CE-SEC3-EXP2000-N18392-2000

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / AUTO QUE INADMITE LA DEMANDA / AUTO DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL / CAUSALES DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DAÑO ANTIJURÍDICO Corresponde a la Sala pronunciarse, para decidir, en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley, sobre el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto por medio del cual inadmitió la demanda. (…) El C.C.A enseña que la demanda sobre la cual debe hacerse pronunciamiento de admisión o no, según su contenido, o debe admitirse, cuando no tiene ningún defecto ni sustantivo ni formal, inadmitirse por defectos que son susceptibles de corrección, rechazarse por caducidad de la acción o falta de jurisdicción (art. 143). En este caso se observa que la demanda no puede admitirse, como lo decidió el Tribunal, pero por motivos distintos. La causa de la inadmisión recae en el defecto sustantivo evidente cual es que pretende que por la vía de reparación directa se declare responsable al Estado por el no pago de prestaciones sociales que aún no han sido reconocidas. Distinto sería si la demanda refiriera que el Estado pagó tardíamente prestaciones reconocidas y que por el retardo se le causó un daño antijurídico y, en consecuencia, pidiera indemnización.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

143

AUTO DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO /

FUENTE DEL DAÑO / HACIENDA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / ADMINISTRACIÓN DEL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / REQUISITOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PARTIDA PRESUPUESTAL / ESTATUTO ORGÁNICO DEL

PRESUPUESTO / EXAMEN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PROCESAL /

LEY DE APROPIACIONES / PARTIDA PRESUPUESTAK

[N]o es objeto de pronunciamiento en un auto de inadmisión, entrar a discutir si el “derecho” que plantea el demandante a ese reconocimiento no lo tenga, pues conoce la base constitucional que enseña que el derecho nace de los hechos cumplidos por el trabajador, pero también conoce que el derecho al pago se da únicamente cuando el “derecho del trabajador” e contiene en un título, el cual sería en este caso un acto administrativo, del reconocimiento del derecho. Así es la orientación de Hacienda Pública que traen la Constitución Política y la ley, a la cual aquella reenvía. (…) Las deudas del Estado pueden provenir entre, otros, de actos administrativos o de sentencias judiciales o similares (con idénticos efectos) etc. Para efecto del crédito contenido en actos administrativos y otros la Constitución enseña que deben incluirse en la ley de apropiaciones (art. 346 inc. 2º). (…) dispone el artículo 352 Constitucional, la ley orgánica el presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los

entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales. En el decreto 111 de 1996, por medio del cual se compilan las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece claramente que el funcionario que dicte un acto administrativo en el cual se comprometen gastos para la Administración requiere de la comprobación previa de la existencia de partida.

FUENTE FORMAL: DECRETO 111 DE 1996 / LEY 38 DE 1989 / LEY 179 DE 1994 / LEY 225 DE 1995 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 352 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 346 INCISO 2

INADMISIÓN DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO

ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / ÓMISIÓN ADMINISTRATIVA

[S]i el derecho al crédito, aún no reconocido, no está formalizado, de una parte, ésta no es la vía procesal para reclamar como ya se dijo, precisamente, porque la conducta administrativa que según el demandante le ocasiona el perjuicio es, realmente, el acto administrativo en el cual se le manifestó que por razones de hacienda pública no va a reconocer el derecho. Esta conducta del Estado es la que le obstaculiza al demandante obtener lo pedido a la Administración. Por lo

tanto, no es cierto que lo demandado es una omisión administrativa, es una expresión (de voluntad con efectos jurídicos). En consecuencia la acción escogida es indebida, porque frente a un acto administrativo probado y referido por el demandante que le produjo el efecto jurídico de imposibilitarle temporalmente por razones de Hacienda Pública el reconocimiento de una prestación laboral lo demanda, disfrazándolo, de omisión administrativa. Tal disfraz condujo al actor, impropiamente, a ejercer la acción de reparación directa. El C.C.A. indica, claramente, que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman judicialmente (art. 85 y 86 C.C.A). Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada, precisando que el origen de la inadmisión reside en la vía impropia de la utilización de la acción.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

INADMISIÓN DE LA DEMANDA / AUTO QUE INADMITE LA DEMANDA /

REQUISITOS DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

ACTO ADMINISTRATIVO / PRIMACÍA DEL DERECHO SUSTANCIAL

[F]rente al ejercicio de la acción de reparación directa, como fue la de este caso, no corresponde hablar de la falta de agotamiento de la vía gubernativa,

precisamente porque no se demandó ningún acto administrativo. Esto último, falta de impugnación del acto, es lo que conduce a señalar que la vía escogida, por el actor, fue inadecuada: “acción indebida”. El artículo 143 del C.C.A., sobre “inadmisión y corrección de la demanda”, faculta al juez para que pueda motivar la decisión de inadmisión de pretensión frente a demandas como la aquí formulada. De una parte el inciso primero de aquella disposición alude a la inadmisión de la demanda cuando carezca de los requisitos y formalidades sustantivos, y de otra los artículos 82 y 83 ibídem exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas. La primacía del derecho sustancial, ordenada en la Constitución y en el artículo 4º del C.P.C, conduce también a que una demanda como la estudiada no se admita; la acción utilizada en su presentación no tiene correspondencia con la causa jurídica.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 4 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 143 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil (2000)

Radicación número: CE-SEC3-EXP2000-N18392

Actor: YADIRA GUERRERO YAÑEZ.

Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA.

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - ASUNTOS PROCESALESI. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto, por la parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el día 29 de octubre de 1999, mediante el cual se inadmitió la demanda.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. Demanda La formuló la señora Yadira Guerrero Yañez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, el día 14 de octubre de 1999, ante

la Oficina Judicial de Montería. Las súplicas se presentaron contra el Municipio de Montería - Contraloría Municipal, con el objeto de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERO. Que se declare al MUNICIPIO DE MONTERIA - CONTRALORIA MUNICIPAL responsable de los perjuicios de índole material causados por el no pago de a) cesantías definitivas de los años 1996 y 1997 por valor de un millón cuatrocientos cincuenta y siete mil ochocientos cincuenta y uno $1'457.851.oo pesos más interés moratorios y sanción por mora con base en la ley 244 de 1995. b) Prima vacacional por valor de $313.646.oo más intereses moratorios. c) Sueldos de los meses junio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1997 por valor de $3'618.048.oo más intereses moratorios.

SEGUNDO. Que a la anterior suma se le reconozca y ordene pagar adicionalmente intereses moratorios e indexación por pérdida del poder adquisitivo de la moneda, conforme al índice de precios al consumidor de las fechas hasta que se efectúe el pago de la sentencia de acuerdo a los art. 176, 177 y 178 del C.C.A TERCERO. Que conforme a la ley 446 de 1998 se condene en costas al municipio al Municipio de Montería con cargo al presupuesto de la Contraloría Municipal de Montería (fols. 1 a 2). Las pretensiones se fundaron en los siguientes hechos: . Desde el día 23 de enero de 1995 hasta el 30 de enero de 1998, la demandante fue empleada pública para la Contraloría Municipal de Montería; al inicio su sueldo fue por $518.424.oo y al final por $877.843.oo. . La actora, solicitó ante la Contraloría “que le expidiera copia auténtica de nóminas de sueldos adeudados, que se le expidiera certificado de tiempo de servicios y sueldos recibidos de los meses adeudados y que se le expidiera acto administrativo de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de vacaciones y cesantías definitivas de los períodos laborados”. . La Contraloría municipal ante esa solicitud expidió certificados sobre los meses y prestaciones adeudados (de fecha 23 de noviembre de 1998); liquidó informalmente vacaciones y cesantías definitivas sin reconocerlas en actos administrativos como se solicitó, “debido según la entidad a que le estaba prohibido expedir tales actos administrativos ya que había que cumplir los

mandatos señalados en el estatuto de presupuesto lo que le generaría una violación a la ley y una sanción pecuniaria a su cargo contrario al principio de legalidad”. . El demandado no expidió el referido acto administrativo, por cuanto, según el estatuto de presupuesto, existe prohibición legal expresa para proferir ese tipo de actos, en consecuencia, sólo emitió una certificación del estado de su cuenta. . En consecuencia, la demandante presentó tutela contra la Contraloría por violación al derecho de petición, la cual fue denegada en primera y segunda instancia. . Posteriormente los anteriores hechos fueron objeto de proceso ejecutivo, dentro del cual se decidió que los documentos anexados, no prestaban mérito ejecutivo y, por tanto, la acción correspondía a un proceso ordinario (fols. 2 a 3). . Se citó jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la procedibilidad de la acción de reparación directa respecto de las omisiones administrativas en pagar oportunamente créditos laborales reconocidos administrativamente ( 1 ). Considera que el hecho dañino proviene, no de un acto sino, de una operación administrativa ya que no se ha ejecutado la conducta consiste en el pago de los derechos laborales correspondientes.

B. Providencia apelada: Para inadmitir la demanda consideró, en primer término, que en principio procedería la acción de reparación directa por cuanto el demandante afirma existir una omisión administrativa.

Sin embargo, como advirtió que el demandante no tiene a su favor un título crediticio, precisamente porque la Administración no ha expedido el acto de reconocimiento prestacional, no tiene cabida la acción ejercita.

Indicó que según la ley 244 de 1995 existe un procedimiento especial consistente en la presentación de una solicitud a la Administración, para el reconocimiento de prestaciones sociales y que, una vez se expida el acto administrativo correspondiente, debe darse un término para su pago. Respecto a la consideración del demandante que atañe a que el demandado no le reconoció el derecho pedido y que valora como omisión, el Tribunal le advirtió que frente a esa manifestación administrativa debía agotar vía gubernativa. Concluyó, después de desentrañar la verdadera intención del demandante y de los hechos aducidos que, de una parte, no se configuró omisión de la Administración y, de otra, la demanda debe inadmitirse por no haberse agotado la vía gubernativa (fols. 36 a 37).

D. Apelación: Se interpuso el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, se admita la demanda. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de febrero de 1998, Exp. N° 10.813, MP. Ricardo Hoyos Duque.

El recurrente consideró errónea la decisión del tribunal, toda vez que se está ante la presencia de una omisión de la administración y, en consecuencia, cabe el estudio de la presente acción, aún sin haberse agotado la vía gubernativa. En ese sentido refirió a la ley 446 de 1998, según la cual la acción de reparación directa procede ante los hechos, omisiones, y operaciones administrativas. Concluyó que, en el caso particular, no puede procederse como en los casos de acto ficto o presunto (fols. 38 a 40).

Para resolver se hacen las siguientes III CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala pronunciarse, para decidir, en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley, sobre el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto por medio del cual inadmitió la demanda. La Sala considera dos situaciones especiales, que deben tenerse en cuenta para efecto de la decisión:  que la causa del proceso el demandante la calificó de omisiva “por el no pago” de prestaciones que afirma no le han sido reconocidas (ver pretensión 1).  que el objeto del proceso es el relativo a que se paguen prestaciones sociales aún no reconocidas. El C.C.A enseña que la demanda sobre la cual debe hacerse pronunciamiento de admisión o no, según su contenido, o debe:  admitirse, cuando no tiene ningún defecto ni sustantivo ni formal,  inadmitirse por defectos que son susceptibles de correccción,  rechazarse por caducidad de la acción o falta de jurisdicción (art. 143). En este caso se observa que la demanda no puede admitirse, como lo decidió el Tribunal, pero por motivos distintos. La causa de la inadmisión recae en el defecto sustantivo evidente cual es que pretende que por la vía de reparación directa se declare responsable al Estado por el no pago de prestaciones sociales que aún no han sido reconocidas. Distinto sería si la demanda refiriera que el Estado pagó tardíamente prestaciones reconocidas y que por el retardo se le causó un daño antijurídico y, en consecuencia, pidiera indemnización. El actor indicó en los antecedentes fácticos y acompañó prueba del hecho,

atinente a la decisión administrativa que niega temporalmente reconocer las prestaciones sociales porque existen normas de hacienda pública que impiden su emisión, y en consecuencia imposibilita el reconocimiento del derecho subjetivo del demandante. Por lo tanto esa manifestación de la Administración que produce efecto jurídico, porque impide dicho reconocimiento, se constituye en obstáculo jurídico de lo que pretende el actor, conducta administrativa que no demandó y que por tanto conduce a que la acción sea indebida. En este asunto, no es objeto de pronunciamiento en un auto de inadmisión, entrar a discutir si el “derecho” que plantea el demandante a ese reconocimiento no lo tenga, pues conoce la base constitucional que enseña que el derecho nace de los hechos cumplidos por el trabajador, pero también conoce que el derecho al pago se da únicamente cuando el “derecho del trabajador” e contiene en un título, el cual sería en este caso un acto administrativo, del reconocimiento del derecho. Así es la orientación de Hacienda Pública que traen la Constitución Política y la ley, a la cual aquella reenvía.

En efecto: Las deudas del Estado pueden provenir entre, otros, de actos administrativos o de sentencias judiciales o similares (con idénticos efectos) etc.

Para efecto del crédito contenido en actos administrativos y otros la Constitución enseña que deben incluirse en la ley de apropiaciones (art. 346 inc. 2º). Además de lo señalado en la Constitución, dispone el artículo 352 Constitucional, la ley orgánica el presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación, de las

entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales. En el decreto 111 de 1996, por medio del cual se compilan las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece claramente que el funcionario que dicte un acto administrativo en el cual se comprometen gastos para la Administración requiere de la comprobación previa de la existencia de partida. “Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos pagos. ( ) En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. ( ) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de éstos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (ley 38 de 1989. art. 86, ley 179 de 1994, art. 49)” Además la Constitución determina que “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para su elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” (art. 353). En este caso el demandado es un municipio, entidad territorial.

Por lo tanto si el derecho al crédito, aún no reconocido, no está formalizado, de una parte, ésta no es la vía procesal para reclamar como ya se dijo, precisamente, porque la conducta administrativa que según el demandante le ocasiona el perjuicio es, realmente, el acto administrativo en el cual se le manifestó que por razones de hacienda pública no va a reconocer el derecho. Esta conducta del Estado es la que le obstaculiza al demandante obtener lo pedido a la Administración. Por lo tanto, no es cierto que lo demandado es una OMISIÓN administrativa, es una EXPRESIÓN (de voluntad con efectos jurídicos). En consecuencia la acción escogida es indebida, porque frente a un acto administrativo probado y referido por el demandante que le produjo el efecto jurídico de imposibilitarle temporalmente por razones de Hacienda Pública el reconocimiento de una prestación laboral lo demanda, disfrazándolo, de OMISIÓN administrativa. Tal disfraz condujo al actor, impropiamente, a ejercer la acción de reparación directa. El C.C..A. indica, claramente, que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman judicialmente (art. 85 y 86 C.C.A). Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada, precisando que el origen de la inadmisión reside en la vía impropia de la utilización de la acción. Considera la Sala que frente al ejercicio de la acción de reparación directa, como fue la de este caso, no corresponde hablar de la falta de agotamiento de la vía gubernativa, precisamente porque no se demandó ningún acto administrativo. Esto

último, falta de impugnación del acto, es lo que conduce a señalar que la vía escogida, por el actor, fue inadecuada: “acción indebida”. El artículo 143 del C.C.A., sobre “inadmisión y corrección de la demanda”, faculta al juez para que pueda motivar la decisión de inadmisión de pretensión frente a demandas como la aquí formulada. De una parte el inciso primero de aquella disposición alude a la inadmisión de la demanda cuando carezca de los requisitos y formalidades sustantivos, y de otra los artículos 82 y 83 ibídem exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas. La primacía del derecho sustancial, ordenada en la Constitución y en el artículo 4º del C.P.C, conduce también a que una demanda como la estudiada no se admita; la acción utilizada en su presentación no tiene correspondencia con la causa jurídica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE CONFIRMASE el auto apelado proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el día 29 de octubre de 1999, por medio del cual inadmitió la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO

María Elena Giraldo Gómez Presidenta de Sala Jesús M. Carrillo Ballesteros Alier Hernández Enríquez Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar