CE-SEC3-EXP2000-NACU1244

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Artículo 1º del Decreto 4 de 1993 / DECLARACION DE SITUACION DE DESASTRE NACIONAL - Tratamiento preferencial para comunidades afectadas por la calamidad / SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Estudio, adjudicación y entrega / INURBECumplimiento de los planes de mejoramiento de vivienda La petición del actor está encaminada a que se desarrollen y cumplan los actos administrativos que el INURBE profirieron las resoluciones 479 del 23 de diciembre de 1997, 056 del 6 de febrero de 1996 y 416 del 4 de octubre de 1996 quien basándose en el estudio realizado por el Consejo de Estado en un proceso similar al que nos ocupa, realza la importancia de ciertos enunciados expresados por esta Corporación en cuanto se refiere a la coincidencia de que la declaratoria de elegibilidad de los planes de mejoramiento de vivienda, se realiza siguiendo las recomendaciones y alternativas de la Dirección Nacional de Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, dentro de las cuales “de orden prioritario, la reconstrucción de vivienda que fueron afectadas por el hecho que causó la calamidad” además, “que, se verificó el cumplimiento de los requisitos para tales efectos...”. Con fundamento en la declaratoria del estado de calamidad pública en varios municipios del departamento del Cauca, entre ellos, el de Silvia, el INURBE profirió los tres actos administrativos antes señalados, mediante los cuales declaró elegibles los planes de mejoramiento de vivienda presentados por la alcaldía de dicho municipio en beneficio de los habitantes que resultaron damnificados por el sismo. En ejercicio de sus competencias legales, y mediante

actos administrativos la entidad demandada señaló un término de 18 meses máximo para la ejecución de dicho plan, contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda (fls. 10 a 19), pero ésto no se ha cumplido hasta el momento, por lo menos no se encuentra demostrado, es decir, que han transcurrido más de cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública sin que las víctimas del siniestro hayan sido beneficiadas de los programas de atención de desastres, de donde se evidencia la incuria y desgreño con que el INURBE, con claro desconocimiento de los postulados constitucionales inmersos en el preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta, contentivos de los deberes a cargo del Estado, especialmente en favor de las personas que se encuentran en estado de indefensión. De otro lado, debe precisarse que en este caso no se persigue que se declare a las personas residentes en Silvia y Ambaló, como beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, por cuanto que la propia administración ya les ha conferido un tratamiento preferencial dadas las circunstancias excepcionales en que se encuentran. En efecto, tales personas son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados del terremoto y avalancha ocurridos en el departamento del Cauca, municipio de Silvia y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales y los actos administrativos que los protegen. Es importante precisar que la Sala se limitará a ordenar que en el término de tres (3) meses, después de la ejecutoria de la providencia, el INURBE regional Cauca debe dar una respuesta

clara a las necesidades de los damnificados del departamento del Cauca, a quienes les creó un derecho especial a través de las resoluciones 479 del 23 de diciembre de 1997, 056 del 6 de febrero de 1996 y 416 del 4 de octubre de 1996, de acuerdo con lo dispuesto por el mismo Instituto en los mencionados actos administrativos. 00/05/11, Sección Tercera, Exp. ACU-1244, Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, Actor: Gustavo Adolfo Sandoval Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil (2000).

Actor: GUSTAVO ADOLFO SANDOVAL MUÑOZ

DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL y REFORMA URBANA “INURBE” Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte demandada contra la providencia del 25 de enero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se dispuso: “1.- Ordénase al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE”, para que en el término perentorio de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los trámites y tome las decisiones correspondientes destinadas a calificar, adjudicar, y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3° de 1991 a los

hogares ubicados en las zonas declaradas de calamidad pública del municipio de Silvia (Cauca), de conformidad con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se ha demandado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. “Adviértese a los demandantes (sic) que el cumplimiento del deber omitido deberá observarse sin demora, so pena de desacato y responsabilidad, de conformidad con lo ordenado en el art. 25 de la ley 393 de 1997. “El valor de los subsidios estimados en las Resoluciones nros. (sic) 416 de 1996, 479 de 1997u (sic) 056 de 1996 se reconocerá debidamente indexado. “2.- piese (sic) y notifíquese personalmente, conforme lo dispone el artículo 22 de la ley 393 de 1997. “3.- Para la práctica de la anterior diligencia, comisionase al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Civil del Circuito de Silvia a efectos de realizar las notificaciones al Director General del Inurbe con sede en Santa Fé de Bogotá y al señor Personero Municipal de Silvia, respectivamente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 33 del Código de Procedimiento Civil. “4.- Adviértese al accionante que un (sic) vez ejecutoriado el presente fallo, no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7° de la ley 393 de 1997” (fl. 70).

