CE-SEC3-EXP2000-NAC9903

ACCION DE TUTELA - Improcedencia frente a autoridades extranjeras / AUTORIDADES EXTRANJERAS - Autonomía para la expedición de pasaportes / PASAPORTE - Las autoridades colombianas carecen de competencia para proferir la orden de expedición del pasaporte inglés, ni de interferir en su tramitación Sin embargo, la expresión “cualquier autoridad pública”, no es comprensiva de las “autoridades extranjeras” como sujetos pasivos de la acción, por cuanto el Estado colombiano a través de una de las manifestaciones del poder público, como lo es la rama jurisdiccional, no puede impartir ordenes a las autoridades extranjeras, menos aún en tratándose de las decisiones adoptadas por éstas dentro de su territorio y conforme con su ordenamiento interno. Al respecto debe tenerse en cuenta que la Convención de Viena, suscrita por el Estado colombiano y regularmente incorporada a la legislación interna a través de la Ley 6ª de 1972. Las anteriores disposiciones deben ser interpretadas en armonía con lo dispuesto por el artículo 57 del Código de Régimen Político y Municipal, de acuerdo con el cual, las leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive a los extranjeros, “salvo, respecto de estos, los derechos concedidos en los tratados públicos”. De otra parte, es especialmente relevante para el caso, lo preceptuado en el artículo XXII de la Convención de Viena antes citada, acorde con el cual “los locales de las misiones diplomáticas son inviolables”, por cuanto, conforme a un principio universal del derecho internacional público, las sedes de las delegaciones diplomáticas acreditadas en un determinado Estado, por extensión, se consideran

parte integrante del territorio de ese otro Estado extranjero. Ahora bien, las decisiones referidas a la concesión del pasaporte por un país determinado, obedecen a su fuero interno y reglamentación propia, y cada Estado tiene la posibilidad de otorgarlo o no, de acuerdo con las disposiciones propias de su ordenamiento interno. Las resoluciones adoptadas en tal sentido no pueden ser interferidas o modificadas, ni mucho menos anuladas por una autoridad que pertenece a otro Estado, pues una decisión en tal sentido resultaría violatoria de la soberanía que asiste a cada Estado en particular. En tales condiciones, es evidente que las autoridades colombianas, en el caso concreto las judiciales, carecen de competencia para proferir la orden de expedición del pasaporte inglés al menor Giann Carlo Silva Sandoval ni de interferir en su tramitación, como pretende la accionante a través de la acción de tutela. 00/05/04, Sección Tercera, Exp. AC-9903, Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, Actor: María Narly Sandoval Reyes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil (2000).

Radicación número: AC-9903

Actor: MARIA NARLY SANDOVAL REYES

Demandado: EMBAJADA DE GRAN BRETAÑA EN COLOMBIA Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES Conoce la Sala de la impugnación formulada por la actora en contra

de la providencia del 15 de marzo del 2000, proferida por la Sección SegundaSubsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual rechazó, por improcedente, la acción de tutela instaurada en contra de la Embajada de Gran Bretaña en Colombia (fl .

I. ANTECEDENTES

1. La petición Mediante escrito presentado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de marzo del 2000 a través de apoderado judicial (fls. 2 a 6), la señora María Narly Sandoval Reyes, en representación de su hijo menor de edad, Giann Carlo Silva Sandoval, interpuso acción de tutela contra de la Embajada de Gran Bretaña en Colombia, representada por el señor Embajador Jeremmy Thorp, con el fin de obtener en favor de aquél amparo a los derechos de igualdad, libre desarrollo de la personalidad, protección a la niñez, educación, no discriminación, debido proceso y del “derecho del suelo (ius soli) de nacimiento”

(fl. 2), los cuales considera vulnerados por las autoridades de dicha delegación diplomática, por el hecho de no otorgarle pasaporte inglés a dicho menor, en razón de lo cual solicita: “Se digne oficiar a la Embajada de Gran Bretaña sobre las actuaciones que se registran en los libros de solicitudes que lleva la señora Gloria Pérez sobre este caso y la no solución a este problema.” (fl. 6).

2. Los hechos En síntesis, la actora expone los siguientes: 2.1 El menor Giann Carlo Silva Sandoval, quien nació en la ciudad

de Londres el 16 de agosto de 1983, posee actualmente el pasaporte colombiano número RC-134001032. 2.2 Los padres de dicho menor en el momento se encuentran divorciados legalmente, circunstancia por la cual, aquél vive con una abuela, persona ésta de avanzada edad. 2.3 El padre de Giann Carlo Silva Sandoval reside en la ciudad de Palmira (Colombia) y en el momento se encuentra desempleado. Por su parte, la madre, quien contrajo un nuevo matrimonio el 9 de julio de 1997 en Faaborg (Dinamarca) con el señor Joaquín Gregorio Alves Ferreira, de nacionalidad portuguesa y empleado de la aerolínea alemana Lufthansa AG., tiene su domicilio y residencia en la ciudad de Hugenottenallee (Alemania). 2.4 Desde le mes de septiembre de 1999, la actora acudió a la Embajada de Gran Bretaña en Colombia, con el fin de obtener para su hijo la expedición de un pasaporte inglés, en razón del lugar de su nacimiento. 2.5 Sin embargo, hasta el día de la interposición de la presente acción, a pesar de varias entrevistas previas y la presentación personal del citado menor y de ella misma, la citada Embajada aún no le ha definido la solicitud del pasaporte en referencia. 2.6 Durante el tiempo que ha demandado la tramitación de la petición, la Embajada de Gran Bretaña le ha exigido una serie de requisitos, los cuales ha acreditado en debida forma, a saber: a) Certificado de nacimiento inglés número BB 926846 y GK 757503. b) Pasaporte de la madre, expedido el 15 de septiembre de 1980 en Cali, con vigencia hasta el 15 de septiembre de 1982, para efectos de demostrar

el ingreso legal de ella a Gran Bretaña el 21 de noviembre de 1980, esto es, con anterioridad al nacimiento de su hijo Giann Carlo. c) Registro civil de nacimiento colombiano número 13401032. Agrega, que de todos los documentos que le han sido solicitados, tan solo no ha podido allegar uno: el último pasaporte a ella expedido, requerido para acreditar su salida de Gran Bretaña, debido a que dicho documento se le extravió y a que el Consulado de Colombia ante ese gobierno no conserva registros de expedición por un tiempo mayor a diez años. 2.7 La persona de la Embajada que ha tenido a su cargo la tramitación de la solicitud por ella elevada, es la señora Gloria Pérez. 2.8 La no definición positiva a la solicitud en comento, está afectando moral y sicológicamente tanto a su hijo menor, a ella misma y al resto de su familia.

3. La providencia impugnada Por auto de del 15 de marzo del año en curso (fls. 34 a 37), el a quo rechazó la acción instaurada, por considerarla improcedente, por cuanto a términos de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y en el artículo 1º del decreto-ley 2591 de 1991, la acción de tutela sólo es posible ejercerla frente a las autoridades públicas nacionales mas no respecto de autoridades extranjeras, como lo son precisamente los Embajadores, razonamiento éste al cual agrega: “(…) Ahora bien, es conocido además, que las Embajadas, como parte integrante de un Estado, tienen la potestad de conceder o no visas, en virtud de la soberanía que la Comunidad Internacional debe reconocer a cada Estado.” (fl. 35).

Finalmente, anota lo siguiente: “No obstante lo anterior, y si la accionante duda del procedimiento que efectúa la Embajada de la Gran Bretaña, con relación a la solicitud de la visa o el pasaporte inglés de su menor hijo, tendría la facultad de dirigirse al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que se verifique el trámite dado a su solicitud, de conformidad con los pactos que tenga el Gobierno Colombiano con el de la Gran Bretaña.” (fl. 35).

4. La impugnación Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación (fls. 38 a 40), por considerar que los derechos cuya protección se reclama, se encuentran amparados por la Declaración Universal de los Derechos del Niño, la cual fue ratificada por el Congreso de Colombia, argumento éste que desarrolla de la siguiente manera: “(…) los firmantes de un pacto determinado se comprometen mediante el principio de reciprocidad de sus declaraciones a comportarse y permitir a su vez todos los movimientos que sus respectivos nacionales puedan realizar para la solución de sus diferentes necesidades, entendiéndose este mecanismo como la única herramienta de traslado y recibo simultáneos de los aportados (sic) legislativos que identifican las naciones contratantes para admitir que sólo por este medio se permite actuar a las legislaciones foráneas en los terrenos de otros Estados, pues, de no ser ello evidente, caeríamos en el lastre imperdonable de que las decisiones de otros países desde luego firmantes del convenio, fuesen perfectamente intocables en sus determinaciones a la manera de una entidad enclavada en otro

legar (sic) pero sin atadura a sus propias declaraciones y permisividades que son la materia de (sic) acto de contractualidad.” (fls. 38 y 39). De igual manera, manifiesta que la persona en cuyo favor se solicita el amparo es un menor de edad, por lo que debe estarse a la especial protección y prevalencia de derechos que en favor de los niños preceptúa el artículo 44 de la Constitución Política; coadyuvado ello por la ley 12 de 1991, que aprobó para Colombia la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, en apoyo de lo cual agrega: “(…) resulta claro que el poder de nuestras autoridades no puede concebir limitaciones de la especie referida por la sala (sic) para haberse declarado incompetentes (sic) sobre el conocimiento de la cuestión que nos embarga, cuando la situación se encuentra reglada no por tratarse de los dominios de un país extranjero, sino (sic) situación (sic) se encuentra reglada no por tratarse de los dominios de un país extranjero (sic), sino porque el tema que nos ocupa a él también lo liga como atadura preconcebida por las Naciones Unidas y, por consiguiente, este instrumento de conducta internacional, es, y debe ser, completamente susceptible de ser mirado y controlado por las autoridades de cada región con la finalidad de que su cumplimiento y estricta observancia no resulten a la deriva de sus caprichos o de sus veleidades de cualesquiera géneros para apartarse de su pertinente obligatoriedad, sin que, como lo entiende su autoridad, no exista

un procedimiento que garantice la efectividad de los derechos que internacionalmente se le impusieron por la Asamblea de dignatarios a su propios miembros con el aval de las legislaciones internas que le permiten su propia realización bajo la mirada recta y oportuna de sus propias autoridades, pues, de lo contrario, su desobedecimiento e incuria habría que tratarlos ante los tribunales internacionales de justicia cuando el caso debe ser conocido por la soberanía de cada territorio.” (fls. 39 y 40).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 Naturaleza y finalidad de la acción de tutela El mundo actual y el Estado de hoy, proponen grandes retos y serios problemas, entre los cuales se destacan -entre muchos otrosdos que precisamente tienen que ver con la concepción misma y los fines de la organización estatal democrática: Uno, el respeto y realización de los derechos y libertades públicas, y otro, la consagración de controles al ejercicio del poder como instrumento de garantía de aquéllos, por oposición a la existencia y actuación de poderes omnímodos y del ejercicio de potestades o atribuciones sin más “límite” que el capricho o voluntad del gobernante, como acontecía bajo el otrora Estado absolutista o despótico, frente al cual surgió, como reacción histórica, el llamado estado liberal de derecho.

Así entonces, la protección y concreción material de los derechos de las personas constituye hoy uno de los fines primarios del Estado, como de hecho así lo consagran expresamente el Preámbulo y el artículo 2º de nuestra Constitución, por cuanto en el respeto y garantía efectiva de los derechos de las

personas frente a los agravios públicos y privados, se ponen a prueba los principios informadores del Estado de Derecho. En esa dirección, en nuestro ordenamiento jurídico se encuentran previstas una serie de medios y acciones dirigidos a rodear de protección y garantía a tales derechos, uno de los cuales es, la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución de 1991. Por consiguiente, se trata de un instrumento de rango constitucional, que, como en el modelo alemán y español, está destinado a brindar especial protección tan sólo a un cierto tipo de derechos, esto es, a aquellos de rango constitucional denominados “derechos fundamentales”, más no para todos los derechos constitucionales1. El marco conceptual y finalidad de dicha acción ha sido fijado por la Corte Constitucional así: “(…) un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales constitucionales cuando, en el caso 1 Como sí ocurre con el recurso de amparo instituido en Venezuela, Costa Rica, Guatemala, Perú, Argentina y Uruguay. concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en esta última hipótesis en los casos que determine la ley, tales derechos resulten vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aún existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio, de inmediata aplicación para evitar un perjuicio irremediable. Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayor requerimientos de índole formal, y en la certeza de que obtendrá

oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, considerada sus circunstancias específicas y a la falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)”2.

2. Improcedencia de la acción de tutela frente a autoridades extranjeras De acuerdo con las disposiciones que regulan la acción de tutela

(artículo 86 de la Constitución Política y decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992), esta acción se encuentra instituida como medio defensa, con el objeto de reclamar ante la jurisdicción, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales cuando éstos se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los eventos así previstos por la ley. Sin embargo, la expresión “cualquier autoridad pública”, no es comprensiva de las “autoridades extranjeras” como sujetos pasivos de la acción, por cuanto el Estado colombiano a través de una de las manifestaciones del poder público, como lo es la rama jurisdiccional, no puede impartir ordenes a las autoridades extranjeras, menos aún en tratándose de las decisiones adoptadas por éstas dentro de su territorio y conforme con su ordenamiento interno. Al respecto debe tenerse en cuenta que la Convención de Viena, suscrita por el Estado colombiano y regularmente incorporada a la legislación interna a través de la Ley 6ª de 1972, entre otras cosas, dispone:

2 Sentencia T-01 de abril 3 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández. En igual sentido pueden consultarse también las sentencias: T-013 de mayo 28 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; T-015 a T-220 de mayo 28 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. “Artículo XXXI “1. El agente diplomático gozará de inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor. Gozará también de inmunidad su jurisdicción civil y administrativa excepto si se trata: “a. de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del estado acreditante para los fines de la misión; “b. De una acción sucesoria en la que el agente diplomático figure, a título privado y no en nombre del estado acreditante, como ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario; “c. De una acción referente a cualquier actividad profesional o comercial ejercida por el agente diplomático en el estado receptor, fuera de sus funciones oficiales. “2. El agente diplomático no está obligado a testificar. “3. El agente diplomático no podrá ser objeto de ninguna medida de ejecución, salvo en los casos previstos en los incisos a, b y c del parágrafo 1 de este artículo y con tal de que no sufra menoscabo la inviolabilidad de su persona o de su residencia. “4. La inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no le exime de la jurisdicción del Estado acreditante”. La disposición transcrita debe ser interpretada en armonía con lo

dispuesto por el artículo 57 del Código de Régimen Político y Municipal, de acuerdo con el cual, las leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive a los extranjeros, “salvo, respecto de estos, los derechos concedidos en los tratados públicos” De otra parte, es especialmente relevante para el caso, lo preceptuado en el artículo XXII de la Convención de Viena antes citada, acorde con el cual “los locales de las misiones diplomáticas son inviolables”, por cuanto, conforme a un principio universal del derecho internacional público, las sedes de las delegaciones diplomáticas acreditadas en un determinado Estado, por extensión, se consideran parte integrante del territorio de ese otro Estado extranjero. Ahora bien, las decisiones referidas a la concesión del pasaporte por un país determinado, obedecen a su fuero interno y reglamentación propia, y cada Estado tiene la posibilidad de otorgarlo o no, de acuerdo con las disposiciones propias de su ordenamiento interno. Las resoluciones adoptadas en tal sentido no pueden ser interferidas o modificadas, ni mucho menos anuladas por una autoridad que pertenece a otro Estado, pues una decisión en tal sentido resultaría violatoria de la soberanía que asiste a cada Estado en particular. En tales condiciones, es evidente que las autoridades colombianas, en el caso concreto las judiciales, carecen de competencia para proferir la orden de expedición del pasaporte inglés al menor Giann Carlo Silva Sandoval ni de interferir en su tramitación, como pretende la accionante a través de la acción de tutela, la cual, se reitera, sólo es procedente en relación con las autoridades colombianas y eventualmente de los particulares, respecto de hechos u omisiones

en que se incurra dentro del territorio nacional, según los términos del artículo 101 Constitución Política, norma ésta que, por cierto, fija el límite dentro del cual pueden ejercer sus funciones las autoridades públicas de la Nación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.- Confírmase la providencia impugnada, esto es, la proferida el 15 de marzo del 2000 por la Sección Segunda - Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2º.- Notifíquese esta providencia a las partes por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento, en la forma indicada en el artículo 30 del decreto-ley 2591 de 1991. 3º.- Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4º. Envíese copia de lo decidido a la Sección Segunda - Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente de Sala

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR JESUS Ma. CARRILLO BALLESTEROS

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General