CE-SEC3-EXP2000-N17076-2000

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA AUTO / AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACIÓN /

CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA /

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / PERSONA

JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / CAPACIDAD DE LA PERSONA JURÍDICA

DE DERECHO PÚBLICO / CAPACIDAD DE CONCILIACIÓN DE LA PERSONA

JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / REPRESENTACIÓN LEGAL DE PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL / INEA / ENTIDAD ADSCRITA AL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / FUNCIONES DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO /

SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS / ENTIDAD

DESCENTRALIZADA / NORMA DE DERECHO PRIVADO / CONTRATO DE

DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO El artículo 56 del Decreto 1818 de 1998 señala que podrán conciliar total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado. Las partes intervinientes en el proceso conciliatorio fueron el Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas en liquidación, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual fue suprimido por el Decreto 1682 del 27 de junio de 1997, cuyos bienes, obligaciones

y archivos pasaron al ministerio al cual estaba adscrito (art. 6) y el Instituto Nacional de Cancerología, Empresa Social de Estado, que constituye una categoría especial de entidad pública descentralizada, la cual en virtud del artículo 195 num. 6 de la Ley 100 de 1993 en materia contractual se rige las normas del derecho privado, sin perjuicio de que pueda utilizar discrecionalmente las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto de contratación.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1818 DE 1998 - ARTÍCULO 56 / DECRETO 1682

DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 195 NUMERAL 6

PROCEDENCIA DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN /

PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN / CONCILIACIÓN JUDICIAL

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / CAPACIDAD DE CONCILIACIÓN DE LA

PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / MINISTERIO DE MINAS Y

ENERGÍA / ENTIDAD DESCENTRALIZADA

[E]s procedente la conciliación en materia contencioso administrativa a que se refiere el art. 56 del decreto 1818 de 1998, por la condición de entidad de derecho público del instituto convocante, cuyos derechos actualmente reclama el Ministerio de Minas y Energía.

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / MECANISMOS ALTERNATIVOS DE

SOLUCIÓN DE CONFLICTOS / PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN

PREJUDICIAL / OBJETIVOS DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL /

PRESUPUESTOS DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / REQUISITOS DE LA

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN /

CONFLICTOS ECONÓMICOS / CONFLICTO PARTICULAR / CONTRATO

ADMINISTRATIVO / BIENES Y SERVICIOS / PAGO DE LA OBLIGACIÓN

DINERARIA / OBLIGACIÓN DE PAGAR SUMA DE DINERO /

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DINERARIAS / CONTROVERSIA CONTRACTUAL Es presupuesto además de la conciliación en materia contencioso administrativa, que esta lo sea sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. (art. 56 Decreto 1818 de 1998). En el presente caso la Sala encuentra que la entidad convocante solicita el pago de obligaciones dinerarias a cargo de la convocada por “los servicios y bienes suministrados”, los cuales respalda en una serie de facturas y documentos que no define con claridad el tipo de relación que existió entre las referidas entidades. Sin embargo, la Sala encuentra que el conflicto de contenido económico que se presentó entre ellas, se aproxima al de una relación contractual que bien puede ubicar en la acción prevista en el art. 87 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / DECRETO 1818 DE 1998ARTÍCULO 56

IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE

LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / CAUSALES DE LA FALTA DE APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / FACULTADES DEL JUEZ / AUSENCIA DE PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA /

ILEGALIDAD DE LA CONCILIACIÓN / AFECTACIÓN A PATRIMONIO

PÚBLICO / AMENAZA AL PATRIMONIO PÚBLICO / VIOLACIÓN DE PATRIMONIO PÚBLICO De conformidad con el art. 60 del decreto 1818 de 1998, “la autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1818 DE 1998 - ARTÍCULO 60

APROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / APROBACIÓN DEL

ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN PARCIAL /

AUTO APROBATORIO DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / PROCEDENCIA

DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / PRINCIPIO DE

ECONOMÍA PROCESAL / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / INSTITUTO

NACIONAL DE CANCEROLOGÍA / DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO /

ALCANCE DEL PATRIMONIO PÚBLICO / PRESERVACIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO / SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS Atendiendo a las circunstancias que se presentan en el caso sub examine, así

como también al hecho de que el Ministerio de Minas y Energía se reservó el derecho de acudir ante la Jurisdicción competente para hacer efectivo el cobro de los demás rubros no conciliados, no encuentra la Sala que el acuerdo conciliatorio parcial a que llegaron las partes haya sido en forma alguna lesivo para el ente público convocante ni para el Instituto convocado. Su aprobación por el contrario, evitará un desgaste innecesario de la administración de justicia. Por lo tanto, se revocará el auto apelado y en su lugar se aprobará la conciliación lograda entre el Ministerio de Minas y Energía y el Instituto Nacional de Cancerología (…), aclarando que la suma (…) que el Instituto Nacional de Cancerología reconoce y se obliga a pagar al Ministerio de Minas y Energía, lo es por concepto del suministro de radiofármacos y no por la nacionalización de muestras gratis importadas, tal como se desprende de los documentos obrantes en el expediente.

EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES / TRANSACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA TRANSACCIÓN / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD /

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / PERSONA

JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO

[E]n virtud del principio de autonomía de la voluntad de las partes, este asunto pudo haberse dirimido a través de un mecanismo mucho más expedito como lo era la transacción, dada la condición de las dos entidades, ambas de derecho público y la naturaleza del asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil (2000)

Radicación número: CE-SEC3-EXP2000-N17076

Actor: INSTITUTO DE CIENCIAS NUCLEARES Y ENERGÍAS ALTERNATIVAS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGÍA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1 de julio de 1999, mediante el cual improbó la conciliación lograda entre las partes.

ANTECEDENTES PROCESALES 1º.- El Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas - INEA, solicitó conciliación prejudicial ante el procurador doce delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca “para obtener el pago de las obligaciones dinerarias que adeuda el INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGIA, por un valor de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES OCHENTA Y NUEVE MIL CIENTO CINCUENTA Y TRES PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($59.089.153,50).” 2º. Expuso como hechos, entre otros que dicha entidad prestó y entregó al Instituto Nacional de Cancerología los siguientes servicios y bienes: 1) Prestación de servicios de dosimetría por valor de $9’087.417; 2) Cooperación técnica por valor de $33’128.561,50; 3) Venta de material radiactivo por valor de $7’625.801;

1. Suministro de radiofármacos por valor de $411.974 y 5) Nacionalización de muestras gratis importadas por un valor de $8’835.400.

Así mismo señaló que mediante comunicaciones DG - 0704 del 14 de septiembre de 1998 y DG - 0743 del 29 de septiembre de 1998, el Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas, formuló al Instituto Nacional de Cancerología los requerimientos indispensables para obtener el pago de las obligaciones insatisfechas, sin haber obtenido pronunciamiento alguno por parte de la misma, a pesar de que las deudas a favor del INEA son claras y actualmente exigibles. 3º. El 18 de marzo de 1999 se llevó a cabo audiencia de conciliación ante la procuradora doce en lo judicial, en la que las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio parcial en los siguientes términos: “… El Instituto Nacional de Cancerología , reconoce y se obliga a pagar a la Nación Ministerio De Minas y Energía, la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($8.835.400.00..), M/CTE., por concepto de obligaciones consistentes en la Nacionalización de muestras gratis importadas. “(…) Forma de Pago: El instituto Nacional de Cancerología se compromete a pagar la suma de $. 8.835.400.00., en un plazo de 60 días calendario contados a partir de la ejecutoria de la providencia emanada del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca que imparta aprobación a la presente Acta de Conciliación. No se reconocen intereses ni indexación. El acta

aprobada tiene efectos de cosa juzgada y prestara mérito ejecutivo. ”Constancia de la Dra. Esther Rocio Cortes: El Mnisterio (sic) de Minas y Energia (sic) se reserva el derecho de acudir ante la jurisdicción competente para hacer efectivo el cobro de los servicios y bienes comtemplados (sic) en los numerales 1.1 a 1.4 de la petición de Conciliación…” 4º.- El tribunal mediante auto de 1° de julio de 1999, improbó el acuerdo conciliatorio por considerar lo siguiente: “(…) De los documentos allegados al expediente se advierte que como el acuerdo logrado se refiere a lo adeudado por concepto de nacionalización de muestras gratis importadas, al no haberse demostrado el período de tiempo en que se prestó el servicio, ni el tiempo de exigibilidad de la obligación de pago, no se puede establecer si frente a dichos servicios se presenta el hecho jurídico de la caducidad. En efecto, se aportaron dos facturas cambiarias de compraventa que al parecer se emitieron por concepto de nacionalización de fletes y muestras de importación; sin embargo, el valor en ellas contenido, al no ser coincidente con el valor conciliado, lleva a entender que no comprende la totalidad de servicios de nacionalización que se reclaman … (…) Lesión patrimonial: La Sala encuentra que no se señaló el periodo de prestación de los servicios conforme se solicitó en auto proferido el 28 de abril del presente año, por cuanto la improbación (sic) habrá de improbarse.” 5º.- Inconforme el Instituto Convocante con lo decidido por el tribunal apeló

aduciendo que pese a no existir una factura, el acuerdo entre el Instituto Nacional de Cancerología y el INEA para comercializar los radiofármacos, llamado en el escrito de conciliación como muestras gratis importadas, se llevó a cabo el tres de abril de 1998 por valor de $17’814.400, de los cuales el 4 de agosto de 1998 se devolvieron al INEA un total de $ 8’979.000 en radiofármacos, quedando pendiente de cancelar la suma de $ 8’835.400. Por lo tanto, teniendo en cuenta que a la fecha de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial no había transcurrido el término de caducidad de la acción, es procedente la conciliación parcial por dicho concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. La naturaleza jurídica de las entidades que hicieron parte del acuerdo conciliatorio.

El artículo 56 del Decreto 1818 de 1998 señala que podrán conciliar total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado. Las partes intervinientes en el proceso conciliatorio fueron el Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas en liquidación, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual fue suprimido por el Decreto 1682 del 27 de junio de 1997, cuyos bienes, obligaciones y archivos pasaron al ministerio al cual estaba adscrito (art. 6º.) y el Instituto Nacional de Cancerología, Empresa Social de Estado, que constituye una categoría especial de entidad pública descentralizada, la cual en virtud del artículo

195 num. 6° de la Ley 100 de 1993 en materia contractual se rige las normas del derecho privado, sin perjuicio de que pueda utilizar discrecionalmente las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto de contratación. En tales condiciones, es procedente la conciliación en materia contencioso administrativa a que se refiere el art. 56 del decreto 1818 de 1998, por la condición de entidad de derecho público del instituto convocante, cuyos derechos actualmente reclama el Ministerio de Minas y Energía.

II. El asunto sometido a la conciliación prejudicial.

Es presupuesto además de la conciliación en materia contencioso administrativa, que esta lo sea sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. (art. 56 Decreto 1818 de 1998). En el presente caso la Sala encuentra que la entidad convocante solicita el pago de obligaciones dinerarias a cargo de la convocada por “los servicios y bienes suministrados”, los cuales respalda en una serie de facturas y documentos que no define con claridad el tipo de relación que existió entre las referidas entidades. Sin embargo, la Sala encuentra que el conflicto de contenido económico que se presentó entre ellas, se aproxima al de una relación contractual que bien puede ubicar en la acción prevista en el art. 87 del C.C.A.

III. De las pruebas de la solicitud de conciliación y los documentos presentados por las partes se establecen los siguientes hechos: 3.1. Que el Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas, entidad

liquidada, prestó y entregó al Instituto Nacional de Cancerología los siguientes servicios y bienes: a) Prestación de servicios de dosimetría por valor de $9’087.417 (fls. 6 a 19); b) Cooperación técnica por valor de $33’128.561,50 (fls. 20 a 23); c) Venta de material radiactivo por valor de $7’625.801 (fls. 24 a 45); d) Nacionalización de muestras gratis importadas por un valor de $411.974 (fls. 46 y 47)., y e) Suministro de radiofármacos por valor de $17’814.400 (fl. 122). 3.2. Que mediante oficio DG-457-98 del 13 de julio de 1998 (fl. 99), El Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas, le manifestó al Instituto Nacional de Cancerología, entre otras cosas, lo siguiente: “El día 3 de abril esa Entidad recibió por parte del INEA en liquidación, radiofármacos por valor estimado de $17.814.400 (DIECISIETE MILLONES OCHOCIENTOS CATORCE MIL CUATROCIENTOS PESOS M/CTE.), con el objeto de que fueran comercializados. “(…) Por lo anteriormente expuesto, de manera atenta le solicitó consignar en la cuenta del INEA en liquidación, lo antes posible, la suma arriba anotada a fin de que se puedan conciliar sus cuentas.” 3.3. Que a lo anterior el Instituto Nacional de Cancerología (INC) contestó mediante oficio del 31 de julio de 1998 lo siguiente (fls. 91 y 92): “ (…) Sea lo primero precisar que el Instituto Nacional de Cancerología recibió los radiofármacos para su comercialización en el entendido que