I.- ANTECEDENTES

1.- La Petición.

Mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 1999 ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca (fls. 1 a 9), el señor Gustavo Adolfo Sandoval Muñoz actuando como Personero Municipal de Silvia (Cauca), presentó acción de cumplimiento, para que se ordene al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE” el pleno acatamiento de lo dispuesto en el literal c del artículo 1° de la ley 46 de 1988, y los artículos 1° y 2° del decreto 4 de 1993. Señala el accionante que el Director Regional del Cauca del INURBE, “declaró elegibles los planes asociativos de vivienda DAMNIFICADOS SILVIA VARIOS, PLAN ASOCIATIVO DE VIVIENDA EMERGENCIA SILVIA 9, DAMNIFICADOS AMBALO 5.” (fl. 2 – mayúsculas del texto), mediante las resoluciones 479 del 23 de febrero de 1997, 056 de 6 de febrero de 1996 y 416 de 4 de octubre de 1996, respectivamente. Indica, así mismo, que a pesar de las múltiples solicitudes hechas tanto por los gobernadores de los cabildos indígenas como por las autoridades municipales de la zona afectada por el terremoto y la avalancha del río Paez del 6 de julio de 1994, el INURBE sin ninguna justificación legal se ha negado a cumplir con lo dispuesto en el artículo 1° del decreto 04 de 1993, esto es, a realizar la clasificación, adjudicación y entrega del subsidio para la habilitación,

mejoramiento y reconstrucción de las viviendas afectadas por los aludidos fenómenos naturales. 2.- Los hechos. En síntesis se narran los siguientes: 2.1 El 6 de julio de 1994 tuvo ocurrencia un terremoto y una avalancha que afectó varios resguardos y zonas aledañas al río Paez en el Cauca, como consecuencia de tales fenómenos resultaron perjudicados numerosos habitantes y varias de las viviendas del municipio de Páez. 2.2 Mediante el decreto 2108 de 6 de septiembre de 1994 se declaró por parte del Gobierno Nacional “la existencia de una situación de desastre de carácter nacional en los municipios de Caldono, Inzá, Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez, Paicol, Yaguará, Iguará, Tesalia y Nátaga” y, a su vez, se ordenó a la Corporación Nasa Kiwe que conjuntamente con la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, se elaborara un plan de acción para el manejo de dicho desastre, el cual obligatoriamente debían cumplir las autoridades públicas de nivel nacional, regional y local y todas las entidades privadas que contribuyeran a su ejecución. 2.3 Los municipios de Caldono, Inzá, Jambaló, Toribio, Caloto, Totoró, Silvia, Páez y Santander de Quilichao en el Cauca, organizaron y elaboraron un proyecto que presentaron al Inurbe para que se asignaran subsidios de vivienda por intermedio de la corporación Nasa Kiwe, corporación a

través de la cual se presentaron los planes asociativos de vivienda “Damnificados Silvia Varios, Plan Asociativo de Vivienda Emergencia Silvia 9 y Damnificados Ambalo 5”. 2.4 El Director Regional del INURBE del Cauca declaró elegibles los planes asociativos de vivienda, mediante las siguientes resoluciones: 1.- Damnificados Silvia Varios. Resolución 479 del 23 de diciembre de 1997 por el Inurbe y consta de 85 mejoramientos o reconstrucciones. 2.- Plan Asociativo de Vivienda Emergencia Silvia 9 Resolución 056 de 6 de febrero de 1996 con 87 habitaciones y mejoramientos. 3.- Damnificados Ambalo 5. Resolución 416 de 4 de octubre de 1996 consta de 49 habitaciones, mejoramientos y reconstrucciones. 2.5 La asignación de los recursos ha sido reclamada desde las fechas antes mencionadas por los diferentes gobernadores de los cabildos y las anteriores administraciones municipales, ante los distintos gerentes del INURBE regional Cauca, pero hasta la fecha de presentación de la acción de cumplimiento no se han destinado los recursos necesarios para la ejecución de los proyectos mencionados. Concluye entonces que debe darse prosperidad a la acción incoada, pues, no resulta legal ni justo que cuatro años después de declarada la situación de desastre, el INURBE no haya cumplido con el deber de calificar, adjudicar y entregar el subsidio a las familias damnificadas; por último, pide que el monto de tales subsidios se actualice, puesto que el valor en el año 1996 resulta inferior al actual y advierte que si no se actualizan tales valores, se perjudicaría a los

postulantes que han esperado por el subsidio a que tienen derecho. 3.- Actuación del INURBE El Gerente General del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE” regional Cauca, intervino en el proceso para oponerse a la admisión de la demanda y a las pretensiones (fls. 58 a 61), por cuanto la acción instaurada persigue el cumplimiento de disposiciones que establecen gastos, lo que la torna improcedente por expreso mandato del artículo 9° de la ley 393 de 1997. De otro lado, indica que en el país existen varios casos similares y que atenderlos tendría un costo de $54.114.465.366, recursos con los cuales no cuentan el INURBE ni la Nación. Por otra parte, señala que la declaratoria de elegibilidad de los proyectos no confiere ningún derecho a que se asignen los subsidios. Además de que de acuerdo con el decreto 111 de 1996, tal erogación no sólo debe estar sujeta a la aprobación del gobierno central, sino que deben existir los recursos para solventar el gasto, dineros que “no se encuentran en el presupuesto del INURBE para atender este tipo de situaciones” (fl. 60). 4.- La providencia impugnada. El a-quo mediante providencia del 25 de enero de 2000 (fls. 62 a 71), ordenó al INURBE dar cumplimiento al artículo 1º del decreto 4 de 1993, disponiendo la realización de los trámites para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda en un término de tres (3) meses a partir de la ejecutoria de dicha providencia (fl. 70).

Con fundamento en la sentencia proferida por esta Sección el 25 de febrero de 1999, con ponencia del Dr. Juan de Dios Montes Hernández (expediente ACU-589), el a quo accedió a las peticiones, por cuanto consideró “que se dan las mismas circunstancias que en el que motivó el pronunciamiento del H. Consejo de Estado” (fl. 69), más cuando han transcurrido cuatro años desde la expedición de los actos administrativos, sin que la autoridad accionada haya cumplido con las obligaciones adquiridas a través de aquellos. Por último, señala que: “No existe duda para la Sala, que la interpretación dada por la máxima Corporación administrativa se ajusta a la realidad social existente e interpreta las normas haciéndolas operantes y eficaces, pues no tendría ningún sentido que existiera una regulación precisa sobre las medidas ha adoptar en casos excepcionales de desastres que afectan un conglomerado social y que las autoridades asumieran que se ha cumplido con el objetivo normativo y los principios constitucionales que rigen el Estado Colombiano, con la excepción de normas y su materialización en actos administrativos sin ningún compromiso o eficacia, razón por la cual el tribunal accederá a las pretensiones de la demanda” (fl. 69). 5.- La impugnación. Inconforme con la decisión, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE” impugnó la providencia señalada (fls. 82 a 89) por considerar improcedente la acción, toda vez que la misma se encuentra dirigida al cumplimiento de normas que establecen gastos.

En síntesis, el INURBE al realizar sus planteamientos se basa en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en el artículo 9 de la ley 393 de 1997, de acuerdo con las cuales, las erogaciones con cargo a los recursos del tesoro nacional, sólo se pueden efectuar cuando se haga la ordenación del gasto lo que no ha ocurrido, además de que, reitera, no existen los recursos suficientes para cubrir los pagos a que se refiere la sentencia impugnada. Adujo, además, que la acción instaurada es improcedente, pues ésta no puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada por la ley 393 de 1997, tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir que las autoridades públicas y los particulares, cuando actúen o deban actuar en el ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o un acto administrativo a fin de que el contenido de éste a aquella, tengan concreción en la realidad y no quede su vigencia sujeta a la voluntad de la autoridad pública encargada de su ejecución.

Ha reiterado la Sala, que es requisito indispensable para la procedencia de la acción que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación concreta y específica, esto es, que no es procedente cuando se trata de preceptos que consagren una facultad discrecional de la respectiva autoridad. En el presente asunto, la acción instaurada está encaminada a

procurar que el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE”, cumpla con lo contenido en los actos administrativos por él emitidos dentro de los planes asociativos de vivienda “DAMNIFICADOS SILVIA VARIOS, PLAN ASOCIATIVO DE VIVIENDA EMERGENCIA SILVIA 9 Y DAMINIFICADOS AMBALO 5”, los cuales disponen que se debe proporcionar un subsidio familiar de vivienda a las personas que se vieron afectadas por la catástrofe natural del día 6 de julio de 1994.

1. Procedencia de la acción de cumplimiento en relación con los actos administrativos Sobre el aspecto referido al cumplimiento de actos administrativos, la Sala ha dicho: “...las razones aducidas por el tribunal y la solicitud de inaplicación del parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1997 formulada por el actor carecen de fundamento en ese caso, toda vez que la excepción contemplada en la disposición en cita no se refiere a las acciones mediante las cuales se persiga el cumplimiento de los actos administrativos, sino de normas, tal como claramente allí se establece: ‘La acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos’ “Por tratarse de una excepción al ejercicio de un medio constitucional de protección de derechos, dicha limitación debe interpretarse de manera restrictiva, sin que sea posible extender sus efectos en forma analógica a los actos administrativos”1.

2. El caso bajo estudio La petición del actor está encaminada a que se desarrollen y cumplan los actos administrativos que el INURBE profirieron las resoluciones 479 del 23 de diciembre de 1997, 056 del 6 de febrero de 1996 y 416 del 4 de octubre

de 1996 quien basándose en el estudio realizado por el Consejo de Estado en un proceso similar al que nos ocupa, realza la importancia de ciertos enunciados expresados por esta Corporación en cuanto se refiere a la coincidencia de que la declaratoria de elegibilidad de los planes de mejoramiento de vivienda, se realiza siguiendo las recomendaciones y alternativas de la Dirección Nacional de Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, dentro de las cuales “de orden prioritario, la reconstrucción de vivienda que fueron afectadas por el hecho que causó la calamidad” además, “que, se verificó el cumplimiento de los requisitos para tales efectos...”. Con fundamento en la declaratoria del estado de calamidad pública en varios municipios del departamento del Cauca, entre ellos, el de Silvia, el INURBE profirió los tres actos administrativos antes señalados, mediante los cuales declaró elegibles los planes de mejoramiento de vivienda presentados por la alcaldía de dicho municipio en beneficio de los habitantes que resultaron damnificados por el sismo. En ejercicio de sus competencias legales, y mediante actos administrativos la entidad demandada señaló un término de 18 meses máximo para la ejecución de dicho plan, contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda (fls. 10 a 19), pero ésto no se ha cumplido hasta el momento, por lo menos no se encuentra demostrado, es decir, que han transcurrido más de cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública sin que las víctimas del siniestro hayan sido beneficiadas de los programas de atención de desastres, de donde se evidencia la incuria y desgreño

con que el INURBE, con claro desconocimiento de los postulados constitucionales inmersos en el preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta, contentivos de los 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente ACU-120, M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque, del 22 de enero de 1998. deberes a cargo del Estado, especialmente en favor de las personas que se encuentran en estado de indefensión. De otro lado, debe precisarse que en este caso no se persigue que se declare a las personas residentes en Silvia y Ambaló, como beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, por cuanto que la propia administración ya les ha conferido un tratamiento preferencial dadas las circunstancias excepcionales en que se encuentran. En efecto, tales personas son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados del terremoto y avalancha ocurridos en el departamento del Cauca, municipio de Silvia y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales y los actos administrativos que los protegen. Es importante precisar que la Sala se limitará a ordenar que en el término de tres (3) meses, después de la ejecutoria de la providencia, el INURBE regional Cauca debe dar una respuesta clara a las necesidades de los damnificados del departamento del Cauca, a quienes les creó un derecho especial a través de las resoluciones 479 del 23 de diciembre de 1997, 056 del 6 de febrero de 1996 y 416 del 4 de octubre de 1996, de acuerdo con lo dispuesto por el mismo Instituto en los mencionados actos administrativos.

Por último, la Sala precisa que la pretensión de indexación no es procedente por esta vía procesal, por cuanto para procurar tal fin el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, como son los recursos de la vía gubernativa y con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones administrativas. De lo anterior se deduce que la acción de cumplimiento está llamada a prosperar en los términos aquí señalados, por lo cual la Sala confirmará la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la providencia impugnada, esto es, la proferida el 25 de enero de 2000 por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2°. Notifíquese este fallo en la forma indicada en el artículo 22 de la ley 393 de 1997. 3°. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUE. CUMPLASE

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESÚS MARIA CARRILLO

BALLESTEROS

Presidente de Sala

ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General