CE-SEC3-EXP2000-N12775-2000

CONTRATO DE INTERVENTORÍA / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

INTENDENCIAS Y COMISARÍAS / APROBACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

ESTATUTO CONTRACTUAL DE INTENDENCIAS Y COMISARÍAS /

CONTRATO ESCRITO / CONTRATO SOLEMNE / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN IN REM VERSO / ACTIO IN REM VERSO La Sala destaca que el requisito de la aprobación del contrato que celebraron las partes por el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías “DAINCO” prevista en el literal f) de la cláusula vigésima tercera, era una exigencia que establecía la Ley 22 de 1985 “Por la cual se dictan normas sobre el Régimen Administrativo de las Intendencias y Comisarías …” para los contratos que celebraran dichos entes territoriales, requisito que se recogió tanto en el art. 2º lit. e) del decreto 467 de 1986, por el cual se estableció el régimen administrativo de los mismos, como el art. 3º del decreto 468 del mismo año, estatuto contractual de las Intendencias y Comisarías, como una autorización previa que debía darse a los contratos que se celebraran por escrito. Como quiera que dicho departamento administrativo no dió aprobación al contrato, pero se cumplió al menos con dos de los requisitos para su perfeccionamiento, esto es, la firma de las partes y el registro presupuestal y además se ejecutó parcialmente por el contratista por

orden de funcionarios de la entidad contratante, cabe aquí precisar cual acción se debió intentar por la parte actora: si la relativa a las controversias contractuales (art. 87 c.c.a.) o la actio in rem verso por la vía de la reparación directa (art. 86 c.c.a.), para efectos de establecer el término de caducidad de la misma.

FUENTE FORMAL: LEY 22 DE 1985 / DECRETO 467 DE 1986 – ARTÍCULO 2

LETRA E / DECRETO 467 DE 1986 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

CONTRATO DE INTERVENTORÍA / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

INTENDENCIAS Y COMISARÍAS / APROBACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

ESTATUTO CONTRACTUAL DE INTENDENCIAS Y COMISARÍAS /

CONTRATO ESCRITO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Cuando el contrato fuere perfeccionado La jurisprudencia de la Sala antes de la vigencia de la Ley 80 de 1993 no fue unánime en la definición de la acción que debía intentarse cuando el contrato en el cual estaba comprometida una entidad de derecho público no había logrado perfeccionarse, vale decir, aquél contrato que a pesar de haberse suscrito por las partes, no tuvo según el caso, el trámite que establecía el art. 51 del decreto ley 222 de 1983 (…), no bastaba que las partes firmaran el contrato sino que era

necesario que cumplieran con otros requisitos para que aquél quedara perfeccionado, los del art. 25 ibídem y los demás que se señalaran para determinados contratos. Así mismo, en forma expresa se prohibía la ejecución de contratos no perfeccionados. Y se aclara que lo era para aquellos contratos que se celebraron antes de la ley 80 de 1993, ya que bajo esta normatividad los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito y en lo referente al cumplimiento de los otros requisitos -la aprobación de la garantía y la existencia de las disponibilidades presupuestalesse exige para la ejecución del contrato, como también la publicación oficial luego del perfeccionamiento (art. 41), con lo cual no queda ninguna duda sobre el momento de perfeccionamiento del contrato y por consiguiente, el incumplimiento de los subsiguientes requisitos configura una responsabilidad de naturaleza contractual.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 41 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 51 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 299 / DECRETO LEY 222 DE 1983 – ARTÍCULO 25

CONTRATO DE INTERVENTORÍA / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

INTENDENCIAS Y COMISARÍAS / APROBACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

ESTATUTO CONTRACTUAL DE INTENDENCIAS Y COMISARÍAS /

CONTRATO ESCRITO / CONTRATO SOLEMNE / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN IN REM VERSO / ACTIO IN REM VERSO / EXISTENCIA DEL CONTRATO

ESTATAL / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / RESPONSABILIDAD

PRECONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE LA

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD EN EL ACTO PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL Antes, como se anticipó, en controversias similares a la que ahora se analiza la sala ha asumido diferentes posiciones. En la sentencia de 4 de julio de 1997, expediente 10.030, en la cual el supuesto fáctico consistía en unas obras ejecutadas por un particular previa autorización de la entidad pública con posterioridad a la adjudicación del contrato, pero sin haberse suscrito ni perfeccionado el mismo, admitió que la acción procedente para reclamar el pago de los trabajos era la actio in rem verso y no la relativa a las controversias contractuales porque en ese caso la obligación de reparar no tenía origen en un contrato como fuente de obligaciones, ya que éste no llegó a celebrarse, “sino en el hecho de haberse ejecutado unas obras” a instancias y por instrucciones de la entidad pública. En la sentencia de 10 de marzo de 1997, expediente 10.038, en la que se controvertía el pago de unos perjuicios derivados de un contrato que se firmó y cuya ejecución se inició pero luego no se perfeccionó por circunstancias atribuibles a la entidad contratante (falta de la reserva presupuestal y suspensión

de los trámites de legalización), la sala declaró la existencia del contrato tal como era la pretensión del demandante en ejercicio de la acción contractual, ya que consideró que “el incumplimiento de los deberes que tiene la administración para la culminación de todos los trámites tendientes al perfeccionamiento de un contrato ya celebrado, frente a la diligencia del particular co-contratante en cumplirlos, da lugar a que la entidad pública negligente responda patrimonialmente por los daños y perjuicios irrogados teniendo como título jurídico de imputación lo que se conoce en la doctrina como responsabilidad precontractual de la administración pública”. Y al respecto resaltó lo dicho por la sala en la sentencia del 4 de marzo de 1991, expediente 5825.

CONTRATO ESTATAL / CONTRATO SOLEMNE / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / CERTIFICADO DE REGISTRO PRESUPUESTAL /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN IN REM VERSO / ACTIO IN REM VERSO / EXISTENCIA DEL CONTRATO

ESTATAL / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / RESPONSABILIDAD

PRECONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE LA

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD EN EL ACTO PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL En el caso de un contrato de mantenimiento que el contratista continúo ejecutando pese a su vencimiento y ante la prórroga de hecho, la sala encontró que se daban los elementos de la figura del enriquecimiento sin causa y por consiguiente,

acreditados los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso como fundamento jurídico de las pretensiones del demandante, ante la alteración patrimonial por los servicios prestados sin el pago correspondiente, ya que “los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica” de lo cual se derivaba la imposibilidad del demandante para ejercitar otro tipo de acción. (sentencia de 6 de septiembre de 1991, expediente

6306. En la sentencia de 29 de enero de 1998, expediente 11.099, pese a que el demandante solicitó a través de la acción contractual que se declarara la existencia de un contrato que tuvo como objeto la transmisión de unas pautas publicitarias y el cumplimiento cabal del mismo, así como el incumplimiento del ente público por el no pago del precio de los servicios y por consiguiente se condenara al pago de dicho precio, la sala desechó las tres primeras pretensiones de la demanda “por cuanto el negocio jurídico no alcanzó existencia jurídica y por ende imposible resulta predicar cumplimiento o incumplimiento del demandante o acceder a la pretensión cuarta a título del valor del contrato tal cual fue solicitado”.

Sin embargo, accedió a la pretensión quinta del demandante, cual era el pago de los perjuicios de orden material, (…) Se observa también que en la sentencia de 4 de marzo de 1991 (Exp. No. 5825) se dió paso a la acción contractual, por cuanto la entidad pública tampoco había cumplido con todos los requisitos para el perfeccionamiento de un contrato ya celebrado. (…) De los anteriores fallos puede deducirse que la acción que se invocó en cada uno de los casos expuestos

dependía de las pretensiones de la demanda, ya fuera para que el juez administrativo declarara el enriquecimiento sin causa de la entidad pública a costa de los servicios prestados por el particular, encaminada por la acción prevista en el art. 86 del c.c.a, o bien declarara la existencia o validez del contrato por la del art. 87 ibídem, o como en el caso debatido en el expediente 11.099 donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en uso de las facultades interpretativas que el juez tiene de la misma.

CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESCRITO / CONTRATO SOLEMNE /

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN IN REM VERSO / ACTIO IN REM VERSO / EXISTENCIA DEL CONTRATO

ESTATAL / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / RESPONSABILIDAD

PRECONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE LA

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD EN EL ACTO

PRECONTRACTUAL / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL /

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN

CAUSA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN

CAUSA / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA

[E]l criterio que ha orientado la calificación de la acción es la existencia de un contrato, así se haya frustrado su perfeccionamiento para ejecutarlo válidamente.

De tal manera que aquellas actividades que realizan los particulares para la administración pública y que debieron enmarcarse en una relación contractual pero que no se hicieron, pueden orientarse por la vía de la reparación directa siempre y cuando se den los presupuestos de la teoría del enriquecimiento sin causa: un enriquecimiento de la parte beneficiada; un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; una relación de causalidad y la ausencia de causa jurídica. En tanto que cuando el contrato existió así no se haya perfeccionado, ese acuerdo de voluntades como convenio jurídico celebrado, puede derivar responsabilidad de la administración por la vía de la acción de controversias contractuales, la cual como se sabe puede dirigirse a que se declare la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión y al pago de perjuicios y condenas de todo orden derivadas de la ejecución de un contrato estatal (art. 87 c.c.a).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

87

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / PRINCIPIO DE

EQUIDAD / ACTIO IN REM VERSO / PREVALENCIA DEL DERECHO

SUSTANCIAL / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTEO DEL TÉRMINO

DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROBACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD La acción propuesta por la parte actora fue la contractual, aunque sus

pretensiones en estricto sentido se dirigían al reconocimiento “por razones de equidad” del pago de los costos que asumió el demandante con ocasión de la ejecución de los tareas alcanzadas a realizar “con fundamento en el principio de derecho que prohibe el enriquecimiento torticero a expensas de otro”, que se traduce en la figura del enriquecimiento sin causa deducible a través de la actio in rem verso. Como se admite que la acción escogida por el actor no es razón para que la sala se pronuncie sobre la ineptitud de la demanda, esto es, si la acción invocada era la acertada o no, de acuerdo con el principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 Constitución Política) y a partir de una interpretación parcial de las pretensiones, se acepta que un asunto como el sub examine podía encaminarse por la acción prevista en el art. 87 del c.c.a, tal como se orientó la demanda. En estas condiciones, el término para el ejercicio oportuno de la acción era de dos (2) años contados a partir “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”, tal como lo señalaba el inciso 6º del art. 136 del c.c.a., ahora recogido en el numeral 10 del nuevo texto de la ley 446 de 1998. (…) Para la Sala el punto de partida para contar el término de la caducidad de la acción lo es la fecha en que el demandante tuvo conocimiento de la no aprobación del contrato (24 de noviembre de 1989) y el plazo para demandar por consiguiente, vencía el 24 de noviembre de 1991, razón por la cual para el 21 de febrero de 1992 fecha en la cual fue presentada la demanda (fl.21), ya había

operado el fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÓICULO 228 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO 6 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO

10

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL / PRINCIPIO DE

EQUIDAD / ACTIO IN REM VERSO / PREVALENCIA DEL DERECHO

SUSTANCIAL / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTEO DEL TÉRMINO

DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROBACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD

[P]ara el cómputo del término de caducidad es el general que establece el art. 136 del c.c.a., “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”, toda vez que como el contrato no se perfeccionó, la no aprobación del mismo no encuadra en ninguna de las situaciones particulares que inicialmente tuvieron desarrollo jurisprudencial recogidas hoy en el nuevo texto del art. 136 numeral 10 de la ley 446 de 1998. (…) Ya la Sala, en sentencia del 4 de septiembre de 1997, Exp. 10.239, hizo las siguientes precisiones en relación con el ejercicio del derecho de petición que da lugar al silencio administrativo negativo y la oportunidad para acudir ante el juez

administrativo a reclamar la indemnización del daño causado (…) En estas condiciones, el término procesal para el ejercicio de la acción permanecía inmodificable y para que el demandante no dejara caducar la acción, no debió perder de vista la circunstancia que dió origen a sus pretensiones. Por tal motivo, habrá de revocarse la sentencia apelada y en su lugar declarar probada la caducidad de la acción.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

NOTA DE RELATORÍA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia del 4 de septiembre de 1997, Exp. 10239, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.y Exp.

12775, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque, Actor: Jaime Bateman Durán.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del honorable

Consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil (2000).

Radicación número: CE-SEC3-EXP2000-N12775

Actor: JAIME D. BATEMAN DURAN

Demandado: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Referencia: Controversias contractuales Conoce la Sala del grado jurisdiccional de consulta en relación con la sentencia del 25 de julio de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se dispuso: “1. Declarar nulo el acto administrativo presunto resultante del silencio administrativo negativo en que incurrió la Intendencia

nacional de Arauca, actualmente Departamento de Arauca, en relación con la petición presentada en noviembre 27 de 1989, sobre reconocimiento y pago de los costos asumidos a causa del contrato de interventoría no perfeccionado No. 445 de marzo 29 de 1989. “2. Declarar que el Departamento de Arauca se enriqueció sin justa causa con la ejecución de la interventoría de la construcción de la carretera Arauca-Cravo Norte; localizacón (sic) directa de un tramo de la vía Arauca-Cravo Norte y estudios de suelos de los puentes sobre los ríos Ele, Papayito y agua Limón. “3. Condenar al Departamento de Arauca a pagar a título de restitución la suma de catorce millones ochocientos noventa y dos mil seiscientos cuarenta y nueve pesos con cincuenta centavos moneda corriente ($14’892.649.50) en favor del ingeniero JAIME D. BATEMAN DURAN parte actora en el presente proceso. Esta suma se actualizará con sujeción a lo dispuesto en la parte motiva. “4. Dése cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del c.c.a., entendiéndose esta condena en concreto. “5. Si la presente decisión no es apelada por la entidad administrativa, remítase al Honorable Consejo de Estado en grado de consulta.” ANTECEDENTES PROCESALES 1º.- Las pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, el Señor Jaime Bateman Duran en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., formuló

demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “Primera: Que es nulo el acto administrativo ficto o presunto resultante del silencio administrativo en que incurrió la Intendencia Nacional de Arauca hoy Departamento de Arauca, en relación con la petición que le formuló mi representado el día 27 de Noviembre de 1.989 sobre el reconocimiento y pago de las sumas que le adeuda por razón de los trabajos que realizó con base en el contrato Nr. 445 de 1.989, ordenes de contrato Nr. 532 de 1.989 y 042 de 1.989, así como por los trabajos de localización directa de un tramo de la vía de Arauca-Cravo Norte y estudio de suelos y cimentación de los puentes sobre los ríos Ele, Papayito y Agualimon y Lipa. “Segunda: Que como consecuencia de lo anterior el Departamento de Arauca debe reconocer y pagar a mi representado, por razones de equidad, con fundamento en el principio de derecho que prohibe el enriquecimiento torticero a expensas de otro, las siguientes sumas de dinero: a) La cantidad de $14’653.635.oo por concepto de la interventoría en la construcción de la carretera AraucaCravo Norte, sectores II, III y IV realizada entre el 14 de Abril y el 14 de julio de 1.989. El tiempo comprendido entre esta fecha y el 24 de Noviembre la obra fue suspendida por el invierno y pese a que se causaron gastos y costos de personal mi mandante los asumió en procura de obtener un arreglo amistoso y pronto del crédito a su favor.

b) la cantidad de $ 1’360.000.oo correspondientes al valor de la localización directa de un tramo de carretera Arauca-Cravo Norte. c) La cantidad de $ 4’112.696.oo por concepto del valor de los estudios de suelos y cimentación para los puentes de los ríos Ele, Papayito, Agualimon y Lipa. “Tercera: El Departamento de Arauca debe reconocer y pagar a favor de mi mandante las anteriores sumas actualizadas conforme lo ordena el artículo 178 del C.C.A. o al índice de ajuste establecido por el Ministerio de Obras Públicas para el tipo de servicios prestados de manera que se ajusten al precio real que les corresponda al momento del pago. “Cuarta: El Departamento de Arauca debe pagar a mi representado el valor total de los perjuicios ocasionados con el no pago oportuno de las sumas debidas en términos de lucro cesante y daño emergente o sea el valor de los intereses comerciales de mora fijados conforme a la ley, causados y que se causen hasta la fecha de pago.” 2º.- Fundamentos de hecho En la demanda se mencionan en síntesis los siguientes: 2.1 El 29 de marzo de 1989 el demandante suscribió con la intendencia Nacional de Arauca el contrato de consultoría No. 445 para realizar la Interventoría en la construcción de la carretera Arauca - Cravo Norte, sectores II, III y IV, por un valor de $ 39’435.084.oo, de acuerdo con la resolución número 1079 del 30 de octubre de 1.987, emanada del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías - DAINCO - en la cual declaró la urgencia evidente para

la ejecución de obras públicas. 2.2 Luego de cumplido el registro presupuestal del contrato, éste fue enviado al Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías - DAINCOpara su revisión y aprobación. En desarrollo de este trámite, DAINCO solicitó se precisara el objeto del contrato y se disminuyera el personal de la Interventoría, a lo cual se procedió de común acuerdo por los contratantes y para el efecto se suscribió un otrosí aclaratorio con orden de contrato No. 042 de 1.989 y se rectificó en consecuencia el trámite de los restantes requisitos, enviándose el contrato de nuevo al DAINCO el 10 de julio de 1.989. 2.3 El 14 de abril de 1.989 el actor fue requerido por el Jefe de la División de Interventoría y el Secretario de Obras Públicas de la Intendencia de Arauca para que iniciara las labores objeto del contrato, a pesar de que aún no estaba perfeccionado. 2.4 Mediante oficio de 24 de abril de 1989 el Secretario de Obras Públicas requirió al demandante para que desarrollara la localización directa de la vía con el fin de no provocar traumas en la construcción de la obra, mientras se obtenían los diseños correspondientes por la consultoría contratada. Posteriormente, le solicitó efectuar los estudios de suelos y cimentación de los puentes sobre los ríos Ele, Papayito, Agualimón y Lipa, trabajos que también realizó según consta en certificación expedida por el Jefe de la División de Estudios y Proyectos de la Secretaría de Obras Públicas de la entidad demandada.

2.5 Los trabajos ordenados fueron recibidos por la Intendencia de Arauca en su oportunidad; sin embargo, el 24 de noviembre de 1989 el Jefe de la División de Interventoría le comunicó al demandante que le devolvía la propuesta, ya que el contrato había sido improbado por el DAINCO por medio de la resolución No. 1239 de noviembre 3 de 1989. 2.6 Ante esta circunstancia el 27 de noviembre de 1989 el demandante solicitó el pago de los trabajos ejecutados, pero dicha solicitud no fue atendida por la administración a pesar de que el Secretario de Obras Públicas de la Intendencia de Arauca había dirigido al Intendente un oficio fechado el 13 de junio de 1990, mediante el cual recomendó la cancelación de $14’892.649.oo solicitados por el actor. 3º.- La sentencia del tribunal El Tribunal de Arauca por remisión que le hizo el tribunal administrativo de Boyacá (fl.166), resolvió la excepción de caducidad de la acción propuesta por la entidad demandada, pese a que la contestación de la demanda fue extemporánea. Para la demandada operó la caducidad de la acción ya que el término para computarla arrancó el 14 de julio de 1989, fecha que para el demandante fue en la cual empezó a incurrir en los costos de la interventoría y no a partir de la ocurrencia del silencio negativo frente a la petición de 27 de noviembre de 1989, en la cual el demandante solicitó el pago de los servicios prestados. Al respecto consideró el tribunal que los hechos y las respectivas

decisiones administrativas ocurrieron a consecuencia de la celebración del contrato No. 445 de marzo 29 de 1989, a pesar de no haberse perfeccionado y que con posterioridad DAINCO negara su aprobación. Por lo tanto, sus características son las de un acto contractual y la acción es de la misma naturaleza, razón por la cual el término de caducidad era de 2 años, contados a partir de transcurridos los tres meses en que operó el silencio administrativo negativo (27 de febrero de 1990) de que trata el artículo 40 del C.C.A., sobre la petición elevada por el contratista el 27 de noviembre de 1989; de suerte que no operó la caducidad de la acción porque la demanda fue presentada el 21 de febrero de 1992. Así mismo el a quo consideró que el hecho de que un vínculo contractual no alcance a perfeccionarse, no lleva per se a desconocer las situaciones jurídicas que hayan podido desarrollarse. Por lo tanto, a pesar de faltar el contrato debidamente perfeccionado, el enriquecido queda obligado a restituir aquello que lo enriqueció mediante la respectiva acción, en este caso de naturaleza contractual con una pretensión in rem verso, que busca no la reparación del daño ocasionado, sino evitar que el enriquecimiento quede consolidado, sin tener una naturaleza indemnizatoria. 4º.- Trámite en esta instancia La Sentencia llegó a esta Corporación en razón del grado jurisdiccional de consulta a que hace referencia el art. 184 del c.c.a, al no haberse concedido, por extemporáneo, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, la cual insistía en la caducidad de la acción.

Dentro del término concedido para alegar las partes guardaron silencio. Por su parte el Ministerio Público solicita la denegatoria de las súplicas de la demanda por considerar que la acción instaurada está caducada. Así mismo para la Delegada la acción procedente era la actio in rem verso porque como lo ha dicho la jurisprudencia, las pretensiones en esta acción persiguen el restablecimiento patrimonial del demandante frente a la administración, por causa de unos servicios prestados a la misma sin respaldo contractual perfeccionado y que no le fueron reconocidos ni satisfechos. En este caso, las pretensiones debieron formularse a través de la acción de reparación directa y para ello remite a la sentencia de 6 de septiembre de 1991, expediente 6306, o bien pudieron hacerse valer a través de la acción de controversias contractuales (sentencia de 4 de marzo de 1991, expediente 5825), pero en una u otra forma el término de caducidad es de dos años, que deben contarse desde el 24 de noviembre de 1989, fecha en la cual el actor tuvo conocimiento de la improbación del contrato por DAINCO. Así mismo consideró que el demandante no podía solicitar la indemnización o el reconocimiento de pagos a la entidad pública que por mandato constitucional no puede hacer ese reconocimiento directamente, ya que solamente le es permitido realizar aquellos gastos que estuvieran incluidos en la ley de apropiaciones. Por lo tanto, consideró que una cosa es que el administrado acuda a la entidad pública en ejercicio del derecho constitucional de petición y otra es que pretenda un pronunciamiento sobre el reconocimiento de un derecho que

debe ser objeto de pretensión procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sentencia consultada será revocada, previo el análisis de los siguientes aspectos: 1) los hechos probados; 2) La acción que debió intentar el demandante y 3) la caducidad de la acción.

1. Los hechos probados.

En el asunto que se debate quedaron esclarecidos los siguientes hechos: Entre el Intendente Nacional de Arauca y el ingeniero Jaime Bateman Durán se suscribió el 29 de marzo de 1989 el contrato No. 445 para la interventoría de la construcción de la carretera Arauca-Cravo Norte sectores II, III y IV, por un valor de $39.435.084 (fl.2). En la misma fecha se realizó el registro presupuestal del contrato con el No. 469 por el valor convenido (fl.7). En la cláusula vigésima tercera del contrato (fl.7) se estableció: “VALIDEZ Y PERFECCIONAMIENTO: El presente contrato requiere para su validez y perfeccionamiento los siguientes requisitos: a) firma de las partes. b) Publicación en el Diario Oficial. c) Pago del impuesto de timbre nacional. d) Registro presupuestal. e) Presentación de las garantías por parte del interventor y aprobación de las mismas por parte de la intendencia. f) Aprobación del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías. (resaltado de la sala). El 14 de abril de 1989 el contratista fue autorizado por el jefe de la División de Interventoría, con el visto bueno del secretario de obras públicas de la entidad demandada, para iniciar las labores de interventoría, aún sin haberse

perfeccionado el contrato (fl.13). Mediante la orden de contrato No. 042 de 1989 las partes firmaron un otrosí aclaratorio al contrato principal mediante el cual se modificó el valor del mismo en la suma de $28.667.180 (fl. 12). Reposa en el expediente copia de la comunicación de 24 de noviembre de 1989 dirigida al demandante por el jefe División Interventoría en la cual le informó: “Atendiendo los requerimientos de la resolución No. 1239 de noviembre 3 de 1989 emanada de DAINCO, nos permitimos hacerle devolución de su propuesta “Interventoría de la Carretera ARAUCA-CRAVO-NORTE (sectores II, III,IV)” ya que dicho contrato fue improbado. La administración tendrá en cuenta para futuros concursos, su empresa; logrando mantener vinculados a la región a excelentes profesionales” (fl.10). No reposa en el expediente la resolución de improbación citada, pero según se expresó en la demanda al contratista “se le informó al tiempo que Dainco sostenía que ya había cesado la “urgencia evidente” y que como consecuencia se había incurrido en una irregular selección del consultor, además de haber iniciado la ejecución antes de perfeccionamiento” (fl.18). En comunicación de 27 de noviembre de 1989, tres días después de que el contratista tuvo conocimiento de la improbación del contrato, reclamó por escrito a la entidad contratante el p