicos del presupuesto: el presupuesto de rentas, que es el estimativo de los ingresos del Estado y, la ley de apropiaciones, que contiene la totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar. Aprobado el presupuesto el ejecutivo está autorizado para ejecutar las partidas correspondientes debidamente incluidas, es decir, puede efectuar los gastos de conformidad con los parámetros y limitaciones establecidas por la Constitución y la ley. Con base en lo anterior, es perfectamente coherente, de conformidad con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se quebrantaría el equilibrio

presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte Constitucional al declarar exequible el parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997. Lo anterior no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de la acción de cumplimiento resulta improcedente.

NOTA DE RELATORIA: Reitera el pronunciamiento jurisprudencial del 25 de enero de 1999, Exp. ACU - 552, Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ y el del 4 de febrero de 1991, Exp. ACU - 573.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - Conformación del Patrimonio /

PARTIDAS PRESUPUESTALES DE ORDEN NACIONAL - Destinación

Universidad Nacional / APROPIACION PRESUPUESTAL - Incumplimiento de los Criterios Legales / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Prueba de Incumplimiento de la Ley El artículo 9o. del decreto 1210 de 1993 establece que el patrimonio y rentas de la Universidad Nacional está conformado por: Las partidas que con destino a ella se incluyan en el Presupuesto General de la Nación, en el de las entidades territoriales y en el de otras entidades públicas; Los bienes y derechos que le pertenecen o que adquiera a cualquier título y las rentas o recursos que arbitre por cualquier concepto; Los terrenos que la Nación cedió por medio de la ley 65 de 1963. En virtud de lo anterior, el art. 86 de la ley 30 de 1992, cuyo

cumplimiento se demanda, es aplicable en su integridad a la Universidad Nacional de Colombia en lo atinente a los aportes presupuestales del orden nacional y territorial. Estima la Sala que se encuentra plenamente probado que el Gobierno Nacional no ha dado estricto cumplimiento a las previsiones legales consignadas en el art. 86 de la ley 30 de 1992, referentes a los aportes presupuestales correspondientes a la Universidad Nacional de Colombia, que estaba obligado a formular anualmente en el presupuesto de rentas y en la ley de apropiaciones, teniendo en cuenta que el marco legal que rige dicha universidad, constituye el antecedente legal previo exigido para la inclusión de las apropiaciones en el presupuesto nacional. En el monto global de la asignación presupuestal para funcionamiento e inversión, no deben incluirse los recursos para pensiones, por cuanto este rubro constituye un pasivo que debe la Universidad Nacional cubrir en razón de tener dicha carga prestacional, se encuentre o no funcionando. En sana lógica una entidad pública presta normalmente el servicio público con su personal activo, el cual genera gastos que indudablemente corresponden al rubro de funcionamiento y sería absurdo incluir dentro de éste el pasivo prestacional que se debe pagar a quienes se encuentran desvinculados del servicio. Además, la Ley 490 de 1998 dispuso que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional será la entidad encargada del pago de las pensiones. El monto total no apropiado en el presupuesto de 1998 se ha calculado en la suma de $10.790'994.640,oo luego de haberse descontado el monto de $3.000'000.000,oo que fueron

asignados a la Universidad Nacional en 1998 mediante adición presupuestal, según lo afirma el actor en su escrito de apelación. Precisa la Sala que la prosperidad de acción no significa ordenación de gasto, por cuanto éste ya había sido ordenado, pero en forma inapropiada, esto es sin el estricto cumplimiento de los criterios legales de apropiación. Por último, para la Sala es claro que los criterios legales de apropiación presupuestal para la Universidad Nacional de Colombia deben ser aplicados en las sucesivas asignaciones, esto es, 1999 y siguientes, de tal manera que su presupuesto sea creciente y se mantenga su poder adquisitivo en relación con el año inmediatamente anterior.

NOTA DE RELATORIA: Reitera el pronunciamiento jurisprudencial del 25 de enero de 1999, Exp. ACU - 552, Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ y el del 4 de febrero de 1991, Exp. ACU - 573.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

Santafé de Bogotá D.C., febrero once de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: ACU-579

Actor: RECTOR UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B el 1º de diciembre de 1998, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 28 de octubre de 1998, el doctor VICTOR MANUEL MONCAYO, obrando en su calidad de Rector de la Universidad Nacional de Colombia, interpuso acción de cumplimiento en contra del Gobierno Nacional, con el propósito de que se acceda a las siguientes peticiones: “...mediante sentencia disponga ordenar al Gobierno Nacional, constituido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, se de cumplimiento al artículo 86º de la Ley 30 de 1992 en relación con los aportes presupuestales para la vigencia de 1998, mediante la presentación de un proyecto de ley de adición presupuestal en cuantía de $12.560.526

(sic), para la vigencia de 1998, por cuanto solo de esta manera se incrementa en pesos constantes los aportes del presupuesto nacional apropiados para la Universidad Nacional de Colombia para la vigencia fiscal de 1997. Para el caso de que al producirse la decisión definitiva solicitada ya haya concluido el año fiscal de 1998 o no pueda alcanzar a presentarse1 y tramitarse el proyecto de adición en las sesiones del Congreso de 1998, la orden de cumplimiento debe concretarse mediante la presentación del proyecto de adición en la misma cuantía pero en relación con el presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 1999.” (fl. 7)

2. LOS HECHOS Los fundamentos fácticos de la petición son los siguientes: “1. De conformidad con la Ley 413 de 1997 y el Decreto de Liquidación 2767 de 1997, se apropiaron para la Universidad Nacional de Colombia en la vigencia de 1998, las siguientes partidas (todas las cifras serán indicadas

en miles de pesos, haciendo la aproximación correspondiente): “- Apropiación para funcionamiento $200.456.100 “- Apropiación para servicio de la deuda $ 740.322 “- Apropiación para la inversión $ 7.758.623 “Total de las apropiaciones $208.955.045 “2. Posteriormente en virtud del Decreto 828 de 1998, el Gobierno redujo el presupuesto de inversión en cuantía de $999.750, habiendo quedado reducida la apropiación para inversión a $6.758.873 y, por lo tanto, el total de las apropiaciones a $207.955.295. “3. Para la vigencia de 1997, como resultado de lo dispuesto por la Ley 331 de 1996 y el Decreto de liquidación del presupuesto 2373 de 1996, con las adiciones dispuestas por los Decretos 1845 y 3274 de 1997 y las reducciones ordenadas por los Decretos 525 y 2062 de 1997, las apropiaciones presupuestales definitivas para la Universidad Nacional de Colombia, fueron las siguientes: “- Apropiación para funcionamiento $134.584.702 “- Apropiación para servicio de la deuda $ 188.112 “- Apropiación para inversión $ 12.197.955 “Total de apropiaciones $146.970.769 “- Apropiación para el pago de pensiones $ 34.773.588 “Total general $181.744.357 “4. Mediante comunicación No. 064 de febrero 6 de 1998, el Rector de la Universidad Nacional de Colombia solicitó al Sr. Presidente de la República el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 86º de la Ley 30 de 1992, en

relación con las apropiaciones presupuestales de la vigencia de 1998, y concretamente disponer lo indispensable para que se hiciera efectiva una adición presupuestal en cuantía de $4.921.714, todo por las consideraciones y razones expuestas en esa comunicación, la cual se anexa a la presente demanda. “5. La mencionada solicitud de cumplimiento fue respondida desfavorablemente, de la manera indirecta, por comunicación Nº 00176 de febrero 20 de 1998 dirigida por el Sr. Ministro de Hacienda al Sr. Ministro de Educación Nacional, copia de la cual fue remitida al Rector por el Sr. Director General de Presupuesto Nacional mediante Oficio 0823 de febrero 23 de 1998. “6. En atención a nuevos hechos, consideraciones y razonamientos, el Rector formuló nueva solicitud de cumplimiento del artículo 86º de la ley 30 de 1992 para la misma vigencia de 1998, mediante Oficio REC-581 de agosto 25 de 1998 dirigido al Sr. Presidente de la República. La solicitud se concreta en la petición de presentar al Congreso de la República un proyecto de adición presupuestal para la Universidad Nacional en cuantía de $12.560.526, para la vigencia de 1998. “7. Esta nueva solicitud de cumplimiento fue respondida negativamente únicamente por el Sr. Director General de Presupuesto Nacional mediante oficio No. 025201 de septiembre 9 de 1998, pero no formalmente por el Gobierno Nacional. “8. Desde la fecha del Oficio REC-581 de agosto 25 de 1998 del Rector de la Universidad Nacional de Colombia solicitando el cumplimiento del artículo 86º de la ley 30 de 1992, hasta la fecha de presentación de esta

demanda han transcurrido mas de diez (10) días, habiéndose producido como única respuesta el Oficio No. 025201 de septiembre 9 de 1998 del Director General de Presupuesto Nacional. Esto configura la prueba de la conducta de que trata el artículo 10º de la ley 393 de 1997, que constituye presupuesto procesal para el ejercicio de la acción de cumplimiento.” (fls. 1 y 2)

3. POSICION DE LA PARTE DEMANDADA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que se opone a la prosperidad de la acción de cumplimiento intentada, por las siguientes razones: Del análisis de los textos constitucionales y de la jurisprudencia nacional se desprende que no prospera la acción impetrada, por cuanto al no estar incorporados los recursos en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1998, las pretensiones del actor implicarían el cumplimiento de normas que comportan gasto público.

No obstante lo anterior, los aportes de la Nación para el funcionamiento de la entidad han estado por encima de la inflación con crecimientos desde 1994, sin considerar una partida por distribuir de treinta mil millones entre las universidades, aprobada recientemente por el Congreso. Por lo tanto, la Nación no solamente ha venido cumpliendo con lo establecido por la ley 30 de 1992, sino que ha asignado recursos adicionales en la vigencia fiscal de 1998. Si bien es cierto que la precitada ley indica que los aportes del presupuesto nacional que anualmente reciban las universidad deben hacerse con un incremento en pesos constantes, “no lo es menos el hecho de que, en tratándose de conceptos como la inversión, no es posible pretender que el incremento se

realice bajo tales parámetros”, porque “sería tanto como afirmar que no es posible emprender el desarrollo de una gran obra, pues si en años anteriores no se habían adelantado proyectos de gran magnitud, al encontrarse sujeta la inversión a un crecimiento en pesos constantes en relación con el año precedente, no sería viable hacer un aporte superior que permitiera atender el desarrollo de un proyecto de gran envergadura.” Además, esto conduciría a que el Estado restrinja los aportes a las universidades para desarrollar proyectos de inversión, por cuanto conllevaría a mantener constantes los niveles de aportes de manera indefinida. Por otra parte, con la actual coyuntura económica fue necesario aplicar medidas encaminadas a controlar el gasto público, “en especial el aumento del rezago presupuestal, generado por la carencia de recursos en el programa anual de caja.” (fls. 42 a 46). Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó su oposición a la demanda en los términos siguientes: Improcedencia de la acción: los aportes presupuestales que se solicitan sean incluidos en la ley de presupuesto, no son un mero requisito sino que conlleva a que el Gobierno consiga tales recursos y los destine a una entidad determinada, con lo cual se efectúa un gasto; de esta forma el Gobierno pierde el derecho a la utilización de unas partidas, por estar comprometidas para el uso discrecional de la entidad beneficiada. El cumplimiento de la solicitud no conlleva que efectivamente se haga la adición presupuestal: el Gobierno no podría ordenar inclusión de apropiaciones sin la aprobación de la ley de presupuesto. Para lograr dicha aprobación el

Estatuto Orgánico de Presupuesto exige que la entidad involucrada debe sustentar los gastos con la aprobación de la Dirección de Presupuesto Nacional. Dichos gastos deben ser considerados en forma separada: gastos de funcionamiento y de inversión. Por último, el Departamento Nacional de Planeación también se opuso a la prosperidad de la demanda con los siguientes argumentos: Falta de constitución de renuencia: la demanda no es procedente frente a la citada dependencia por cuanto no ha sido constituida en renuencia y, en consecuencia, no es viable su vinculación.

Improcedibilidad de la acción: la demanda busca exigir del Gobierno Nacional la presentación de una adición presupuestal, lo cual no es posible por cuanto significaría aumentar en valor la ley anual de presupuesto que es una ley de autorización de gastos. En consecuencia, no es viable dicha acción para que el juez ordene que un gasto previsto en una ley se incorpore al presupuesto, como lo ha afirmado la Corte Constitucional.

Además, el decreto 111 de 1996 establece que los gastos autorizados por ley serán incorporados al proyecto anual del Presupuesto General de la Nación de acuerdo con la disponibilidad de recursos. Y luego agrega: “La difícil situación financiera por la que atraviesa el país ha obligado a ajustar los aportes del (sic) la Nación en los distintos sectores de acuerdo a las prioridades del Gobierno. El sector educativo no ha sido la excepción, el sector sufrió una reducción en el presupuesto de inversión del orden de 28%, 27% en básica y 32.8% en las universidades públicas. Cabe anotar que la mayor reducción en el aporte a las universidades no se debe a ningún tipo de discriminación hacia las universidades, sino a la

participación relativa de su inversión en el total de la del sector. Efectivamente, para 1998 se conservó en el presupuesto general de la Nación para el sector educativo la participación de las universidades en cerca del 7% que se traía desde el año anterior. “Al interior de la vigencia 98, los determinantes del recorte impiden tomar en consideración cabalmente las leyes que ordenan gasto. El recorte de la vigencia 98 se aplicó a las partidas que no están comprometidas a la fecha del decreto de congelamiento. “En estas circunstancias y de acuerdo a los parámetros del decreto de congelamiento era posible incluso recortar el 100% de los recursos de inversión, sin embargo se trató en lo posible de proteger las partidas de las universidades, de modo que el recorte de estas tan solo alcanzó un 23%. “Todo lo anterior indica que tal situación en lo referente a inversión se explica por las dificultades fiscales de la Nación, sin embargo el aporte global de la Nación en funcionamiento e inversión creció 18.3%, superior a 17.68% que fue la inflación en el año 1997, esto nos muestra que las universidades tuvieron un crecimiento de parte de las asignaciones del estado de 0.62% en términos reales.” (fls. 63 a 64). Subraya la Sala.

4. EL FALLO PROTESTADO El a quo estimó que la acción impetrada es improcedente con fundamento en lo siguiente: 1º Lo que persigue el demandante es el cumplimiento de leyes que establecen gastos a cargo de tesoro público, puesto que lo que se pretende es que se adicione la ley de presupuesto para incluir unas partidas; el móvil de la

acción, es el de realizar gastos con base en las apropiaciones adicionales que se solicitan. De tal manera que no se puede incorporar una partida en la ley de presupuesto mediante la acción de cumplimiento, porque atentaría contra la normatividad que regula el trámite y la aprobación de la ley de presupuesto dado que comporta un gasto público. 2º Aceptando en gracia de discusión la procedencia de la acción, el incumplimiento normativo que afirma el demandante no es evidente: En primer lugar, la norma que aprobó el presupuesto de la Nación de 1998 es una es ley especial y posterior a la ley 30 de 1992 y, por lo tanto, prima sobre esta. En segundo lugar, la ley 30 de 1992 no habla de que los incrementos de los aportes de la Nación deban hacerse con el índice de precios al consumidor, puesto que existen diversos mecanismos de revalorización de las obligaciones dinerarias. En tercer lugar, los aportes con destino a gastos de funcionamiento por parte de la Nación se han incrementado por encima de la inflación en el período 1993 a 1998. “Si bien en materia de gastos de funcionamiento los incrementos deben realizarse en pesos constantes, no puede suceder lo mismo con los gastos de inversión, pues la misma se encuentra atada a las necesidades y requerimientos de desarrollo que se programen para cada vigencia fiscal.” Y luego agrega el Tribunal: “No se puede pretender que los aportes destinados a la inversión se mantenga (sic) igual a la inflación, toda vez que los mismos van a depender de las obras y necesidades que cada ente universitario requiera en cada anualidad.” (fls. 75 a 85).

5. LA IMPUGNACION

El demandante pide que se acceda a sus pretensiones con base en los siguientes argumentos: Dada la categoría jurídica singular de las universidad del Estado de ser órganos autónomos, su presupuesto forma parte del presupuesto general de Nación y las apropiaciones para ellas deben incluirse en la ley anual de presupuesto; por esta razón les son aplicables las disposiciones constitucionales sobre presupuesto. Como las universidades estatales del orden nacional son de creación legal, las respectivas normas de creación y organización son el antecedente legal previo para que puedan ser incluidas apropiaciones presupuestales en el presupuesto nacional y, en el caso de la Universidad Nacional de Colombia las normas que definieron su existencia en 1867 hasta el decreto 1210 de 1993 constituyen el decreto de gasto previo. El art. 86 de ley 30 de 1992, cuyo cumplimiento se reclama, no es una orden legal de gasto sino que tiene un sentido distinto. En primer lugar, es una norma de aplicación prioritaria que forma parte del régimen especial de las universidades estatales, especialmente ante la ausencia de normas propias para la dichos entes en el estatuto orgánico de presupuesto. En segundo lugar, dada la naturaleza autónoma de las universidades estatales, el legislador quiso que los recursos asignados no se vieran afectados por los fenómenos de desvalorización monetaria y, en consecuencia, dispuso su actualización en pesos constantes para garantizar su autonomía en materia económico-financiera. Por otra parte, está demostrado el incumplimiento de la ley que se reclama, lo cual se deduce de los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda.

Respecto a la consideración del Tribunal en el sentido de considerar derogado el art. 86 de la ley 30 de 1992 por la ley aprobatoria del presupuesto nacional para 1998, esto no es exacto puesto que esta ley no puede modificar la legislación preexistente sino solamente disponer lo referente a las rentas y gastos del Estado en un año determinado. En relación al incremento en pesos constantes, es cierto que no existe un mecanismo único para establecer los procesos de desvalorización monetaria, pero lo cierto es que en el sector público se ha utilizado el IPC como el sistema más adecuado. Por último, el incremento en pesos constantes debe definirse así: la ley busca que el presupuesto de un año a otro se eleve en términos constantes y que ese sea el valor mínimo. Si en un año determinado se produce una asignación por encima del mínimo, ese valor se erige como nueva base para el año siguiente. No se puede distinguir entre apropiaciones de funcionamiento y de inversión, para excluir esta últimas del incremento. La norma las comprende explícitamente ambas. Es de aclarar que no se tienen en cuenta las sumas destinadas al pago de pensiones y cuyos incrementos son superiores al índice de desvalorización. Además, en la adición presupuestal que se disponga se debe tener en cuenta que ya le fueron asignados a la Universidad Nacional tres mil millones de pesos adicionales para la vigencia de 1998, lo que implica que al monto que se determine adicionar en razón de esta acción se debe deducir dicha cantidad ya incorporada al presupuesto de la universidad (fls. 109 a 117). CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación formulada por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala estima:

1. LA ACCION DE CUMPLIMIENTO COMO INSTRUMENTO GENERAL PARA LA EFICACIA DEL ORDEN JURIDICO De conformidad con el art. 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, la cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente consagrado en una ley o en un acto administrativo.

La Sala se ha referido en pasadas oportunidades, en el sentido de que de la norma constitucional y de la ley 393 de 1997 que la reglamenta, se deducen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (arts. 8º). 4º No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para

quien ejerció la acción.

2. LA ACCION DE CUMPLIMIENTO FRENTE A LAS NORMAS QUE ESTABLEZCAN GASTOS De conformidad con el parágrafo del art. 9º de la ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Con el fin de determinar el alcance de esta prohibición legal la Sala estima lo siguiente: Desde el punto de vista de la hacienda pública, el Estado contemporáneo realiza dos funciones fundamentales: la financiera, destinada a la satisfacción de necesidades colectivas consideradas como públicas, esenciales y generales y, la reguladora o de política fiscal que se materializa en los ingresos y los gastos públicos1.

De tal manera, que el Estado para atender su propios fines hace uso de los recursos públicos que son los medios financieros que provienen de diversas fuentes: rentas patrimoniales, ingresos tributarios, empréstitos y operaciones de tesorería. Los estudios más recientes de finanzas públicas coinciden en afirmar que es más eficaz el gasto que el tributo como instrumentos redistributivos, o mejor, que el Estado al invertir o gastar, vuelve al circuito económico-social la renta o ganancia previamente sustraída de él con el tributo en ejercicio de su poder mayestático2. 1 Cf. ALEJANDRO RAMIREZ CARDONA. Sistema de Hacienda Pública. Bogotá: Temis, tercera edición, 1986. El art. 345 de la Carta Política prescribe: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro

que no se halle incluida en el de gastos. “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no hay sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” La anterior disposición constitucional es el desarrollo de dos principios esenciales en el Estado de derecho: el primero, según el cual no hay tributo sin representación y, el segundo, el principio de la legalidad tributaria, consistente en que la ley anual de presupuesto debe incluir la totalidad de ingresos y gastos que tendrá el Estado durante determinada vigencia fiscal. De los art. 346 y siguientes de la Carta Política se derivan los componentes básicos del presupuesto: el presupuesto de rentas, que es el estimativo de los ingresos del Estado y, la ley de apropiaciones, que contiene la totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar. Aprobado el presupuesto el ejecutivo está autorizado para ejecutar las partidas correspondientes debidamente incluidas, es decir, puede efectuar los gastos de conformidad con los parámetros y limitaciones establecidas por la Constitución y la ley. Con base en lo anterior, es perfectamente coherente, de conformidad con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se quebrantaría el equilibrio

presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte 2 Cf. JUAN CAMILO RESTREPO S. “Aspectos presupuestales de la nueva Constitución”. En Constitución Económica Colombiana. Bogotá: El Navegante Editores, Bibliotheca Millennio, 1996 y

ALEJANDRO RAMIREZ CARDONA, ibidem.

Constitucional al declarar exequible el parágrafo del art. 9º de la ley 393 de 19973 . Lo anterior no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de la acción de cumplimiento resulta improcedente. Al respecto la Sala reitera un pronunciamiento jurisprudencial reciente, con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández, sobre esta materia: “7. El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997. “La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, con el propósito de

precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política , si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación. “En efecto, sostuvo la Corte que, en interpretación sistemática de la Constitución, dicha limitación de origen legal, no afecta el núcleo esencial del derecho fundamental, ni aparece irrazonable o desproporcionada4. “Y para ello consideró que, dicha restricción aparece adecuada de conformidad con la concepción de la acción de cumplimiento, la que no es procedente cuando la Constitución le concede a la autoridad “un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada”, situación que, en tratándose de leyes de gastos, impide, por los mecanismos constitucionales existentes en dicha materia, la procedencia de la acción de cumplimiento en contra de tales normas. “Se consideró, de la misma manera que, en materia de leyes que establezcan gastos la Constitució