CE-SEC3-EXP2000-NAC12320

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE TRAMITE - Procedencia / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL CARGO - Acto de trámite De acuerdo con lo dicho, la sala encuentra que es procedente la acción de tutela interpuesta por la actora, pues no existe la vía jurisdiccional contencioso administrativa para impugnar los actos de trámite, naturaleza que se predica del acto en cuestión. En efecto, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo impide la procedencia de los recursos de la vía gubernativa contra actos de trámite. Ello concuerda con el último inciso del artículo 115 del Código Único Disciplinario. De allí la imposibilidad de ejercer cualquier acción ante la jurisdicción contra la resolución que suspendió de su cargo a la actora, lo cual, como se anunció, hace procedente la acción de tutela, pues ella se configura como el único mecanismo judicial a disposición de la interesada para procurar la vigencia material de su derecho fundamental al debido proceso. DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Principios y derechos que lo conforman / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Derecho al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Violación El debido proceso no es un derecho de composición simple ni de significado unívoco. En efecto, está conformado por una serie de principios y por otros derechos constitucionales cuya realización debe ser garantizada de manera integral, pues con la violación de cualquiera de ellos, necesariamente se impide la vigencia plena del derecho al debido proceso. Lejos de pretender enunciar la totalidad de los principios y derechos que componen el debido proceso y teniendo en cuenta el tratamiento que se le ha dado al tema en la jurisprudencia

en los últimos años, la Sala encuentra que algunos de ellos, -al menos los más importantes-, son los siguientes: legalidad, debida notificación, principio de favorabilidad, derecho de defensa, derecho a la defensa técnica, derecho a ser oído, derecho a solicitar pruebas, derecho de contradicción de la prueba y rendición de descargos, carga eficiente de la prueba, debida motivación de los actos procesales, competencia, imparcialidad del juzgador, investigación integral, verdad material, tipicidad de la sanción y de la conducta, non bis in idem, presunción de inocencia, doble instancia como regla general, publicidad del proceso, igualdad de las partes, seguridad jurídica, proporcionalidad de la decisión, principio de la no reformatio in pejus, celeridad, eficiencia. La Sala encuentra que el continente de todos los principios y derechos que informan el debido proceso es el principio de legalidad, de manera que, si se quiere simplificar el problema, puede decirse que la vigencia del debido proceso sólo se alcanza en la medida en que el servidor público u órgano estatal, -en cuya cabeza se encuentre la responsabilidad de llevar a buen término el proceso administrativo, fiscal, disciplinario o judicial-, respete cada una de las normas sustanciales y formales que orientan y dan contenido a cada procedimiento en concreto. Es por ello que, al decir de la Corte Constitucional, todas las controversias que surjan en cualquier tipo de proceso, requieren de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezca el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino

que estén siempre sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos. En consecuencia, el debido proceso se vulnerará en todo evento en el que no se verifiquen los actos y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para el procedimiento del que se trate. En el mismo sentido, puede agregarse que este derecho corresponde a un deber-ser de todo proceso que tiene una doble dimensión: la formal y la material o sustancial, de manera tal que nadie puede ser procesado sino conforme al rito previamente establecido y dentro del marco impuesto por las garantías constitucionales y legales referidas al contenido de los actos procesales. De acuerdo con lo dicho, si el servidor público se separa del cumplimiento de las normas que rigen la forma del proceso específico, o ignora el querer de la ley en materia de las normas sustanciales que regulan los derechos que se discuten o que deben ser declarados, se configurará una violación al debido proceso. Nota de Relatoría. Ver Sentencia T-467 de 1995 Sección Tercera, 00/11/10,Exp. 12320, Ponente Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Actor Martha Lucía Mosquera Monroy z

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C., diez (10) de noviembre de dos mil (2000)

Radicación número: AC-12320

Actor: MARTHA LUCÍA MOSQUERA MONROY Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 12 de

septiembre de 2000, en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora MARTHA LUCÍA MOSQUERA MONROY.

ANTECEDENTES

LA DEMANDA.

El 28 de agosto de 2000, la señora MARTHA LUCÍA MOSQUERA MONROY, alcaldesa del municipio de Quinchía, en ejercicio de la acción de tutela, concurrió ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda con el propósito de que se le tutelaran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la honra y al trabajo, presuntamente vulnerados por la Procuraduría Provincial de Pereira. Los hechos que sirvieron de fundamento a la demanda, son los siguientes:

1. La actora, Alcaldesa del municipio de Quinchía, “orientó” una reestructuración Administrativa de acuerdo con la Ley 443 de 1998 y el Acuerdo 023 de 1999. (Fol. 8)

2. Como resultado de tal proceso de reestructuración se suprimieron algunos cargos y se redujeron alrededor de 13 plazas de docentes en el municipio de Quinchía. (Fol. 9)

3. Debido a una denuncia anónima, presentada a la Procuraduría Departamental y remitida, por ésta, a la Procuraduría Provincial, en la cual se insinuó que la supresión de algunos de esos cargos tuvo motivos políticos, la actora fue vinculada a una investigación disciplinaria por presunta participación indebida en política.(Fol.1)

4. Como consecuencia de la citada investigación, la alcaldesa fue suspendida provisionalmente de su cargo en desarrollo del artículo 115 de la Ley 200 de

1995 (C.D.U).

5. La actora afirmó que la suspensión provisional de su cargo se basó en una queja anónima y que, además, no se hizo un señalamiento grave o serio de su participación indebida en política. Al respecto afirmo lo siguiente: “... se apoyó la suspensión sólo en la denuncia anónima, tomo la determinación con base en una denuncia anónima, y sin la recepción de todas las pruebas que el mismo Procurador Provincial ordenó, y lo más grave sin mirar lo bueno del investigado...” (Fol. 10)

6. Sostuvo que la investigación adelantada por el Procurador Provincial de Pereira, se fundó en testimonios y documentos que, por sí mismos, no permiten concluir su participación indebida en política.

7. Afirmó que el proceso disciplinario en su contra violó el debido proceso ya que : “La apreciación de la prueba no se realizó conforme al artículo 122 del Código en comento, puesto que en su conjunto entregan una conclusión contraria a la tomada (sic) conducta de la ALCALDESA no se encuentra cuestionada como lo asevera en la suspensión el señor Procurador Provincial, no se tomaron todas las pruebas y no se profundizó en la investigación que conllevaría a un resultado distinto al de mi suspensión ...” (Fol. 11)

8. La actora sostuvo que no se ha configurado la conducta que se le imputa, pues durante su gestión como alcaldesa del municipio de Quinchía no intervino indebidamente en política sino que, al contrario, trabajó para lograr mecanismos de participación ciudadana “depurando todos las prácticas dañinas en el quehacer de la política…” (Fol. 12).

9. Explicó que solicitó la nulidad del acto que la suspende provisionalmente de su cargo, ante el mismo Procurador Provincial, pero agregó que por medio de la Tutela es factible proteger los derechos violados de manera más eficaz que esperando a que, dentro del proceso disciplinario, se resuelva la solicitud mencionada.

10. Finalmente afirmó que : “En mi caso la Investigación y sobre todo la suspensión de mi cargo, se prodigó sin confrontar las pruebas, sin motivación seria, clara, específica y razonable, que llevara a la convicción clara de que la continuidad en el cargo fuera un riesgo para la investigación o fuera reiterativa la conducta indilgada (sic), cuando ni siquiera el indicio estaba presente para hacer un señalamiento sobre el cargo que aún no se me ha hecho” (Fol. 21)

LA PETICION .

La actora solicita, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, la honra y al trabajo y en consecuencia que: “se ordene a la Procuraduría Provincial de Pereira, que de inmediato cesen tales irregularidades, tomando los correctivos a que hay (sic) lugar, respetando el debido Proceso y ordenando mi reintegro al Cargo de Alcaldesa del Municipio de Quinchía, continuando la investigación dentro de las etapas normales, para exclarecer (sic) definitivamente cada uno de los hechos y las imputaciones que se me hacen”. (Fol. 22) CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante escrito presentado el 5 de septiembre de 2.000, la Procuraduría Provincial de Pereira se pronunció sobre los hechos objeto de la demanda y

afirmó que la medida de suspensión provisional, consagrada en el artículo 115 del

C. D. U, la cual separa de su cargo al servidor público investigado, “es autónoma, inobjetable y de forzoso acatamiento por el nominador” (Fol. 34).

Posteriormente, citó la sentencia C - 280 de 1996, en la cual la Corte Constitucional concluyó que la medida cautelar en cuestión: “no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritaso graves. Además sólo puede ser tomada por (sic) nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrogarse por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del cargo.“ (Fol.35) Afirmó que en ningún momento se está violando el derecho al debido proceso de la actora ya que la suspensión provisional es una medida cautelar que no atenta contra los derechos fundamentales que se mencionan en el escrito de tutela, pues ese Despacho, en consideración a las facultades otorgadas por la

misma norma, consideró aconsejable la aplicación de tal medida para garantizar la buena marcha de un proceso electoral. Sostuvo que tampoco existe la violación al Derecho al Trabajo como lo afirmó la actora, pues, en el evento de no ser sancionada “ tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión. Finalmente, afirmó que la medida cautelar que adoptó fue tomada con base en la ley y conforme a las facultades otorgadas por el artículo 115 del C.D.U. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Mediante providencia del 12 de septiembre del año 2000, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos. En primer lugar, consideró que no hubo violación al debido proceso ya que, las pruebas aportadas al proceso y recaudadas por el investigador para adelantar la investigación preliminar, no están viciadas de nulidad, pues tales pruebas fueron practicadas y aportadas conforme a la ley y cumpliendo los requisitos establecidos en ella. Posteriormente, al estudiar la legalidad de los actos que se surtieron en desarrollo de la indagación preliminar y que llevaron a la Procuraduría Provincial de Pereira a imponer la medida cautelar, el a quo tampoco encontró ninguna violación al debido proceso, pues: “No se encuentra … lógico que estando notificada la señora Monroy de todas y cada una de las actuaciones y etapas adelantadas en la indagación preliminar y en la posterior apertura de investigación disciplinaria alegue la violación al debido proceso cuando incluso ha nombrado apoderado para

que asuma su defensa. Circunstancia distinta y que no puede alegar la accionante (sic) en su favor es que no haya ejercido dicho derecho con anterioridad en las indagaciones preliminares y respecto a las pruebas recaudadas en ese momento, toda vez que se encontraba notificada de dichas actuaciones.” (Fol. 44) Al estudiar los presupuestos de la medida cautelar en cuestión, el a quo encontró que, en este caso concreto, tal medida era procedente ya que la utilización del cargo para presionar a particulares o subalternos a participar en una causa o campaña política o influir en procesos electorales constituye una falta calificada como grave (num. 6 art. 25 C.U.D) y que existen elementos de juicio por los cuales se puede establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio podía prestarse para que se diera una interferencia de la funcionaria en la investigación disciplinaria o para que continuara realizando las conductas constitutivas de la presunta falta. Por lo anterior, el a quo concluyó que: “…la actuación de la Procuraduría Provincial de Pereira en el procedimiento adelantado hasta el momento en contra de la tutelista (sic) se ajusta a las facultades establecidas como autoridad investida de la potestad disciplinaria y que contrario a lo solicitado no se observa violación al debido proceso. “(Fol. 45) Por otro lado, consideró que la actora se equivocó al afirmar que el proceso disciplinario y la medida cautelar de suspensión provisional del cargo, violan sus derechos a la honra y al buen nombre. Como fundamento citó la sentencia C108 de la Corte Constitucional que al respecto dijo lo siguiente:

“Con respecto al art. 46, la Corte no ve razón alguna para declarar su inexequibilidad, porque la suspensión provisional, fundada en el hecho de adelantarse contra el empleado una investigación disciplinaria, por conductas merecedoras de destitución, no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre -por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honrani al debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Como acertadamente lo sostiene la vista fiscal, al ser la suspensión provisional decretada mediante auto admisorio motivado, esta decisión no puede producirse sin que exista causa para decretarla. Además, al ser separado del cargo, es lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado.” (Fol. 46) El Código Disciplinario Único establece que el vinculado al proceso disciplinario y sujeto a la medida cautelar de Suspensión Provisional tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período en que es separado de su cargo: es por ello que el juez de primera instancia no encontró violación alguna al derecho al trabajo. Por las consideraciones anteriores, el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió no tutelar los derechos al debido proceso, la honra, el buen nombre y al trabajo de Marta Lucía Mosquera Monroy con ocasión de la medida de suspensión provisional del cargo de alcaldesa de Quinchía ordenada por la Procuraduría Provincial de Pereira.

