CE-SEC3-EXP2000-N12038-2000

ACCIÓN DE NULIDAD / NORMA DEMANDADA / DECRETO REGLAMENTARIO 287 DE 1996 / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL /

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OBJETO DE LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL Por tratarse de demandas formuladas en ejercicio de la acción de nulidad, contra normas contenidas en un decreto mediante el cual se reglamentaron los artículos 24, 25, 29 y 30 de la ley 80 de 1993, “Estatuto General de contratación para la Administración Pública”, el Consejo de Estado es competente para conocer, a través de su Sección Tercera, por tratarse de la solicitud de nulidad sobre un acto administrativo general y versar éste sobre un tema contractual (num. 1° art. 128 CCA y art. 1° del Acuerdo No. 39 de 1990, proferido por el Consejo de Estado). Esas normas jurídicas demandadas son actos administrativos desde todos los puntos de vista: Orgánico: porque el órgano del Estado que expidió la norma es el Presidente de la República con el Ministro respectivo - Gobierno Nacional (…) Material: porque el ejercicio de la función en que fue proferido es administrativa (Carta Política ibídem; Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa); Jerárquico: porque debe estar subordinado a la ley (num. 11 art. 189 ibídem) y Funcional: porque la Autoridad Judicial que lo controla es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en el Consejo de Estado (arts. 237nums 1 y 2 -, 241 C. N.) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 NUMERAL 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 241 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 128 NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 30 / ACUERDO 39 DE 1990 - ARTÍCULO 1

LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA / NATURALEZA DE LA

POTESTAD REGLAMENTARIA / ALCANCE DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

CONTENIDO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / PRINCIPIOS DE LA

CONTRATACIÓN PÚBLICA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

[E]l poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta; el espacio para la reglamentación nace (…) de la necesidad normativa de ejecución de la ley a reglamentar. Para aplicar esos criterios de reglamentación al caso concreto la Sala se referirá a distintas materias, que están relacionadas con el tema enjuiciado, es decir, de una parte, con la causa de la existencia de un plazo para que la Administración realice el estudio de las ofertas

y, de otra parte, el objeto de ese plazo cual es indispensable para que la Aministración pueda escoger la oferta que objetivamente sea la más favorable. Lo anterior porque se cuestiona al Presidente de la República por reglamentar el numeral 7 del artículo 30 de la ley 80 de 1993

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 7

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 15 de julio de 1994;

Exp. 5393; C.P. Guillermo Chahín Lizcano.

FINES ESENCIALES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA

CONTRATACIÓN PÚBLICA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

PRINCIPIO DE IGUALDAD / PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA /

PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA / PRINCIPIO DE

CELERIDAD / PRINCIPIO DE CELERIDAD / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD /

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / PROCESO DE LICITACIÓN PUBLICA / PLIEGO DE CONDICIONES Uno de los fines esenciales de la contratación estatal es el cumplimiento de los objetivos estatales; el procedimiento licitatorio está regido por los postulados constitucionales que orientan la función administrativa relativos a la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C. N.). Esos postulados constitucionales fueron desarrollados legislativamente como principios, entre otros, los que rigen la contratación estatal: transparencia, economía y responsabilidad (arts. 24, 25, 26 ley 80 de 1993). Esos principios

garantizan la imparcialidad o escogencia objetiva del contratista (el de transparencia); el desarrollo de un procedimiento contractual austero en trámites, tiempo y gastos (el de economía); y la gestión contractual eficiente, honesta como también la protección de los bienes del estado (el de responsabilidad) - arts. 24, 25 y 26 ley 80 1993 -. Para la efectividad de la selección objetiva del contratista se dispusieron legalmente, entre otros, los procedimientos de licitación pública y el de concurso. (…) La licitación pública se efectuará de acuerdo con el pliego de condiciones (ley de la licitación) que lo dictará la Administración, el cual, entre otros, indicará los plazos de cada etapa. El legislador, en la ley 80 de 1993, aludió a las etapas del procedimiento licitatorio y refirió a los plazos en desarrollo de los principios constitucionales para las actuaciones administrativas (art. 209). Entre estos principios se encuentran: el de transparencia, porque garantiza que las reglas del concurso y/o de la licitación sean idénticas para todo el público; de economía, porque al tratarse de plazos se requiere, de una parte, de la verdadera necesidad en el tiempo y, de otra desde el punto de vista del costo, no resulte excesivo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 25 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 26 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 209

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTRATACIÓN ESTATAL /

DEBERES DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA /

MODALIDADES DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / EVALUACIÓN DE LA

PROPUESTA DEL PROPONENTE / ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO /

PLIEGO DE CONDICIONES / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL En desarrollo de la etapa “de evaluación de ofertas” la entidad contratante le corresponde, una vez presentadas las propuestas, elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos de las ofertas; solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen necesarias, con fundamento en los estudios; elaborar el informe de evaluación; dar publicidad al informe de evaluación; tramitar las aclaraciones, explicaciones y observaciones realizadas por los oferentes al informe de evaluación; proferir el acto de adjudicación del contrato y suscribir el contrato, cuando es del caso (art. 30 ley 80 1993). Nótese que respecto a la expresión legal de “plazo razonable” para la Administración, para elaborar los estudios “técnicos, económicos y jurídicos” de una parte, no fue definido por el legislador; de otra parte, fue condicionado para su fijación a “la naturaleza, objeto y cuantía del contrato” y delimitado, en forma indeterminada, en cuanto dentro de él “la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables”; y finalmente, sea cual fuere el sentido de “plazo razonable”, condiciona a la Administración en las etapas subsiguientes del procedimiento

licitatorio o de concurso, en el desarrollo de otros procederes suyos (adjudicación y suscripción del contrato), según el caso.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30

CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO / PLAZO RAZONABLE / PROCESO

DE LICITACIÓN PÚBLICA / EJERCICIO DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA /

FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / CARGO DEL

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA El ejercicio de la potestad reglamentaria siempre está restringido por la ley que reglamenta, como ya se dijo antes; es el contenido de la norma legal el que imposibilita su ejercicio o da lugar a éste. La expedición de los decretos, resoluciones y órdenes “necesarios para cumplida ejecución de las leyes” - num 11 art. 189 C. N -, como representación del poder reglamentario nace cuando se da la necesidad mencionada. Por el contrario, cuando la ejecución de la ley es posible por si sola, porque está completo su sentido y los requisitos para su materialización están determinados en ella no existe la posibilidad legal para el ejercicio de la potestad reglamentaria, por no ser necesaria para su cumplida ejecución. En el primer evento mencionado, es decir, cuando la ley no contiene todos los conceptos normativos para su ejecución o los fijados resultan, jurídicamente, “indeterminados”, la potestad reglamentaria aparece. (…) entendido el concepto jurídico indeterminado como aquel que no demarca el

ámbito de realidad al que refiere el legislador de una manera precisa e inequívoca, la Sala encuentra que la frase “plazo razonable” contenida en la norma reglamentada constituye un concepto jurídico indeterminado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11

CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO / PLAZO RAZONABLE / PROCESO

DE LICITACIÓN PÚBLICA / MODALIDADES DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / PLIEGO DE CONDICIONES

[P]ara la determinación del plazo razonable para la elaboración de estudios, evaluación de propuestas y solicitud a los proponentes de las aclaraciones y explicaciones que estime indispensables, es necesario que el hecho futuro e incierto se dé (“condición”) (aspecto cuantitativo). La condición cumplida da conocimiento real, que no fue previsible al momento de elaborar los pliegos y/o términos de referencia, de una parte, del número de ofertas a las cuales debe elaborar los estudios referidos y evaluar, para poder determinar, de otra parte, si son o no indispensables hacer solicitud, a los oferentes, de aclaración y explicación (complejidad de ofertas, aspecto cualitativo). En consecuencia el plazo que fija la Administración inicialmente en los pliegos de condiciones y/o en los términos de referencia, según su caso, es tentativo desde los dos aspectos referidos: cuantitativo y cualitativo.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL /

NORMATIVIDAD APLICABLE / CONTRATACIÓN PÚBLICA / NORMA

CONTRACTUAL / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA

[E]l decreto reglamentario tuvo en cuenta el espíritu de la norma reglamentada cuando aludió al plazo razonable, es decir “justo, conforme a la razón”, referido a cuando por la realidad de los hechos sobrevinientes (cuantitativos y cualitativos explicados) el inicialmente pactado era insuficiente. La norma reglamentada está ajustada como ya se ha reiterado a la expedición del acto necesario - decreto, resolución u orden - para la cumplida ejecución de la ley. (…) El contenido integral de la ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, conduce a entender que el plazo para la elaboración de estudios de las ofertas (técnicos, económicos y jurídicos necesarios) como la evaluación de éstas y las solicitudes que haga la Administración a los oferentes deben basarse, en motivos de hecho y de derecho razonables.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / FUNCIONES DEL

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / CARGO DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA /

INEXISTENCIA DE LA EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Cuando se solicita la nulidad de un acto administrativo, calidad que tiene la norma

reglamentaria, las causas que originan su invalidez están referidas a términos del artículo 84 del C.C.A “no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por los funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que las profirió”. Todas esas causales están indicadas para el momento del nacimiento del acto administrativo porque la invalidez se causa respecto de los elementos de su existencia, o de los procedimientos necesarios para su expedición, porque alguno de estos o todos no se ajustan al valor que la ley, vigente al momento de su expedición, exigía para cada uno de aquellos. El quebranto que se le achaca al artículo demandado, por ese aspecto, se circunscribió, en la demanda a que el artículo impugnado no vela por el estricto cumplimiento de la ley reglamentada; se dice que al quebrantarse la potestad reglamentaria, por exceso, de contera se vulneró el numeral 10 del artículo 189 de la Carta Política. La Sala para despachar el cargo se remitirá a lo dicho sobre la potestad reglamentaria, es decir, que no existe quebranto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 10 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ESTATUTO

GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL / LEVANTAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / DEBERES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL

JUEZ / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / NIEGA

LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[D]el análisis sistemático de las normas que regulan la contratación estatal se deduce que el querer del legislador fue el de proporcionar a la Administración un plazo razonable para que realice, dentro del tiempo suficiente y necesaro, un informe de evaluación objetivo, que determine la adjudicación y firma del contrato (según el caso) al proponente que presentó la oferta más favorable. Debido a que la Sala había suspendido provisionalmente los efectos del indicado artículo 4º, se destaca que en el análisis más a fondo que se hace para definir la litis, encontró mediante el estudio sistemático del espíritu de la ley 80 de 1993 y del concepto jurídico indeterminado contenido en la expresión legal “plazo razonable” (dispuesto por la ley y no por el ejecutivo), que el decreto reglamentario no infringió realmente esa normatividad. Por consiguiente, prevalida la Sala del principio constitucional según el cual el juez en sus decisiones está sometido a la prevalencia del derecho sustancial, encuentra que el auto que decretó la suspensión provisional, que es interlocutorio, no puede prevalecer sobre lo definitivo, que es el fallo. (…) no podían traerse al estudio a propósito de la medida de suspensión provisional, que la norma reglamentaria acusada no

desconoce las normas superiores que se indicaron como infringidas. Por lo tanto la medida de suspensión pierde su vigencia, al denegarse la nulidad del artículo impugnado; no siempre la suspensión provisional enseña que hacia el futuro la sentencia será anulatoria.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL / PLAZO DE LA

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / PROCESO DE LICITACIÓN PUBLICA /

EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN DE

LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA

[L]a prórroga legal del plazo de adjudicación (num. 9 art. 30) [ley 80 de 1993] está intimamente ligada y justificada con la necesidad de que exista un plazo razonable dentro del cual la Administración realice los estudios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones indispensables (num. 7 art. 30), que fue reglamentado por la norma demandada que se estudia, y que, como quedó referido en acápite anterior, no contradice la norma reglamentada.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 9 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 7

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / PRESUPUESTOS DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD

[L]a demanda careció respecto de la solicitud de nulidad del artículo 7 del decreto reglamentario 287 de 1996, acumulación facultativa de pretensión, de algunos requisitos de demanda en forma cuales son, en primer término, la indicación de la norma que se considera infringida y, en segundo término, del concepto de violación referido a una norma superior (num 4 art. 137 C. C. A). En este caso, aunque pareciera existir un concepto de violación, se deduce de la lectura del titulado acápite que no corresponde en realidad a la exposición de argumentos de quebrantamiento del ordenamiento jurídico superior. En este caso no puede ser otra la decisión que la inhibitoria; la decisión de mérito exige que en la demanda se haya señalado la “relación de la causa petendi” (art. 175 C.C.A). De todo lo anterior se define, en primer lugar, que no hay lugar a declarar la nulidad del numeral 4º del decreto 287 de 1996, reglamentario de unos artículos de la ley 80 de 1993 y, en segundo lugar, que no se puede definir el fondo sobre la petición relativa a anular el artículo 7º ibídem porque la demanda no cumplió con todos los requisitos para la acusación que prevé la ley.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO 287 DE 1996 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 287

DE 1996 - ARTÍCULO 4

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 287 DE 1996 (9 de

febrero) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - ARTÍCULO 4 (No anulado) / DECRETO REGLAMENTARIO 287 DE 1996 (9 de febrero) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - ARTÍCULO 7 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil (2000)

Radicación número: CE-SEC3-EXP2000-N12038

Actor: ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO

Demandado: NACIÓN (MINISTERIOS DEL INTERIOR, DE COMUNICACIONES

Y DE TRANSPORTE; PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA)

Referencia: ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD

I. Corresponde a la Sala decidir las demandas presentadas por los

señores Enrique Arboleda Perdomo y Pedro José Bautista Moller.

II. ANTECEDENTES PROCESALES

A. Demanda

1. Pretensiones El señor Enrique Arboleda Perdomo obrando en su propio nombre, presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad contra los artículos 4 y 7 del decreto reglamentario 0287 proferido el día 9 de febrero de 1996 “por el cual se reglamentan los artículos 24, 25, 29 y 30 de la ley 80 de 1993”; al mismo tiempo solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de las mismas normas.

El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente: “Artículo 4. Cuando la entidad estatal establezca

que el plazo del numeral 7º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, previsto originalmente en los pliegos de condiciones o términos de referencia, no garantice el deber de selección objetiva, podrá modificarlo, determinando un nuevo plazo que no podrá exceder del término inicialmente definido. Artículo 7. Este Decreto rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

2. Censuras Se indicaron como quebrantados los siguientes artículos de la ley 80 de 1993. “Artículo 30. De la estructura de los procedimientos de selección.

La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:

1. El jefe o representante de la entidad estatal ordenará su apertura por medio de acto administrativo motivado.

De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley, la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad.

7. De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de condiciones o términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen

indispensables. ( )

9. Los plazos para efectuar la adjudicación y para la firma del contrato se señalarán en los pliegos de condiciones o términos de referencia, teniendo en cuenta su naturaleza, objeto y cuantía.

El jefe o representante de la entidad podrá prorrogar dichos plazos antes de su vencimiento y por un término total no mayor a la mitad del inicialmente fijado, siempre que las necesidades de la administración así lo exijan. Dentro del mismo término para la adjudicación, podrá declararse desierta la licitación o concurso conforme a lo previsto en este estatuto”. Artículo 25. Del principio de economía. En virtud de este principio: ( )

8. El acto de adjudicación y el contrato no se someterán a aprobación o revisiones administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de exigencias o requisitos, diferentes de los previstos en este estatuto.

( )

12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia.

La exigencia de los diseños no regirá cuando el objeto de la contratación sea la construcción o fabricación con diseños de los proponentes.” El concepto de quebranto se expuso de la siguiente manera: En lo que concierne con el numeral 9 del artículo 30, precitado, porque:  mediante los artículos demandados el ejecutivo usurpó las funciones del legislador, toda vez que la ley definió, en su propio articulado, los plazos en los cuales las autoridades deben ejercer sus atribuciones; por tanto, el

decreto reglamentario no podía variarlos.  Mientras la ley define como el “término total” máximo por el cual se puede prorrogar el plazo para adjudicar el contrato el de la “mitad del inicialmente fijado”, el decreto reglamentario permite prorrogarlo por un lapso “que no podrá exceder del término del inicialmente definido”, lo cual significa que “el decreto reglamentario consagra un plazo del doble del tiempo del que permite la ley 80 de 1993” (fol. 7 c. ppal.). Respecto de la acusación del artículo 7° explicó: “Ahora bien. Podría pensarse que esta norma es inocua en la medida en que en los pliegos de condiciones de las próximas licitaciones o concursos las entidades públicas la van aplicar, por lo cual no se alteran las reglas de la selección objetiva pues se aplicará por igual a la administración y a todos los posibles proponentes. Desafortunadamente, esto no es así. Ya en varias ocasiones, la Administración ha prorrogado los términos para evaluar las propuestas en licitaciones abiertas antes de la vigencia de este decreto, argumentado que las normas acusadas son de superior jerarquía que los pliegos de condiciones, por lo cual su aplicación es inmediata. Por esta razón, he demandado también el artículo 7. Del decreto 287 de 1996 sobre su vigencia. A manera de ejemplo lo que acabo de decir, cito el caso más notorio pues ha aparecido en la prensa: El Ministerio de Comunicaciones el mismo día de la publicación y expedición del decreto acusado, prorrogó el término de la

licitación para la adjudicación de licencias de radio, mediante la Resolución No. 0405 del 9 de febrero de 1996 de la que adjunto fotocopia informal. . (fol. 7 c. ppal.). En lo que atañe con el numeral 1 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 debido a que las normas acusadas reglamentan y prorrogan un término que es perentorio y preclusivo, lo cual implica una violación del principio de economía en la contratación estatal, según el cual la Administración pierde la potestad sujeta al plazo de que se trate, cuando los términos previstos para cada etapa de la selección han vencido.

Explicó: “El decreto reglamentario en vez de aclarar la norma que dice reglamentar para permitir su cabal cumplimiento, lo que está haciendo es hacer caer en el vicio de incompetencia por vencimiento del plazo al que estaba sujeta la potestad de adjudicar de la Administración.

Además, si los plazos son perentorios y preclusivos, no puede un decreto reglamentario prorrogarlos sin violar la ley que los definió” (fol. 8 c. ppal.). En lo que toca con los numerales 8 y 12 del artículo 25; y 1 y 7 del artículo 30 de la ley 80 de 1993 en consideración a que estas normas obligan a la entidad pública a tener todos los proyectos, estudios y análisis de prefactibilidad o factibilidad necesarios para adjudicar la licitación y ejecutar el objeto contratado, en tanto que las normas acusadas permiten prorrogar el plazo para “( ) la adjudicación por un período igual al inicialmente

previsto por la Administración, están violando las normas en cita, por cuanto las entidades estatales deben prever desde antes de abrir la licitación, en cuanto tiempo están en capacidad de realizar la evaluación de las ofertas, y conforme con ese cálculo de tiempo deben fijar los términos para la adjudicación” (fol. 9 c. ppal).

3. Trámite:

a. La demanda se admitió el día 13 de junio de 1996; en el mismo auto se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las normas acusadas; la fundamentación de esta decisión, en lo esencial, refirió a que de la comparación entre las normas acusadas con  El numeral 9 del artículo 30 de la ley 80 de 1993, no surge la manifiesta contradicción señalada en la demanda, toda vez que: “En el numeral 7° referido en el acto demandado, el plazo se señala para elaborar estudios y solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones necesarias. En cambio, en el numeral 9° del mismo artículo 30 del estatuto contractual, se consagra la posibilidad de prorrogar el plazo señalado para efectuar la adjudicación y firmar el contrato. Aquí sí resulta ostensible que las normas regulan materias diferentes y, por tanto, no puede darse la contradicción anotada por el demandante.  El numeral 1 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 tampoco se quebranta ostensiblemente porque: “Tampoco frente a esta disposición surge la manifiesta contradicción señalada en la demanda, por razón del señalamiento de términos ‘preclusivos y perentorios’, en

razón a que es la propia ley y no el ejecutivo, la que determina que se señalará el plazo ‘razonable’ para la elaboración de los estudios necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” (fols. 15 a 21). b. Por no compartir el actor la negativa de la solicitud de la medida cautelar interpuso recurso de reposición, en el cual reiteró los argumentos de la demanda en relación con la violación del numeral 1° del artículo 25; además explicó que “ ( ) existen tres plazos una vez cerrada la licitación, en el artículo 30 de la ley 80 de 1993, a saber: a) el de elaboración de estudios y solicitud de aclaraciones (numeral 7), b) el de traslado en la secretaría de la entidad por cinco días de los informes de evaluación (numeral 8), y c) el de adjudicación y firma del contrato (numeral 9). De aquí deduzco (sin que esto lo haya expresado el auto recurrido), que la interpretación correcta del segundo inciso del numeral 9° del artículo 30 de la citada ley cuando dice ‘dichos plazos’ consiste en que se aplica sólo al tercer plazo, el de adjudicación y firma del contrato, más no a los otros dos. De todo este razonar, surge entonces la siguiente conclusión: no es posible prorrogar ninguno de los otros dos plazos, el regulado por el numeral 7° y el regulado por el numeral 8° del artículo 30 de la ley 80 de 1993, pues la ley para el único que autoriza su prórroga es para el de adjudicación y firma del contrato, más no en el caso

del término para hacer los estudios de evaluación de las propuestas. Así las cosas, acepto en vía de discusión que no se viola el numeral 9°, pero sí se viola en forma ostensible el numeral 1° del artículo 25 de la ley 80 de 1993 ( )” ( fol. 23 c ppal). c. Al decidir el recurso, mediante auto proferido el día 25 de julio de 1996, la Sala no repuso la providencia; expresó que: “no es el ejecutivo el que determinó un plazo ‘razonable’, sino que fue el propio legislador el que así lo estableció en el ordinal 7° del artículo 30 de la ley 80 de 1993, concepto de razonabilidad cuya concreción por el ejecutivo no puede implicar una contrariedad al querer del legislador. Por el contrario ha de entenderse como una forma de aplicar y desarrollar las disposiciones contentivas de la voluntad legislativa.” (fols.26 a 29). d. La Nación fue notificada, el día 22 de agosto de 1996 del auto admisorio de la demanda; no contestó ésta (fols. 30 a 32). e. Por auto dictado el día 1 de noviembre de 1996 se ordenó dar traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público para la presentación de alegatos de conclusión y del concepto de fondo, respectivamente (fol.53). Las partes guardaron silencio. El señor Procurador Quinto delegado ante esta Corporación, en ese entonces doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, por medio de escrito presentado el 27 de noviembre de 1996, solicitó la denegación de las súplicas de la demanda.

 Estimó que no existe la contradicción normativa que afirma el demandante.  Consideró correcto lo manifestado por la Sala, en el auto admisorio de la demanda, en el sentido de que el plazo previsto en las normas acusadas es distinto del previsto en el numeral 9 del artículo 30 de la ley 80 de 1993, toda vez que el primero se refiere al plazo para la adjudicación y para la celebración del contrato, en tanto que el señalado en la norma acusada, se relaciona con el necesario para que la entidad realice los estudios evaluativos de las propuestas (num 7° art. 30 de la ley 80 de 1993).  Encontró que las normas acusadas no violan el numeral 1° del artículo 25 de la ley