lo hacía a título gratuito, vale decir donación, por la razón de la imposibilidad del INEA de comercializarlos dado el proceso de liquidación en curso y para evitar su vencimiento. Lo anterior se puede corroborar tanto con el texto del Acta de Entrega Mencionada como con el texto de las comunicaciones cursadas entre el INEA - Oficio DG-18298 de fecha 28 de marzo de 1998y el INC-ESE - comunicación de fecha 31 de marzo de 1998. “En efecto en ninguno de los documentos citados precisa de manera clara e inequívoca este aspecto y se condiciona la entrega de los bienes al posterior reembolso de su valor por parte del INC-ESE al INEA. Por ello y atendiendo las razones expuestas de su parte a los doctores (…), nos permitimos proponer el siguiente esquema de solución al problema planteado: “AEl Instituto Nacional de Cancerología conserva en su poder radiofármacos por un valor total de $ 8.979.000,oo, los cuales serán devueltos al INEA, según la relación adjunta. “BEl saldo, por un monto de $ 8.835.400,oo, serían cancelados por el INC al INEA previa la celebración de un procedimiento de conciliación, para lo cual solicitamos su colaboración con el propósito de dar inicio al mismo a la mayor brevedad posible…” 3.4. Que el 4 de agosto de 1998, se suscribió acta de entrega por medio de la cual el Instituto Nacional de Cancerología devolvió al INEA $8’979.000 en radiofármacos, de los que por valor de $17’814.400 suministró dicha entidad. Por lo tanto, quedó para conciliar junto con otras obligaciones a cargo del INC, la

suma de $ 8’835.400 como excedente en el suministro de radiofármacos (fl. 93). 3.5. En la solicitud de conciliación del 25 de noviembre de 1998 (fls. 2 y 3) presentada ante el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas confundió el valor del excedente que quedó por suministro de radiofármacos con el del costo de la nacionalización de muestras gratis importadas, ya que de las facturas, las comunicaciones y las actas de entrega obrantes a folios 46, 47, 91 a 94, 99 y 100 se desprende que el costo de nacionalización de muestras gratis era de $411.974, mientras que el valor por suministro de radiofármacos era de $8’835.400, error en el cual también se incurrió en el acta de conciliación prejudicial No. 073 del 18 de marzo 1999 (fls. 74 y 75), así: “…El Instituto Nacional de Cancerología, reconoce y se obliga a pagar a la Nación Ministerio de Minas y Energía, la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($.8.835.400.00..), M/CTE., por concepto de obligaciones consistentes en la Nacionalización de muestras gratis importadas…” (Negrillas por fuera de texto).

IV. La ausencia de lesividad para el patrimonio público en la conciliación lograda.

El a quo en el auto mediante el cual imprueba la conciliación lograda entre las partes manifestó que la misma resultaba lesiva patrimonialmente para el

Instituto convocante, por cuanto no se señaló el periodo de prestación de los servicios de nacionalización de muestras gratis importadas, conforme lo solicitó en auto proferido el 28 de abril de 1999 (fl. 79). Observa la Sala que el Tribunal no se percató del error en que se había incurrido en la solicitud de conciliación, el cual no resulta relevante para improbar la misma, toda vez que del análisis de las facturas y las actas de entrega era fácil detectarlo. De conformidad con el art. 60 del decreto 1818 de 1998, “la autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público”. Atendiendo a las circunstancias que se presentan en el caso sub examine, así como también al hecho de que el Ministerio de Minas y Energía se reservó el derecho de acudir ante la Jurisdicción competente para hacer efectivo el cobro de los demás rubros no conciliados, no encuentra la Sala que el acuerdo conciliatorio parcial a que llegaron las partes haya sido en forma alguna lesivo para el ente público convocante ni para el Instituto convocado. Su aprobación por el contrario, evitará un desgaste innecesario de la administración de justicia. Por lo tanto, se revocará el auto apelado y en su lugar se aprobará la conciliación lograda entre el Ministerio de Minas y Energía y el Instituto Nacional de Cancerología el 18 de marzo de 1999, aclarando que la suma de $8’835.400.oo que el Instituto Nacional de Cancerología reconoce y se obliga a pagar al Ministerio de Minas y Energía, lo

es por concepto del suministro de radiofármacos y no por la nacionalización de muestras gratis importadas, tal como se desprende de los documentos obrantes en el expediente. Por último, la sala advierte que en virtud del principio de autonomía de la voluntad de las partes, este asunto pudo haberse dirimido a través de un mecanismo mucho más expedito como lo era la transacción, dada la condición de las dos entidades, ambas de derecho público y la naturaleza del asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1° de julio de 1999 y en su lugar se aprueba la conciliación lograda entre las partes el 18 de marzo de 1999, con la siguiente aclaración: El Instituto Nacional de Cancerología reconoce y se obliga a pagar al Ministerio de Minas y Energía la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 8’835.400.oo), por concepto del suministro de radiofármacos.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.

JESUS MARIA CARRILLO B. ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR