CE-SEC3-EXP1999-NACU589

BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR - Reconocimiento de la propia administración / DAMNIFICADOS DEL SISMO DE LA FLORIDA NARIÑO - Legitimación para incoar acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para subsidio familiar de vivienda No es atendible la objeción expuesta por el INURBE al cumplimiento demandado, según la cual el acto de postulación para acceder al subsidio familiar de vivienda no confiere ningún derecho, sino simplemente una mera expectativa. Para la Sala es claro que no se trata de un acto de postulación ordinario que han formulado los actores para aspirar a ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, sino de una decisión de la propia administración que les ha conferido un tratamiento preferencial en circunstancias excepcionales, es decir, los demandantes son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales que los protegen. El derecho de los actores se materializa en el acceso directo a los programas asistenciales que para tales eventos se encuentran previstos en la ley y que en su caso se concretan en el logro de la reconstrucción de sus viviendas. Esto significa que la acción impetrada no tropieza con la causal de improcedibilidad respecto a normas que establezcan gastos, por cuanto lo que estima la Sala procedente ordenar a la administración es que, dentro de un término perentorio de tres meses, proceda a adelantar las acciones administrativas pertinentes y destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3a. de 1991 a los hogares

ubicados en las zonas declaradas de calamidad pública del Municipio de la Florida (Nariño), de conformidad con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se demanda. SISTEMA GENERAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRESFinalidad / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Excepción a la prohibición de improcedencia por erogación de dinero La normatividad que regula el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de desastres conforma una conducta - débito prestacional - a cargo de las entidades públicas competentes, que conlleva la adopción y la ejecución de todas las acciones pertinentes, destinadas a cumplir con los objetivos y finalidades para los cuales fue creado dicho sistema. Como ya se ha tenido la oportunidad de expresar, no en todos los casos en los cuales el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997, "pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa e indirectamente, conllevan una erogación. La normatividad que integra el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres aplicable al caso sub judice, no confiere a la entidad pública demandada un margen de discrecionalidad o libertad de acción en orden a comprometer o no su accionar respecto a la situación de calamidad pública, sino

que se encuentra legalmente obligada a actuar positivamente de manera pronta y eficaz.

NOTA DE RELATORIA: Se reiteran las sentencias ACU - 552 del 25 de enero de 1999, Ponente Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, y ACU - 579 de febrero 11 de

1999, Ponente Dr. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá D.C., febrero veinticinco de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: ACU– 589

Actor: RUTH DEL ROSARIO MANCHABAJOY Y OTROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA “INURBE Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 10 de diciembre de 1998, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 3 de noviembre de 1998, los señores RUTH DEL ROSARIO

MANCHABAJOY, MARIA MAGOLA CHINCHA, LILA ZULEIMA CAÑAR

ZAMUDIO, BLANCA MARIELA GARCIA BOTINA, JORGE EMILIO BURBANO

PLAZA, ANGEL MARIA TULCAN CHAVES, JOSE ANTONIO HERRERA

GAVIRIA, ANTIDIO MARIA PACICHANA CAÑAR, SEGUNDO SIMON CRIOLLO,

ROBERTH ARTURO ZAÑUDO ENRIQUEZ, MARIELA ESPERANZA BURBANO, MANUEL ANTONIO PANTOJA LATORRE, HERMOGENES SOFONIAS HERNANDEZ, MARCIAL CABRERA, interpusieron acción de cumplimiento en contra del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE”, por incumplimiento de las siguientes disposiciones: “Del Decreto 919 del 1º. de mayo de 1989, que obliga a la adopción de medidas excepcionales, bajo la declaratoria del estado de situación de calamidad pública, con el objeto de conjurar situaciones de emergencia como la presentada en el Municipio de la Florida con el sismo del 4 de marzo de 1995. Si bien es cierto que en obedecimiento a la citada norma el Director Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, dictó la Resolución No. 004 del 24 de marzo de 1995, el INURBE no le ha dado aplicación pues únicamente se limitó a proferir los Actos Administrativos contenidos en las resoluciones Números 141, 140, y 270 de 1996, por las cuales se declaró la elegibilidad de los planes asociativos de vivienda, denominados “FLORIDA V”, “FLORIDA VI” y “FLORIDA VII”, desconociendo además, lo consagrado en le decreto 04 de 1993, que dispuso que el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, es la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda, de que trata la ley 3ª de 1991, a los hogares ubicados en zonas decretadas de desastre o de calamidad pública, de

acuerdo a lo previsto en el decreto 919 de 1989 y sus reglamentarios. “Por otro lado, el INURBE en cada una de las resoluciones de elegibilidad proferidas, ordenó en el artículo segundo, la inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles, para la asignación excepcional del subsidio de vivienda. “Se entiende por asignación excepcional, la que se realiza de manera extraordinaria, por fuera de los programas corrientes que adelante el INURBE, a fin de conjurar de manera inmediata las consecuencias producto del fenómeno natural como el sismo volcánico y brindar a esas familias afectadas, la oportuna respuesta a sus necesidades. La situación de Calamidad Pública, no debió llevar al INURBE, únicamente, a dictar la elegibilidad de los planes de mejoramiento de vivienda, sino a cumplir estrictamente con lo ordenado por la ley, ejecutando lo reconocido en los citados actos administrativos.” (fls. 2 a 3)

2. LOS HECHOS Los fundamentos fácticos de la petición son los siguientes: “1. El día 4 de octubre de 1995 (sic), tuvo ocurrencia en los Municipios de La Florida, Pasto y otros, un sismo de 5.2 grados en la escala de Richter, afectando el medio ambiente, la infraestructura física y las viviendas del Municipio, situación que se vio agravada con una serie de réplicas de magnitud menor al evento principal. “2. Con el evento antes mencionado, se afectaron centenares de viviendas, ante lo cual la Alcaldía Municipal, junto con los Comités Local y Regional de Emergencia, tuvieron que improvisar cambuches de plástico y carpas, para

proteger las familias que se encontraban a la interperie. “3. Ante la situación, el Director Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, mediante Resolución No. 004 del 24 de marzo de 1995, declaró el estado de situación de CALAMIDAD PÚBLICA en la escala de severa o grave, por afectación intensa de las viviendas, la infraestructura y las condiciones normales de vida de los pobladores. “4. Por su parte, la Alcaldía Municipal, con el fin de acogerse a los beneficios de la declaratoria de CALAMIDAD PUBLICA decreta mediante la referida Resolución No. 004, presentó tres proyectos de mejoramiento de vivienda, denominados Florida V, Florida VI y Florida VII, toda vez, que de conformidad al Decreto 04 de 1993, es el INURBE el encargado de calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda, de que trata la ley 3ª de 1991, a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública. “5. Bajo esta preceptiva, el INURBE Regional Nariño, profirió las resoluciones Números 0141, 0140 y 0270 de 1996, mediante las cuales declaró la elegibilidad de los referidos programas de vivienda y ordenó la inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar de vivienda, a los hogares afectados. “6. A pesar de lo anterior, y de haberse requerido a INURBE mediante escrito del 28 de julio de 1998, y en repetidas ocasiones de manera verbal por la anterior administración municipal, esta institución, violando las

normas de carácter nacional y que obligan a la entrega excepcional del subsidio de vivienda, ha hecho caso omiso a tal declaratoria de emergencia y se ha negado a brindar la solución oportuna, alegando que dichos planes se encuentran en lista de espera, situación ajena al espíritu de la CALAMIDAD PUBLICA que obliga a una respuesta inmediata y no a una tardanza injustificada como ha ocurrido en el presente caso, cuando han transcurrido mas de tres años sin solución favorable, teniendo conocimiento de que se han adjudicado subsidios de otros programas que no eran de emergencia. “Como consecuencia de lo anterior, muchas familias aún siguen viviendo en hacinamiento, en ranchos improvisados, desconociéndoles el derecho fundamental a una vivienda digna y a un ambiente sano. “8. No teniendo otra alternativa de solución y ante la imposibilidad de lograr resultados favorables de la institución competente, recurro a esta figura de la Acción de Cumplimiento, a fin de lograr la efectividad de los derechos de mis poderdantes, reconocidos en la Constitución, las leyes y los Actos Administrativos mencionados en el respectivo acápite.” (fls.3 a 4)

3. POSICION DE LA PARTE DEMANDADA El Gerente General de la entidad demandada manifestó que se opone a la prosperidad de la acción de cumplimiento intentada, por las siguientes razones: En relación con el subsidio familiar de vivienda el art. 28 del decreto 599 de 1991 dispuso que el acto de postulación no concede por sí solo el derecho a ser adjudicatario del subsidio familiar de vivienda. Esta norma fue reproducida posteriormente por los decretos 1146 de 1992, 2154 de 1993 y 706 de 1995, de

tal manera que un potencial beneficiario del subsidio no es titular de un derecho adquirido, sino que tiene en su patrimonio simples expectativas. Además, el acuerdo 32 de 1994 del INURBE dispone que las asignaciones se efectuarán de manera prioritaria, de conformidad con los recursos disponibles y con la demanda de programas declarados elegibles (fls. 75 a 77).

4. EL FALLO PROTESTADO El a quo estimó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de los actores, por cuanto del estudio de la normas invocadas se tiene que es necesaria la realización previa de varios actos preparatorios para conceder los subsidios.

Que, en efecto, “Se trata de normas de carácter general que en su desarrollo deben complementarse con actos administrativos y diligencias a cargo de la autoridad correspondientes y gestiones de los particulares que pretenden ser beneficiarios de los programas. Etapas estas aún por producirse para lograr la disponibilidad presupuestal para la efectividad del cubrimiento de los planes.” Agregó el Tribunal, que al no existir apropiación presupuestal específica en la entidad, queda en el ámbito de las expectativas que se efectúen gastos específicos aún no incluidos en el presupuesto de la entidad. Además, ninguna de las normas invocadas autorizan directamente la realización de gastos consistentes en desarrollar los proyectos reclamados por los actores, pese a que internamente se declaró su elegibilidad (fls. 157 a 163).

5. LA IMPUGNACION Los demandantes solicitan se acceda a sus pretensiones por cuanto el objeto de la acción de cumplimiento estaba destinada a que el INURBE profiera los actos administrativos y efectúe las apropiaciones presupuestales que ordena

la ley para dar cumplimiento a la calamidad pública ordenada por el Gobierno Nacional. Se trata de asignaciones excepcionales realizadas de manera extraordinaria, para lo cual no se requiere el cumplimiento de todos los requisitos para asignar subsidios, pues se estaría desvirtuando la finalidad de la calamidad pública. Afirma que no se persigue la ejecución de un gasto que no ha sido presupuestado, sino que se profieran todas las medidas tendientes a conjurar la situación y presupuestar o hacer los traslados pertinentes; para calamidades públicas existen partidas específicas de las cuales puede hacer uso la administración, sin recurrir a las partidas ordinarias como lo ha pretendido la entidad demandada (fls. 166 y 167). CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación formulada por los actores contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, la Sala estima:

1. REQUISITOS DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO De conformidad con el art. 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, la cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente consagrado en una ley o en un acto administrativo.

Sobre el particular la Sala se ha referido en pasadas oportunidades, en el sentido de que de la norma constitucional y de la ley 393 de 1997 que la reglamenta, se deducen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado

en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (arts. 8º). 4º No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2. SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES 2.1. La ley 46 de 1988 “Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones”, prescribe en su art. 1º que serán objetivos de dicho sistema los siguientes: “a. Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre. “b. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre. “c. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos

humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones desastre.” (Subraya y destaca la Sala). 2.2. El Presidente de la República, invocando el ejercicio de facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por la ley precitada, expidió el decreto 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.” El art. 18 del referido decreto definió el desastre como el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causadas por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social. Esta definición corresponde exactamente a lo prescrito por el art. 2º de la ley 46 de 1988. El capítulo III del decreto 919 de 1989 que regula sobre las “Situaciones de calamidad pública”, prescribe en su art. 48 que todas las situaciones que no revistan las características de gravedad de que trata el art. 18 del decreto, antes mencionado, producidas por las mismas causas allí señaladas, “se considerarán como situaciones de calamidad pública, cuya ocurrencia será declarada por la Oficina Nacional de Atención de Desastres mediante acto administrativo en el cual se determinará si su carácter es nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal”. A su vez, el art. 49 del mismo decreto 919 de 1989 establece que

declarada una situación de calamidad, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las disposiciones previstas en los arts. 20, 21 y 22 sobre plan de acción específico, dirección, coordinación y control y participación de entidades públicas y privadas durante la situación de calamidad. El art. 20 antes referido establece que el plan de acción específico para el manejo de la situación de desastre declarada “será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en el decreto de declaratoria, o en los que lo modifiquen.” 2.3. El Presidente de la República expidió el decreto 4 de 1993 “Por la cual (sic) se reglamenta parcialmente la ley 3ª de 1991”, en cuyo art. 1º dispone: “No obstante cualquier otro factor, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, será la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991, a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calidad pública de acuerdo con lo previsto en el decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen.” A su vez el art. 2º del mismo decreto prescribe: “En cumplimiento de lo previsto en el literal g) del art. 64 del decreto 919 de 1989, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, adoptará las reglamentaciones necesarias a fin de dar prelación a los programas y postulaciones

correspondientes a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública de acuerdo con lo previsto en el decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen.” (Se subraya). 2.4. La Junta Directiva del INURBE expidió el acuerdo Nº 32 de 1994 “Por el cual se dictan disposiciones sobre el otorgamiento y administración del Subsidio Familiar de Vivienda, aplicables a Hogares ubicados en zonas de desastre o calamidad pública y asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo.”. El art. 5º, lit. A. del acuerdo estableció el procedimiento para la asignación del subsidio para los programas de atención de desastres o calamidad pública en los términos siguientes: “Para las postulaciones presentadas en los programas de atención de desastres o calamidad pública y para los programas de asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo que son objeto de reubicación, el INURBE efectuará la asignación de manera prioritaria, sin tener en cuenta la calificación de los mismos, de conformidad con los recursos disponibles y con la demanda de programas declarados elegibles, informando posteriormente a la Junta Directiva.” (Se destaca).

3. EL CASO SUBJUDICE 3.1. Debido a la ocurrencia el 4 de marzo de 1995 de un sismo de 5.1. grados en la escala de Richter en el Departamento de Nariño, que produjo la afectación en el grado de “severa” a las viviendas, la infraestructura y las condiciones normales de vida de los pobladores, el Director Nacional para la

Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, mediante resolución 004 de marzo 24 de 1995 (fls. 22 y 23), declaró el estado de calamidad pública en los municipios de San Juan de Pasto, Buesaco, La Florida y Chachaguí del Departamento de Nariño (art.1º) y, ordenó, entre otras disposiciones, que el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Nariño elaborará “un plan de acción específico para el manejo de la situación de calamidad pública declarada y para mitigar las consecuencias que este fenómeno pueda producir” (art. 2º). Posteriormente, el Director Regional Nariño del INURBE produjo los siguientes actos administrativos: a) Resolución 0140 de junio 24 de 1996 mediante la cual resolvió lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO: Declarar elegible el plan asociativo de MEJORAMIENTO DE VIVIENDA LA FLORIDA VI, presentado por la ALCALDIA MUNICIPAL DE LA FLORIDA, a efectuarse en dicho Municipio, el cual consta de 167 habitaciones y mejoramiento cuyo valor por solución es de $2’210.718,20 y con una duración prevista para su ejecución de cuatro (4) meses. “PARAGRAFO: En todo caso la vigencia del citado plan será como máximo 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda. “ARTICULO SEGUNDO: Ordenar su inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar de vivienda.” (fl. 33)

b) Resolución Nº 0141 de junio 24 de 1996 mediante la cual ordenó: “ARTICULO PRIMERO: Declarar elegible el plan asociativo de MEJORAMIENTO DE VIVIENDA LA FLORIDA V, presentado por la ALCALDIA MUNICIPAL DE LA FLORIDA, a efectuarse en dicho Municipio, el cual consta de 189 habitaciones y mejoramiento cuyo valor por solución es de $2’229.827,85 y con una duración prevista para su ejecución de cuatro (4) meses. “PARAGRAFO: En todo caso la vigencia del citado plan será como máximo 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda. “ARTICULO SEGUNDO: Ordenar su inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar de vivienda.” (fl. 25) c) Resolución Nº 0270 de octubre 10 de 1996 mediante la cual se dispuso: “ARTICULO PRIMERO: Declarar elegible el plan asociativo de MEJORAMIENTO DE VIVIENDA LA FLORIDA VII, presentado por la ALCALDIA MUNICIPAL DE LA FLORIDA, a efectuarse en dicho Municipio, el cual consta de 100 habitaciones y mejoramientos cuyo valor por solución es de $2’631.765,94 y con una duración prevista para su ejecución de ocho (8) meses. “PARAGRAFO: En todo caso la vigencia del citado plan será como máximo 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda. “ARTICULO SEGUNDO: Ordenar su inclusión en la relación de planes o

programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar de vivienda.” (fl. 42). La parte considerativa de los actos anteriores es coincidente en expresar que la declaratoria de elegibilidad de los planes de mejoramiento de vivienda se realiza siguiendo las recomendaciones y alternativas de la Dirección Nacional de Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, según las cuales es “de orden prioritario, la reconstrucción de viviendas que fueron afectadas por el hecho que causó la calamidad.” Además, señalaron: “Que, se verificó el cumplimiento de los requisitos para tales efectos, establecidos en los acuerdos 58/92, 36/93 y 32 de 1994.” (fls. 24 y 25, 32 y 33, 41 y 42). Subraya la Sala. 3.2. Estima la Sala que la demanda está llamada a prosperar por las siguientes razones: 1º Frente a la ocurrencia, por lo general, imprevisible o inusitada de desastres causados por fenómenos de la naturaleza o por la acción humana en forma accidental, el legislador colombiano creó y organizó a través de la ley 46 de 1988 el denominado “Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”, el cual, entre otros objetivos, está destinado a “ Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones desastre.” (Art. 1º). Subraya y destaca la Sala. Así la filosofía que orienta a dicho sistema es la de responder con acciones institucionales prontas y eficaces a la situación de emergencia, lo cual significa

que las medidas adoptadas tendrán la debida prelación sobre cualquier otra que corresponda a situaciones de normalidad. Y para ello es indispensable el concurso coordinado del Estado y la participación de los sectores sociales en el “El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” prescrito por la ley 46 de 1988 (art. 3º). Todas las entidades y organismos públicos a los cuales la Oficina Nacional para la Atención de Desastres solicite colaboración para la elaboración y ejecución de dicho plan estarán obligados a prestarla dentro del ámbito de su competencia (art. 4º). 2º Con fundamento en la declaratoria del estado de calamidad pública en varios Municipios del Departamento de Nariño, entre ellos La Florida, el INURBE profirió tres actos administrativos mediante los cuales declaró elegibles los planes de mejoramiento de vivienda presentados por la Alcaldía de dicho Municipio en beneficio de los habitantes que resultaron damnificados por el sismo. En ejercicio de sus competencias legales, la entidad demandada señaló un término máximo de 18 meses para la ejecución de dicho plan, contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda, pero esto no se ha producido hasta la presente fecha; es decir, han transcurrido cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública, sin que las víctimas del siniestro hayan sido beneficiadas de los programas de atención de desastres. Constituye un hecho afirmado en la demanda y no controvertido por la entidad pública demandada, que muchas familias afectadas continúan viviendo en condiciones infrahumanas de hacinamiento o en “ranchos improvisados”, lo cual es una afrenta a un Estado como el colombiano que busca consolidarse como

Estado social de derecho fundado en el respeto y la protección de la dignidad humana y, además, se convierte en un potencial deslegitimador del accionar administrativo que asume compromisos por disposición legal y luego no cumple. 3º No es atendible la objeción expuesta por el INURBE al cumplimiento demandado, según la cual el acto de postulación para acceder al subsidio familiar de vivienda no confiere ningún derecho, sino simplemente una mera expectativa. Para la Sala es claro que no se trata de un acto de postulación ordinario que han formulado los actores para aspirar a ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, sino de una decisión de la propia administración que les ha conferido un tratamiento preferencial en circunstancias excepcionales, es decir, los demandantes son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales que los protegen. 4º El derecho de los actores se materializa en el acceso directo a los programas asistenciales que para tales eventos se encuentran previstos en la ley y que en su caso se concretan en el logro de la reconstrucción de sus viviendas. Esto significa que la acción impetrada no tropieza con la causal de improcedibilidad respecto a normas que establezcan gastos, por cuanto lo que estima la Sala procedente ordenar a la administración es que, dentro de un término perentorio de tres meses, proceda a adelantar las acciones administrativas pertinentes y destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991 a los hogares ubicados

en las zonas declaradas de calamidad pública del Municipio de La Florida (Nariño), de conformidad con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se demanda. Es oportuno señalar que el decreto 1547 de 1984 creó el Fondo Nacional de Calamidades, modificado por el decreto 919 de 1989 y reformado por el art. 35 de la ley 344 de 1996, como una cuenta especial de la Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A., Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar. La normatividad que regula el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres conforma una conducta -débito prestacionala cargo de las entidades públicas competentes, que conlleva la adopción y ejecución de todas las acciones pertinentes, destinadas a cumplir con los objetivos y finalidades para los cuales fue creado dicho sistema.1 Como ya la Sala ha tenido la oportunidad de expresar, no en todos los casos en los cuales el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo del art. 9º de la ley 393 de 1997, “pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades

públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.”2 La normatividad que integra el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres aplicable al caso sub judice, no confiere a la entidad 1 Cf. Este criterio fue expuesto por