CE-SEC3-EXP2000-NAC12587

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - Requisitos para la procedencia / AUTORIDADES JUDICIALES - Casos de procedencia de la acción de tutela / PROVIDENCIA JUDICIAL - Casos de procedencia de la acción de tutela La Constitución enseña que la acción de tutela tiene cabida frente a cualquier acción u omisión de una Autoridad Pública, que quebrante derechos constitucionales fundamentales siempre y cuando no exista otro mecanismo judicial de defensa (art. 86). Tal postulado implica, por su contenido abierto, que cualquier Autoridad, sin distingos, puede ser sujeto pasivo de dicha acción. Por lo tanto las Autoridades Judiciales pueden ser demandadas en ejercicio de la acción de tutela por sus conductas activas u omisivas, siempre y cuando se den los demás requisitos de procedibilidad de dicha acción. La procedencia de la tutela respecto de providencias judiciales, se recaba, requiere que tal mecanismo resulte residual, pues no puede utilizarse como mecanismo alternativo de defensa. Por ello si una providencia judicial, auto o sentencia, es pasible de ser atacada por otro medio judicial incidental o no, ordinario o extraordinario, no tiene cabida la tutela, por regla general. La Constitución exige que la tutela debe ser residual; no alude a que las personas pueden acoger cualquier sistema de defensa judicial. El decreto ley 2.591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Carta Política, resaltó que la tutela aunque no sea mecanismo residual puede utilizarse sólo para evitar un perjuicio irremediable y con carácter meramente transitorio. La validez de la sentencia fue atacada, principalmente, por la

incompetencia del fallador, para dictarla, y por la interpretación errónea de las normas que se aplicaron. Frente a tales situaciones la Sala advierte que existen otros medios de defensa judicial. En primer término, se advierte que cuando se alega la incompetencia en el fallador de la jurisdicción Contencioso Administrativa, para retirar una sentencia que no tiene otro mecanismo de defensa judicial, el Codigo Contencioso Administrativo en el artículo 188 prevé otro mecanismo judicial de defensa, cual es el recurso extraordinario de revisión. En segundo término, la Sala advierte, fácilmente, que el ordenamiento jurídico prevé otro mecanismo judicial de defensa para cuando se pretende demostrar que una sentencia proferida por el Consejo de Estado en única instancia quebranta directamente la ley substancial ya sea por aplicación indebida, o falta de aplicación y/o interpretación errónea (art. 194). En efecto: El Código Contencioso Administrativo prevé que respecto de tales sentencias y por dicha causa tiene cabida el Recurso Extraordinario de Súplica (art. 194). Por lo tanto, de los puntos estudiados, se colige que existen otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la validez de la sentencia y la interpretación de la ley substancial de la misma. Desde el punto de vista excepcional, de procedencia de la vía de tutela, tampoco se da el supuesto, relativo a que se trate de evitar un perjuicio irremediable, debido a que la sentencia cuestionada refiere al ordenamiento jurídico objetivo, no subjetivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil (2000).

Radicación número: AC-12587

Actor: LUIS ALBERTO CACERES ARBELAEZ

Demandado: SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO

I. Corresponde a la Sala pronunciarse para decidir la demanda presentada en ejercicio de la acción de tutela por el señor Luis Alberto Cáceres Arbelaéz, contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

II. ANTECEDENTES

A. Hechos:

1. El día 4 de julio de 1997, el Gobierno Nacional expidió el decreto ley 1.724 de 1997iante el cual se modificó el régimen de la prima técnica para los empleados públicos del Estado.

2. El actor, el día 9 de febrero de 1998, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el decreto ley 1.724 de 1997 y solicitud de suspensión provisional de la misma norma, ante la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

3. La Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 19 de marzo de 1998, admitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad y negó la suspensión provisional del mencionado decreto.

4. El demandante, el día 14 de abril de 1998, interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior providencia.

5. La Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 28 de mayo del mismo año, resolvió los recursos en forma definitiva y absoluta.

6. Dicha sección en sentencia, proferida el día 27 de julio de 2000, negó las

pretensiones de la demanda referida.

7. Tal decisión jurisdiccional fue demandada, en tutela, por el mismo actor, por considerar que se incurrió en una vía de hecho judicial, violatoria de derechos constitucionales fundamentales (fols. 1 a 3).

B. Pretensiones: De una parte, se tutelen los derechos constitucionales fundamentales invocados en la demanda y, en consecuencia, se deje sin efecto jurídico la sentencia demandada.

De otra parte, se ordene a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en el término de 48 horas, efectúe debate serio, objetivo y ajustado a derecho y, como consecuencia de ello, se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 1° del decreto ley 1.724 del 4 de julio de 1997, mediante el cual se modificó el régimen de la prima técnica para los empleados públicos del Estado (fol. 17).

C. Derechos constitucionales que se invocaron como infringidos: El debido proceso, el de la equidad y de la justicia y el principio de la cosa juzgada constitucional (art. 29).

Se afirmó que sí existe la vía de hecho judicial por lo siguiente: 1 Tal sección no era competente constitucional y legalmente para pronunciarse sobre la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el decreto ley 1.724 de 1997, toda vez que en virtud del artículo 37, inciso 9 de la ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer de este tipo de acciones. 2 En la sentencia los hechos que resume la Sección Segunda no guardan

hilaridad con la decisión adoptada 3 El estudio de las normas violadas y el concepto de violación señalados en la demanda, se hizo de manera somera y, no se tuvieron en cuenta, las consideraciones expresadas por el actor al momento de proferir sentencia. 4 La providencia objeto de tutela acoge de forma unilateral los argumentos presentados por le Departamento de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda – demandados en el proceso de nulidad -. 5 Se tergiversaron los hechos para proferir una decisión contraria a derecho, justicia y equidad. 6 La decisión desconoció la sentencia C-100/96 de la Corte Constitucionalidad, en la cual se declaró exequible el artículo 113, numeral 5 de la ley 106 de 1996, por medio de la cual se autorizaba la prima técnica para servidores de la Contraloría General de la República, desconociendo así el principio de la cosa juzgada constitucional (fols. 3 a 16).

D. Actuación procesal:

1. Mediante auto citado el día 30 de noviembre de 2000, se admitió la demanda y se ordenó notificar a los demandados: personas que dictaron la sentencia en la Sección Segunda del Consejo de Estado, y a otros funcionarios que fueron partes en el juicio ordinario (Ministro de Hacienda y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; fols. 97 a 98).

Ninguna de las partes intervenio en el término legal. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala pronunciarse para decidir sobre la demanda presentada en

ejercicio de la acción de tutela por Luis Alberto Cáceres Arbelaéz, en la cual se ataca una sentencia pronunciada por la Sección Segunda de esta Corporación. Para resolver, la Sala estudiará el asunto en el siguiente orden: 1 Antecedentes fácticos. 2 Residualidad de la acción de tutela frente a providencias judiciales. 3 Caso concreto.

A. Antecedentes:

Está probado que:

1. El actor, el día 9 de febrero de 1998, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el decreto ley 1.724 de 1997 y solicitó la suspensión provisional de la misma norma, ante la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Indicó que el acto debe anularse porque quebrantó las siguientes normas: Artículos 4, 6, 13, 53 y 125 de la Constitución Política. Artículos 2 y 10 de la ley 4 de 1992 (fols. 22 a 31).

2. La Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 19 de marzo de 1998, admitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad y negó la suspensión provisional del referido decreto (fols. 35 a 40).

3. El demandante, el día 14 de abril de 1998, interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior providencia (fols. 41 a 44).

4. La Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 28 de mayo del mismo año, resolvió en forma desfavorable el recurso de reposición (fols. 46 a

49).

5. La Sección Segunda, mediante sentencia proferida el día 27 de julio de 2000, negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el decreto 1.724 de 1997, por considerar que dicha norma no violaba el ordenamiento jurídico (fols. 71 a 89).

B. Carácter residual de la acción de tutela: La Constitución enseña que la acción de tutela tiene cabida frente a cualquier acción u omisión de una Autoridad Pública, que quebrante derechos constitucionales fundamentales siempre y cuando no exista otro mecanismo judicial de defensa (art. 86).

Tal postulado implica, por su contenido abierto, que cualquier Autoridad, sin distingos, puede ser sujeto pasivo de dicha acción. Por lo tanto las Autoridades Judiciales pueden ser demandadas en ejercicio de la acción de tutela por sus conductas activas u omisivas, siempre y cuando se den los demás requisitos de procedibilidad de dicha acción. La procedencia de la tutela respecto de providencias judiciales, se recaba, requiere que tal mecanismo resulte residual, pues no puede utilizarse como mecanismo alternativo de defensa. Por ello si una providencia judicial, auto o sentencia, es pasible de ser atacada por otro medio judicial incidental o no, ordinario o extraordinario, no tiene cabida la tutela, por regla general. La Constitución exige que la tutela debe ser residual; no alude a que las personas pueden acoger cualquier sistema de defensa judicial. El decreto ley 2.591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Carta Política, resaltó que la tutela aunque no sea mecanismo residual puede utilizarse sólo para

evitar un perjuicio irremediable y con carácter meramente transitorio (1).

C. Caso concreto: Debe recordarse que el demandante pretende: 1 De una parte, se deje sin efecto jurídico la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 27 de julio de 2000 dentro del expediente No. 216/98 y, 2 De otra parte, se ordene a la Sala Plena de lo Contencioso Consejo de Estado, declarar la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 1° del decreto ley 1.724 del 4 de julio de 1997, mediante el cual se modificó el régimen de la prima técnica para los empleados públicos del Estado (fol. 17).

La validez de la sentencia fue atacada, principalmente, por la incompetencia del fallador, para dictarla, y por la interpretación errónea de las normas que se aplicaron. Frente a tales situaciones la Sala advierte que existen otros medios de defensa judicial. En primer término, se advierte que cuando se alega la incompetencia en el fallador de la jurisdicción Contencioso Administrativa, para retirar una sentencia que no tiene otro mecanismo de defensa judicial, el Codigo Contencioso Administrativo prevé otro mecanismo judicial de defensa, cual es el recurso extraordinario de revisión. Al efecto se transcribe la norma pertinente: 1 Se reitera posición de la Sala. Ver sentencia de AC11844, proferida el día 30 de noviembre de 2000. “Artículo 188. Son causales de revisión: ( )

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

En segundo término, la Sala advierte, fácilmente, que el ordenamiento jurídico prevé otro mecanismo judicial de defensa para cuando se pretende demostrar que una sentencia proferida por el Consejo de Estado en única instancia quebranta directamente la ley substancial ya sea por aplicación indebida, o falta de aplicación y/o interpretación errónea (art. 194).

En efecto: El Código Contencioso Administrativo prevé que respecto de tales sentencias y por dicha causa tiene cabida el Recurso Extraordinario de Súplica (art. 194).

A respecto, la Corte Constitucional enseña lo siguiente: “( ) la tutela es procedente cuando se trata de impedir que autoridades judiciales, a través de vías de hecho, vulneren o desconozcan los derechos fundamentales de las personas; y es viable contra decisiones arbitrarias adoptadas por un juez, no obstante que éstas se produzcan durante el desarrollo de un proceso judicial, sin que ello pueda interpretarse como una intromisión ilegítima que desconozca la autonomía funcional del juez, pero, opera entonces, la viabilidad excepcional de la tutela cuando en una providencia judicial puede haberse incurrido en una vía de hecho, siempre y cuando no exista otro medio de protección. Sin embargo, se reitera, solamente es posible el análisis material de una vía de hecho, cuando se hayan agotado previamente los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela”(2) . 2 Corte Constitucional. Sentencia SU542 de 1999 MP: Dr. Alejandro Martínez Caballero. Por lo tanto, de los puntos estudiados, se colige que existen otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la validez de la sentencia y la

interpretación de la ley substancial de la misma. Desde el punto de vista excepcional, de procedencia de la vía de tutela, tampoco se da el supuesto, relativo a que se trate de evitar un perjuicio irremediable, debido a que la sentencia cuestionada refiere al ordenamiento jurídico objetivo, no subjetivo. Por lo anterior se concluye que las pretensiones de la demanda se denegarán, no por su contenido material, sino por la utilización indebida de la acción ejercitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO. DENIÉGUESE por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Luis Alberto Cáceres Arbelaéz. SEGUNDO. NOTIFÍQUESE telegráficamente el contenido de ésta providencia a las partes de conformidad con el articulo 30 del Decreto 2.591 de 1991. TERCERO. Si no fuera impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión (inc. 2 artículo 31 Decreto 2.591 de 1991). Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. María Elena Giraldo Gómez Presidenta de la Sala Jesús María Carrillo B. Alier Hernández Enríquez Salvo voto Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar Salvo voto ACCION DE TUTELA - Violación del principio de la doble instancia /

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - Violación Muy comedidamente me permito manifestar la razón de mi salvamento de voto respecto de la sentencia de 7 de diciembre de 2000, proferida para fallar la acción de tutela de la referencia. En las providencias de fecha 27 de julio y 6 de septiembre de 2000, proceso AC-11698, me abstuve de dar trámite a la demanda de tutela, pues considero que el artículo 1, en su numeral 2, del Decreto 1382 de julio 12 del 2000, es inconstitucional en cuanto vulnera la Constitución Nacional y el Decreto Reglamentario 2591 de 1991, sobre este particular, en dichas providencias se anota: “El artículo 4º de la Constitución Política establece en lo concerniente que “la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley un otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales”. “En torno a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado ha sostenido “(…). Puede verse con facilidad que el sistema de control constitucional por vía de excepción se amplió con el nuevo precepto y, por lo tanto, un acto administrativo, que desde luego es norma jurídica, puede ser inaplicado si viola el estatuto constitucional, aunque haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría. “(…) “De modo que, cuando una norma inferior riñe con la Constitución, ésta tendrá preferencia, y, por consiguiente, la primera es inaplicable para el caso. “Este fue el axioma que orientó, ab initio, la revisión de

las leyes por parte de los jueces”. La doble instancia es un principio que atañe a la oportunidad que tiene todo interesado para el superior de quien profiera una decisión pueda revisarla, principio procesal que se hace casi ineludible tratándose de sentencias. Este principio ha sido consagrado en las siguientes normas a saber: artículo 31, 86 d ella Constitución Política y el artículo 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. La normatividad Constitucional y aún la legal atrás reseñada se encuentran íntimamente relacionadas con el principio de la doble instancia frente al trámite de tutela, pues en todas ellas se consagra la impugnación del fallo de primera instancia proferido dentro de un proceso de tutela.En el caso concreto, el fallo de tutela pronunciado mediando la aplicación del artículo 1º numeral 2 del Decreto 1382 del 2000, implica la imposibilidad de intentar la impugnación para dicho fallo. Sólo por las anteriores razones, me separo de la decisión adoptada por la Sala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil (2000).

Radicación número: AC-12587

Actor: LUIS ALBERTO CACERES ARBELAEZ

Demandado: SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR JESUS MARIA CARRRILLO BALLESTEROS Muy comedidamente me permito manifestar la razón de mi salvamento de voto

respecto de la sentencia de 7 de diciembre de 2000, proferida para fallar la acción de tutela de la referencia. En las providencias de fecha 27 de julio y 6 de septiembre de 2000, proceso AC11698, me abstuve de dar trámite a la demanda de tutela, pues considero que el artículo 1, en su numeral 2, del Decreto 1382 de julio 12 del 2000, es inconstitucional en cuanto vulnera la Constitución Nacional y el Decreto Reglamentario 2591 de 1991, sobre este particular, en dichas providencias se anota: “El artículo 4º de la Constitución Política establece en lo concerniente que “la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley un otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales” “En torno a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado ha sostenido: “(…) Puede verse con facilidad que el sistema de control constitucional por vía de excepción se amplió con el nuevo precepto y, por lo tanto, un acto administrativo, que desde luego es norma jurídica, puede ser inaplicado si viola el estatuto constitucional, aunque haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría. “(….) “De modo que, cuando una norma inferior riñe con la Constitución, ésta tendrá preferencia, y, por consiguiente, la primera es inaplicable para el caso. “Este fue el axioma que orientó, ab initio, la revisión de las leyes por parte de los jueces”. La doble instancia es un principio que atañe a la oportunidad que tiene todo

interesado para el superior de quien profiera una decisión pueda revisarla, principio procesal que se hace casi ineludible tratándose de sentencias. Este principio ha sido consagrado en las siguientes normas a saber: artículo 31, 86 d ella Constitución Política y el artículo 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. La normatividad Constitucional y aún la legal atrás reseñada se encuentran íntimamente relacionadas con el principio de la doble instancia frente al trámite de tutela, pues en todas ellas se consagra la impugnación del fallo de primera instancia proferido dentro de un proceso de tutela. En el caso concreto, el fallo de tutela pronunciado mediando la aplicación del artículo 1º numeral 2 del Decreto 1382 del 2000, implica la imposibilidad de intentar la impugnación para dicho fallo. Sólo por las anteriores razones, me separo de la decisión adoptada por la Sala. JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS ACCION DE TUTELA - Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del Decreto Reglamentario 1382 de 2000 / PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - Violación / ACCION DE TUTELA - Competencia El artículo 152 literal a de la Carta Política, señala que el Congreso de la República debe regular mediante leyes estatutarias los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. El artículo 86 de la misma obra establece que la protección en la acción de tutela consiste en una orden para que aquel respecto de quien se solicita, actúe o se abstenga de hacerlo y el fallo que será de inmediato

cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente. El artículo 5º transitorio de la Constitución revistió al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para reglamentar el derecho (sic) de tutela. Con fundamentó en esta atribución se expidió el decreto 2591 de 1991, el cual en el art. 40 asignó una competencia especial al superior jerárquico correspondiente, para conocer de las acciones de tutela contra sentencias y las demás providencias que pusieran fin a un proceso. El decreto reglamentario 1382 del presente año, so pretexto de establecer las reglas para efectuar el reparto en las acciones de tutela, modifica la norma reglamentada, esto es, el decreto 2591 de 19991 al establecer competencias privativas y especiales para su conocimiento, además de desconocer el efecto de cosa juzgada constitucional que se desprende de la sentencia de inexequibilidad a que se hizo mención antes (art. 243 Constitución Política), al reproducir una norma con rango de ley que fue retirada del ordenamiento jurídico sin que se hubieran modificado las normas constitucionales que sirvieron de fundamento para hacer la confrontación. En tales condiciones y con fundamento en el artículo 4º de la Carta, la Sala ha debido inaplicar el mencionado decreto y abstenerse de conocer de la acción interpuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil (2000).

Radicación número: AC-12587

Actor: LUIS ALBERTO CACERES ARBELAEZ

Demandado: SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR RICARDO HOYOS DUQUE El artículo 152 literal a de la Carta Política, señala que el Congreso de la República debe regular mediante leyes estatutarias los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección.

El artículo 86 de la misma obra establece que la protección en la acción de tutela consiste en una orden para que aquel respecto de quien se solicita, actúe o se abstenga de hacerlo y el fallo que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente. El artículo 5º transitorio de la Constitución revistió al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para reglamentar el derecho (sic) de tutela. Con fundamentó en esta atribución se expidió el decreto 2591 de 1991, el cual en el art. 40 asignó una competencia especial al superior jerárquico correspondiente, para conocer de las acciones de tutela contra sentencias y las demás providencias que pusieran fin a un proceso. Esta disposición, sin embargo, fue declarada inexequible por la Corte mediante sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992. El decreto reglamentario 1382 del presente año, so pretexto de establecer las reglas para efectuar el reparto en las acciones de tutela, modifica la norma reglamentada, esto es, el decreto 2591 de 19991 al establecer competencias privativas y especiales para su conocimiento, además de desconocer el efecto de cosa juzgada constitucional que se desprende de la sentencia de inexequibilidad a que se hizo mención antes (art. 243 Constitución Política), al reproducir una

norma con rango de ley que fue retirada del ordenamiento jurídico sin que se hubieran modificado las normas constitucionales que sirvieron de fundamento para hacer la confrontación. En tales condiciones y con fundamento en el artículo 4º de la Carta, la Sala ha debido inaplicar el mencionado decreto y abstenerse de conocer de la acción interpuesta. RICARDO HOYOS DUQUE Fecha ut supra.