CE-SEC3-EXP1999-NACU822

COSA JUZGADA - Formal y material, diferencias / COSA JUZGADA FORMAL / COSA JUZGADA MATERIAL / COSA JUZGADA - Requisitos como excepción / SENTENCIAS EN ACCIONES DE CUMPLIMIENTOEfectos interpartes La doctrina distingue dos modalidades: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, ya porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios, como lo son el extraordinario de revisión y el extraordinario de súplica, que, se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas. La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable. La estructuración de la cosa juzgada para ser oponible como excepción a la iniciación y prosecución de un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo dictado en un primer proceso, requiere de la conjunción de los siguientes elementos: Identidad de partes: Es decir, que se trate de unas mismas personas que figuren como sujetos pasivo y activo de la acción. Identidad de objeto: Que las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo. Identidad de causa: Cuando el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera

demanda, se invoque nuevamente en una segunda. Así las cosas, por tratarse en este caso de partes diferentes y pretensiones distintas, en modo alguno puede predicarse que se está en presencia de la figura de la cosa juzgada, y muchísimo menos de sentencias con alcance erga omnes, puesto que los efectos de las sentencias que se profieren como consecuencia del ejercicio de la acción de cumplimiento tan solo producen efectos inter-partes y no de carácter general y absoluto, en cuanto definen el cumplimiento o incumplimiento de un deber legal o de un mandato contenido en un acto administrativo para cada evento en concreto. CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Existencia de un deber legal Si bien el artículo 13 de la ley 56 de 1981 no establecía una obligación o deber expreso y perentorio para el gobernador, sino que tan solo le confería una atribución o potestad, mediante el documento interadministrativo suscrito en el año de 1993 entre la Dirección General de Corelca y la Gobernación de La Guajira, consistente en un mecanismo para instrumentar la aplicación efectiva de la obligación que consagraba el artículo 12 de la ley 56 de 1981, el ejecutivo departamental asumió, con carácter expreso, específico y puntual, dos deberes, a saber: 1º) establecer y “operacionalizar” un instrumento de auditoría, control y vigilancia para el cabal cumplimiento de dicho acuerdo y para la adecuada destinación de los recursos a que se refiere la ley 56 de 1981, y 2º) elevar una consulta “ante la instancia jurisdiccional correspondiente, sobre la viabilidad de reconocerle a los municipio donde

estén ubicados los pozos gasíferos el 1% de la generación de las plantas de CORELCA y las electrificadoras, como la de los particulares que utilicen dicho insumo” . La prueba de la constitución de renuencia aparece acreditada en el folio 26 del expediente, en donde el actor solicitaba del Gobernador de La Guajira “el cumplimiento del deber legal expresado en el Acto Administrativo denominado ACTA DE COMPROMISO. (sic) Celebrado entre la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, CORELCA, y el Departamento de La Guajira en el año 1993, para definir la inversión de que trata la Ley 56 de 1981”, petición esta que no recibió respuesta alguna de su destinatario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Santa fe de Bogotá, D.C., Veintiséis (26) de Agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: ACU-822

Actor: LEODEGAR ROIS REINA Demandado: GOBERNADOR DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por el actor contra la providencia del 28 de junio de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se dispuso: “1. Declarar que en relación con el presente caso existe cosa juzgada con efectos erga omnes, conforme a las consideraciones de este proveído. “2. Advertir al señor LEODEGAR ROIS REINA, que no podrá instaurar una

nueva acción con la misma finalidad. “3. Ordenar el archivo del expediente.” (fol. 205). I.- ANTECEDENTES 1.- La acción interpuesta. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de la Guajira el día 20 de mayo de 1999, el señor Leodegar Rois Reina interpuso acción de cumplimiento en contra del Gobernador del Departamento de La Guajira con la siguiente finalidad: “ (…) hacer efectivo el cumplimiento de la Ley 56 de 1.981, y sus decretos reglamentarios, y del Acto Administrativo denominado <Acta de Compromiso entre la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -CORELCAy el Departamento de La Guajira para definir la inversión de que trata la Ley 56 de 1.981, sin fecha exacta conocida por mí, no mostrada en las copias sin autenticar que conozco y que poseo; mas por conocimiento directo sé que dicha acta fue firmada en el mes de diciembre de 1993 por entonces Gobernador, JORGE ELIECER BALLESTEROS BERNIER y el que oficiaba en ese tiempo de Gerente de la Corporación Eléctrica de la Costa AtlánticaCORELCA-, EDUARDO VERANO DE LA ROSA.” (fol. 1).

2. Los hechos.

En el extenso y farragoso escrito presentado por el actor, en síntesis, se expone lo siguiente: 2.1 El artículo 12 de la ley 56 de 1981 estableció para las entidades propietarias de plantas generadoras de energía eléctrica, con capacidad instalada superior a 10.000 kilovatios, la obligación de destinar el cuatro por

ciento (4%) del valor de las ventas de energía, liquidadas a la tarifa de ventas en bloque, para inversión por partes iguales y en forma exclusiva en dos sectores: a) Reforestación y protección de recursos naturales en la respectiva hoya hidrográfica para el caso de las centrales hidroeléctricas, o protección del medio ambiente en los municipios de ubicación de las plantas y en las regiones productoras de combustible utilizados en la generación, cuando se trate de centrales eléctricas; b) programas de electrificación rural, con prioridad en las zonas antes mencionadas. Consigna igualmente el actor, que el artículo 13 de la citada ley señala el período dentro del cual se deben efectuar tales inversiones, y que establece para los gobernadores de departamento la facultad de supervisión de dichas inversiones. A continuación hace transcripción del artículo 15 de la ley en mención, relativo a la protección de los bienes de las entidades propietarias de las obras en ella referidas. Así mismo, transcribe los artículos 29, 30, 34, 35, 36, 37 y 44 del decreto reglamentario 2024 de 1982, en los que se regula la distribución de los recursos, los planes y programas en los que éstos deben ser invertidos; y finalmente menciona la regla de transición normativa que sobre la materia contiene el decreto 1933 de 1994, respecto de los recursos obtenidos hasta el 21 de diciembre de 1993. 2.2 Luego refiere las consultas y comunicaciones dirigidas entre los años 1992 y 1998 por Sintraelecol y la comunidad de Riohacha al Gobernador de

La Guajira y a la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), acerca de las ventas de energía efectuadas por ésta última respecto de las centrales Termocartagena, Termobarranquilla, Termoballenas y Termoguajira, y la liquidación de tales ventas; lo mismo que de las respuestas obtenidas a dichas consultas. 2.3 Afirma que en el año de 1993 Corelca y el departamento de La Guajira suscribieron un acta de compromiso para definir los términos de liquidación de las inversiones que aquélla debía hacer en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 12 de la ley 56 de 1981, y la forma de control y vigilancia que sobre las mismas debía implementar el Departamento, así como también el compromiso de la Gobernación de elevar una consulta ante “la instancia jurisdiccional correspondiente, sobre la viabilidad de reconocerle a los municipios donde estén ubicados los pozos gasíferos el 1% de la generación de las plantas de CORELCA y las electrificadoras, como la de los particulares que utilicen dicho insumo.” (fol. 7). Sobre la base anterior, a folio 9 del expediente, presenta un cuadro contentivo del monto de las inversiones efectuadas ante del acta compromiso, correspondientes a los años 1990 a 1992, y en el folio 10 el de las inversiones hechas con posterioridad al mentado acuerdo. Como prueba de la constitución de renuencia frente a la autoridad a la cual dirige la acción, señala los oficios de los folios 25 y 26 del expediente, los dos dirigidos por el actor al Gobernador de La Guajira.

3. Actuación de la Gobernación del Departamento de La Guajira.

El Gobernador de La Guajira no hizo pronunciamiento respecto de la acción instaurada en su contra; solamente se limitó a dar respuesta por conducto del Secretario de Minas, Energía y Medio Ambiente, a la solicitud de informes ordenada por el a quo mediante auto de junio 9 del año en curso, acerca de la existencia del organismo existente en la Gobernación del Departamento para vigilar y auditar las inversiones de que trata el artículo 12 de la ley 56 de 1981, y del porcentaje de las inversiones hechas por Corelca en la citada entidad territorial (fol. 181). Respecto de lo primero, en oficio que obra a folio 187 del expediente, la mencionada Secretaría Departamental respondió: “Se tiene conocimiento que no existe en esta entidad territorial organismo a quién le haya sido otorgada la facultad de vigilar las inversiones ordenadas por el Art. 12 de la Ley 56 de 1986, relacionadas con la reforestación y protección del Medio Ambiente en el Departamento donde funcionen plantas generadoras de energía.” De lo segundo, remitió el informe de la liquidación realizada por Corelca para las plantas Termoguajira 01-02 y Termoballenas en el período comprendido entre 1982 y 1993 (fol. 188).

4. El fallo de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de La Guajira declaró que frente al asunto planteado por el accionante “existe cosa juzgada con efectos erga omnes”, en apoyo de lo cual hizo cita de tres fallos de primera instancia dictados por esa Corporación y los de segundo grado proferidos por el Consejo de

Estado, y un cuarto de primera instancia del 17 de junio de 1999 también dictado por aquel primer Tribunal, todos ellos en acciones promovidas por el mismo actor, Leodegar Rois Reina (fols. 202 a 204).

5. La impugnación.

Inconforme con la decisión, el actor la impugnó, sobre la base de argumentar que los fallos citados por el a quo para encontrar configurado el fenómeno de la cosa juzgada, hacen relación a acciones de cumplimiento propuestas en contra de Corelca, Intercor y Corelca - Termocartagena S.A. E.S.P., y no como en el presente caso, frente al Gobernador de La Guajira, en virtud de lo cual reclama que se profiera un fallo de fondo respecto de la solicitud por él formulada (fols. 207 a 213), en cuyo propósito insiste en el incumplimiento del ejecutivo seccional de La Guajira de los deberes asumidos en el documento “acta de compromiso” suscrito en 1993 entre el Director General de Corelca y el Gobernador de ese departamento.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por las razones que se exponen a continuación, la Sala revocará el fallo impugnado y en su lugar accederá a la pretensión del actor: 2.1 Inexistencia de cosa juzgada En primer término, la Sala llama la atención acerca de la equivocación de valoración y juzgamiento en que incurrió el a quo, al considerar que no era posible proferir un fallo de fondo por existir cosa juzgada sobre la materia. En efecto: a) La institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones

emanadas de las rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial. Sin embargo, la doctrina distingue dos modalidades: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, ya porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios, como lo son el extraordinario de revisión y el extraordinario de súplica, que, se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas. La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable. No obstante, en uno u otro caso, la estructuración de la cosa juzgada para ser oponible como excepción a la iniciación y prosecución de un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo dictado en un primer proceso, requiere de la conjunción de los siguientes elementos: Identidad de partes: Es decir, que se trate de unas mismas personas que figuren como sujetos pasivo y activo de la acción.

Identidad de objeto: Que las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo.

Identidad de causa: Cuando el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda. b) En ese contexto, en el caso sub examine se tiene, que los cuatro antecedentes citados con tan finalidad, si bien corresponden a igual número de acciones instauradas por el señor Leodegar Rois Reina en procura de que se cumpla con la obligación que preveía el artículo 12 de la ley 56 de 1981, consistente en la inversión asignada a las entidades propietarias de las plantas generadoras de energía eléctrica con capacidad instalada superior a 10.000 kilovatios, no debe perderse de vista que tales acciones fueron ejercidas no frente al gobernador del departamento de La Guajira, sino contra

otras personas, cuya descripción es la siguiente: No. ord. Sujeto Pasivo 1ª Instancia 2ª Instancia 1ª Corelca Expediente 1077-97 Expediente ACU-059, Sección II - Sub. A Septiembre 26 de 1997 Noviembre 14 de 1997 MP. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda 2ª Corelca Expediente 0006-98 Expediente ACU-186, Sección III Julio 16 de 1998 MP. Dr. Ricardo Hoyos Duque 3ª Intercor Expediente 0471-98 Expediente ACU-612, Sección V Febrero 25 de 1999 MP. Dr. Jorge Antonio Saade Márquez 4ª Corelca - Exp. 1999-0354-00 Termocartagena

Por consiguiente, no existe identidad de partes, toda vez que en aquellas otras acciones no figuró, ni actuó como sujeto pasivo el Gobernador del Departamento de La Guajira. c) Las pretensiones perseguidas con el uso de las acciones antes relacionadas también fueron distintas, en tanto que en aquellas se pretendía la exigencia de cumplimiento a la empresa demandada para que efectuara las inversiones legales antes mencionadas; al paso que en la presente lo que se busca es el cumplimiento, por parte del gobernador del departamento, de los deberes que inspección y vigilancia asumió sobre la materia en un convenio celebrado en el año de 1993 entre el Director General de Corelca y el Departamento de La Guajira, consistentes en la adopción y funcionamiento de un instrumento de auditoría y vigilancia del cumplimiento de las obligaciones que sobre tipo de inversiones tiene Corelca y especificadas en el mentado convenio; lo mismo que la formulación de una consulta acerca de la viabilidad jurídica de hacer un reconocimiento de una parte de las inversiones en comento en favor de algunos municipios. d) En cuanto hace a la causa o motivos que sirven de fundamento a las pretensiones, parcialmente es similar, en la medida en que se reclama el cumplimiento de un mismo convenio interadministrativo. e) Así las cosas, por tratarse en este caso de partes diferentes y pretensiones distintas, en modo alguno puede predicarse que se está en presencia de la figura de la cosa juzgada, y muchísimo menos de sentencias con alcance erga omnes, como equivocadamente lo afirmó el a quo en el fallo recurrido, puesto que los efectos de las sentencias que se profieren como consecuencia del ejercicio de la acción de cumplimiento tan solo producen

efectos inter-partes y no de carácter general y absoluto, en cuanto definen el cumplimiento o incumplimiento de un deber legal o de un mandato contenido en un acto administrativo para cada evento en concreto que es sometido a consideración del juzgador, máxime si se tiene en cuenta que el accionar de la administración o de los particulares investidos de función pública es permanente en el tiempo, por lo que la definición del cumplimiento o no de las obligaciones y deberes a su cargo, ha de ser analizada y decidida en cada caso en particular. 2.2 Finalidad de la acción de cumplimiento. Según lo preceptuado en el artículo 87 de la Constitución Política y la reglamentación contenida en la ley 393 de 1997, la finalidad de esta acción, como en reiteradas oportunidades lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación_, es el hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente por parte de las autoridades públicas, lo mismo que por los particulares, cuando quiera que éstos últimos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, como instrumento de concreción y realización del Estado Social de Derecho, mediante la exigencia de cumplimiento del mandato de la ley o de lo dispuesto en un acto administrativo, en orden a que el precepto de uno y otro encuentren materialización en la vida real y diaria de los asociados y en funcionamiento del Estado en general, dotando para ello a toda persona de la facultad de exigir tal cumplimiento y no reducir éste a la simple voluntad, capricho o conveniencia de la autoridad pública o del particular investido de función pública, para cuyo efecto la Ley 393 de 1997, en desarrollo del canon constitucional antes citado,

determina que tal reclamo puede ser elevado ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 3º). 2.3 El caso concreto. Como ya se indicó, el actor persigue que se conmine al Gobernador de La Guajira a dar efectivo cumplimiento a la ley 56 de 1981, sus decretos reglamentarios y el acta del compromiso celebrado entre el Director General de Corelca y el Gobernador del Departamento de esta entidad territorial en el año de 1993, con relación a la vigilancia del cumplimento de las inversiones de que trata el artículo 12 de la ley antes mencionada. Al respecto, la Sala encuentra que: a) La obligación prevista en el artículo 12 de la ley 56 de 1981 para las entidades propietarias de las plantas generadoras de energía, de realizar cierto tipo de inversiones, fue derogada por el artículo 118 de la ley 99 de 1993, por lo que la atribución o facultad - que no deber perentorio correlativo - establecido en el inciso final del artículo 13 ibídem, en cabeza de los gobernadores para supervigilar las inversiones a que estaban obligadas dichas entidades, si bien no fue expresamente derogado, hacia el futuro igualmente perdió razón de ser, en cuanto la ley eliminó aquella obligación de inversión. Sin embargo, con respecto a la obligación de hacer tales inversiones, causada bajo la vigencia del artículo 12 en comento, la facultad de supervisión en referencia conserva vigencia, pues, la tarea de inspección sobre la materia se proyecta también sobre la ejecución y cumplimiento efectivo de las referidas inversiones. b) Por consiguiente, en el caso particular que se analiza, se tiene que, si bien

el artículo 13 de la ley 56 de 1981 no establecía una obligación o deber expreso y perentorio para el gobernador, sino que tan solo le confería una atribución o potestad, mediante el documento interadministrativo suscrito en el año de 1993 entre la Dirección General de Corelca y la Gobernación de La Guajira (fols. 27 a 31), consistente en un mecanismo para instrumentar la aplicación efectiva de la obligación que consagraba el artículo 12 de la ley 56 de 1981, el ejecutivo departamental asumió (numerales 5 y 6), con carácter expreso, específico y puntual, dos deberes, a saber: 1º) establecer y “operacionalizar” un instrumento de auditoría, control y vigilancia para el cabal cumplimiento de dicho acuerdo y para la adecuada destinación de los recursos a que se refiere la ley 56 de 1981, y 2º) elevar una consulta “ante la instancia jurisdiccional correspondiente, sobre la viabilidad de reconocerle a los municipio donde estén ubicados los pozos gasíferos el 1% de la generación de las plantas de CORELCA y las electrificadoras, como la de los particulares que utilicen dicho insumo” (fol. 31). c) En tal virtud, si bien el reclamo inicial elevado por el actor acerca del cumplimiento de la ley 56 de 1981 y de sus decretos reglamentarios no cumple con las exigencias de ser concreto y específico en cuanto a la determinación del mandato legal o precepto administrativo supuestamente incumplido por parte de la autoridad contra la cual dirige la acción, ya que no hace señalamiento particular de tal deber sino una invocación genérica de

tales ordenamientos, no ocurre lo mismo con relación al incumplimiento que protesta respecto de los dos deberes asumidos por el gobernador departamental en el citado convenio del año 1993, al punto que la prueba de la constitución de renuencia aparece acreditada en el folio 26 del expediente, en donde el actor solicitaba del Gobernador de La Guajira “el cumplimiento del deber legal expresado en el Acto Administrativo denominado ACTA DE COMPROMISO. (sic) Celebrado entre la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, CORELCA, y el Departamento de La Guajira en el año 1993, para definir la inversión de que trata la Ley 56 de 1981”, petición esta que no recibió respuesta alguna de su destinatario. De la propia manifestación escrita hecha por el Secretario de Minas, Energía y Medio Ambiente de la Gobernación de La Guajira en respuesta al requerimiento formulado por el a quo (fol. 187), de modo inequívoco se concluye el incumplimiento en la implementación y puesta en funcionamiento del mecanismo de auditoría antes referido; de igual manera, no aparece prueba alguna en contrario que indique el cumplimiento que hubiere dado el gobernador de formular la consulta de que trata el numeral 6 del mentado convenio del año 1993, que, bien pudo haberse realizado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por conducto o con mediación de la cartera ministerial del ramo. Por lo anotado, la Sala despachará favorablemente la pretensión del actor y, en consecuencia impartirá la orden correspondiente para que el Gobernador de La Guajira cumpla con los deberes omitidos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO: REVOCASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el 28 de junio de 1999 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por la cual se declaró la existencia de cosa juzgada respecto de la acción de cumplimiento instaurada por el señor Leodegar Rois Reina en contra del Gobernador del Departamento de La Guajira.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENASE al Gobernador del Departamento de La Guajira, que en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de ejecutoria de este fallo, cumpla con los deberes asumidos en los numerales 5 y 6 del acta de compromiso suscrito en el año de 1993 entre la Dirección General de Corelca y la Gobernación de la Guajira, consistentes en: Establecer y poner en funcionamiento un instrumento de auditoría, control y vigilancia para el cabal cumplimiento de las obligaciones asumidas por Corelca en dicho acuerdo, y la adecuada destinación de los recursos que preveía el artículo 12 de la ley 56 de 1981. b) Elevar una consulta ante la instancia jurisdiccional correspondiente, acerca de la viabilidad de reconocerle a los municipios donde estén ubicados los pozos gasíferos el 1% de la generación de las plantas de Corelca y las electrificadoras, como la de los particulares que utilicen dicho insumo.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUELVASE el expediente al

Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente Sala

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General