LA IMPUGNACION.

La actora, inconforme con el fallo de primera instancia, lo impugnó, reiterando lo expresado en la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Procedencia de la acción de tutela La Constitución Política estableció, en su artículo 86, el derecho de toda persona, por sí misma o por quien actúe a su nombre, de hacer uso de la acción de tutela para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.

Sin embargo, no debe perderse de vista que su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que sólo procede en aquellos eventos en que no existe otro medio de defensa judicial salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable. En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-449 de 1998, en la cual sostuvo: “La Constitución estableció la tutela como una acción excepcional y subsidiaria, y no alternativa. En otras palabras, esta figura no está prevista para que el interesado, a su arbitrio, opte, bien por acudir al juez de tutela o al juez ordinario, o utilizarla, cuando los mecanismos ordinarios que consagra la ley, para la defensa de sus derechos, no le prosperan, pues no es un recurso más. Esta clase de decisiones no corresponde adoptarlas al interesado, sino a la Constitución, que fué la que le fijó a la acción de tutela sus propios límites. La importancia de la acción de tutela radica que sea preservada en su objetivo original, como el procedimiento preferente para reclamar la protección de los derechos fundamentales, si el interesado no

dispone de otro medio de defensa judicial. Con la salvedad prevista en la Constitución, de ser procedente como mecanismo transitorio, en caso de la existencia de un perjuicio irremediable.” De acuerdo con lo dicho, la sala encuentra que es procedente la acción de tutela interpuesta por la Sra. Martha Lucía Mosquera, pues no existe la vía jurisdiccional contencioso administrativa para impugnar los actos de trámite, naturaleza que se predica del acto en cuestión. En efecto, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo impide la procedencia de los recursos de la vía gubernativa contra actos de trámite. Ello concuerda con el último inciso del artículo 115 del Código Único Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: “Art. 115. Suspensión Provisional. (…) El auto que ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no procede recurso alguno.” De allí la imposibilidad de ejercer cualquier acción ante la jurisdicción contra la resolución que suspendió de su cargo a la actora, lo cual, como se anunció, hace procedente la acción de tutela, pues ella se configura como el único mecanismo judicial a disposición de la interesada para procurar la vigencia material de su derecho fundamental al debido proceso.

2. El Debido Proceso El debido proceso no es un derecho de composición simple ni de significado unívoco.

En efecto, está conformado por una serie de principios y por otros derechos constitucionales cuya realización debe ser garantizada de manera integral, pues con la violación de cualquiera de ellos, necesariamente se impide la

vigencia plena del derecho al debido proceso. Lejos de pretender enunciar la totalidad de los principios y derechos que componen el debido proceso y teniendo en cuenta el tratamiento que se le ha dado al tema en la jurisprudencia en los últimos años, la Sala encuentra que algunos de ellos, -al menos los más importantes-, son los siguientes: Legalidad, debida notificación, principio de favorabilidad, derecho de defensa, derecho a la defensa técnica, derecho a ser oído, derecho a solicitar pruebas, derecho de contradicción de la prueba y rendición de descargos, carga eficiente de la prueba, debida motivación de los actos procesales, competencia, imparcialidad del juzgador, investigación integral, verdad material, tipicidad de la sanción y de la conducta, non bis in idem, presunción de inocencia, doble instancia como regla general, publicidad del proceso, igualdad de las partes, seguridad jurídica, proporcionalidad de la decisión, principio de la no reformatio in pejus, celeridad, eficiencia. La Sala encuentra que el continente de todos los principios y derechos que informan el debido proceso es el principio de legalidad, de manera que, si se quiere simplificar el problema, puede decirse que la vigencia del debido proceso sólo se alcanza en la medida en que el servidor público u órgano estatal, -en cuya cabeza se encuentre la responsabilidad de llevar a buen término el proceso administrativo, fiscal, disciplinario o judicial-, respete cada una de las normas sustanciales y formales que orientan y dan contenido a cada procedimiento en concreto. Es por ello que, al decir de la Corte Constitucional1, todas las controversias que surjan en cualquier tipo de proceso, requieren de una regulación jurídica

previa que limite los poderes del Estado y establezca el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que estén siempre sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos. En consecuencia, el debido proceso se vulnerará en todo evento en el que no se verifiquen los actos y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para el procedimiento del que se trate. En el mismo sentido, puede agregarse que este derecho corresponde a un deber-ser de todo proceso que tiene una doble dimensión: la formal y la material o sustancial, de manera tal que nadie puede ser procesado sino conforme al rito previamente establecido y dentro del marco impuesto por las garantías constitucionales y legales referidas al contenido de los actos procesales2. De acuerdo con lo dicho, si el servidor público se separa del cumplimiento de las normas que rigen la forma del proceso específico, o ignora el querer de la ley en materia de las normas sustanciales que regulan los derechos que se discuten o que deben ser declarados, se configurará una violación al debido proceso.

3. El caso concreto La Sala revocará la sentencia apelada porque el derecho de Martha Lucía Mosquera al debido proceso ha sido violado por la Procuraduría Provincial de

Pereira. Como primera medida, la Sala encuentra que la resolución 002 de 1 de agosto de 2000, proferida por el procurador Provincial de Pereira, es ilegal por 1 T - 467 de 1995 2 En ese sentido, ver SUÁREZ SÁNCHEZ, Alberto. El debido Proceso en Colombia. Publicado en Derecho Penal y Criminología. Universidad Externado de Colombia, mayo/agosto de 1995. Pp

112 y 113. haberse expedido sin competencia y, por ello, según lo expuesto arriba, es violatoria del derecho al debido proceso. El fundamento de esta afirmación se encuentra en los siguientes argumentos: a) Por medio del auto del 23 de mayo de dos mil, la Procuraduría Regional de Risaralda remitió a la Procuraduría Provincial de Pereira la queja por supuesta participación en política de la Alcaldesa del municipio de Quinchía. El 29 de mayo del mismo año, la Procuraduría Provincial de Pereira asumió el conocimiento de la denuncia y dispuso la práctica de pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos motivo de investigación. b) El 1 de agosto de 2000, el Procurador Provincial de Pereira suspendió provisionalmente a la actora. c) El artículo 115 de la ley 200 de 1995, establece que la medida de suspensión provisional sólo puede ser decretada por el nominador, por el Procurador General de la Nación o por aquél a quién éste delegue tal competencia. d) En el caso concreto no se encuentra acreditado que el Procurador General haya habilitado al Dr. Olmedo Jaramillo Quadros, Procurador Provincial de Pereira, para tomar la decisión de decretar la suspensión provisional de la alcaldesa de Quinchía - Risaralda. Por otra parte, sobre la mencionada resolución pesa otro vicio, constitutivo de violación al debido proceso, puesto que ese acto no se encuentra debidamente motivado. La motivación, tal como lo ha entendido la jurisprudencia3, debe ser seria, adecuada, suficiente y debe estar íntimamente relacionada con la decisión, de

manera que nunca basta la que se limita a expresar fórmulas de comodín o susceptibles de ser aplicadas a todos los casos, pues tales fórmulas son insuficientes, y el acto que las presenta como justificación carece de motivación. 3 Entre otras la sentencia de la Sección segunda del Consejo de Estado proferida el 30 de agosto de 1977 La resolución en comento, sin duda, utilizó una de estas fórmulas “, pues en ella sólo se relacionaron las normas atinentes a cualquier evento de participación indebida en política. De esa manera, como no se expuso la valoración del acervo probatorio, ni se hizo un cotejo entre los hechos del caso y el ordenamiento jurídico aplicable, no se exteriorizó el motivo de la suspensión provisional en cuestión; omisión con la cual, el Procurador Provincial de Pereira se apartó del requerimiento sustancial que impone el art. 115 de la ley 200 de 1995 y, en consecuencia, vulneró el derecho que tiene la actora a ser procesada con las garantías propias del debido proceso. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 12 de septiembre de 2000. En su lugar, TUTÉLESE el derecho al debido proceso de la señora Martha Lucía Mosquera Monroy. En consecuencia, REVÓCASE la Resolución N° 002 del 1 de agosto de 2000, proferida sin competencia por el Procurador Provincial de Pereira -Olmedo

Jaramillo QuadrosDentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese copia del expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE.

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidenta de Sala

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR