CE-SEC3-EXP2000-NACU1309

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia en relación con los actos fictos o presuntos / ACTO FICTO O PRESUNTO - Procedencia de la acción de cumplimiento / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Definición y efectos La procedencia de la acción de cumplimiento, tal como fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, sólo se requiere verificar la omisión de un deber contenido en una ley o en un acto administrativo. Por lo tanto, identificar la acción de cumplimiento con un proceso ejecutivo constituye un desconocimiento del mandato constitucional aludido y por contera, una violación de los derechos de las personas a un debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.). En consecuencia, considera la Sala desacertada la decisión del Tribunal en cuanto rechazó la acción interpuesta con el argumento de que el acto presunto no reunía los requisitos del título ejecutivo. En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento en relación con los llamados actos fictos o presuntos, se precisa: El silencio administrativo es un fenómeno jurídico que puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”. Producido el silencio positivo surge un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos. Una vez producido el acto, la administración no puede dictar uno posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y escrito del titular o cuando sea

manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto se produjo por la utilización de medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.). Una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo sólo establece la forma de acreditar su operancia. Por lo tanto, como los actos presuntos son verdaderos actos administrativos, su cumplimiento puede obtenerse, salvo la existencia de otro medio de defensa judicial (art. 9 ley 393 de 1997), a través del ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución, pues en dicha norma no se distingue el mecanismo mediante el cual surge el acto para determinar la procedencia de la acción. 00/06/08, Sección Tercera, Exp. ACU-1309, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque,

Actor: Carvajal S.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil (2000)

Radicación número: ACU-1309

Actor: CARVAJAL S.A.

Conoce la Sala de la impugnación presentada por el actor en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 25 de abril de 2000, mediante la cual rechazó la acción de cumplimiento interpuesta.

ANTECEDENTES

1. La petición El señor OSCAR RIVERA ARBELAEZ, actuando en calidad de representante legal de la empresa Carvajal S.A., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política solicita que se ordene al alcalde de Yumbo, Valle del Cauca, proceder al “reconocimiento del silencio administrativo positivo, protocolizado por la sociedad CARVAJAL S.A. mediante escritura pública No. 3261 del 30 de noviembre de 1999, otorgada en la Notaría 14 del Circulo Notarial de Santiago de Cali” y en consecuencia, realizar “la

devolución de CIENTO NOVENTA Y SIETE MILLONES SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/CTE ($197.066.832) por concepto de los valores cancelados indebidamente por Carvajal S.A. con la presentación de las declaraciones del impuesto de Industria y Comercio y su complementario de avisos y tableros por los establecimientos de comercio Carvajal S.A., Carvajal S.A. Flexa y Carvajal S.A. Kiut, el día 3 de octubre de 1996, más los intereses moratorios en la forma que lo prevé el artículo 863 del Estatuto Tributario”.

2. Los hechos.

Los hechos relacionados en la demanda son los siguientes: “1. Carvajal S.A. realizó actividad industrial en el municipio de Yumbo hasta el día 31 de diciembre de 1995, en sus tres (3) establecimientos de comercio denominados Carvajal S.A., Carvajal S.A. Kiut y Carvajal S.A. Flexa.

“El día 26 de abril de 1995, Carvajal S.A. presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por el año gravable de 1995, con base en los ingresos brutos del año inmediatamente anterior, las cuales fueron confirmadas por la división de rentas de la secretaría de Yumbo mediante las resoluciones Nos. 022, 023 y 024 del 21 de junio de 1995. “3. Por error involuntario el día 3 de octubre de 1996, se presentó (sic) nuevamente las declaraciones correspondientes al año de 1995, cuando Carvajal S.A. ya no ejercía actividades en dicho municipio. “4. La división de rentas del municipio de Yumbo, dentro del proceso de determinación de impuestos, le profirió a Carvajal S.A. la siguientes resoluciones: · Resolución No. 351 del 5 de mayo de 1997, en la cual se impone sanción por extemporaneidad y por no informar oportunamente el cierre del establecimiento Carvajal S.A.Flexa, por la declaración de impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por un valor total de $121.318.171. · Resolución No. 352 del 5 de mayo de 1997, en la cual impone una sanción por extemporaneidad y por no informar oportunamente el cierre del establecimiento Carvajal S.A. Kiut, por la declaración del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros del año de 1995, por un valor total de $24.547.575. · Resolución No. 353 del 5 de mayo de 1997, en la cual impone una sanción por

extemporaneidad y por no informar oportunamente el cierre del establecimiento Carvajal S.A., por la declaración del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros del año de 1995, por un valor total de $131.438.502. “5. El 23 de junio de 1997, Carvajal S.A. presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra las resoluciones Nos. 351, 352 y 353 del 5 de mayo de 1997, proferidas por la división de rentas municipales de Yumbo, en el cual únicamente aceptó la sanción por no informar oportunamente la terminación de sus actividades. “6. El municipio de Yumbo mediante las siguientes resoluciones resolvió el recurso de reposición: · Resolución No. ICA-1-351 del 30 de octubre de 1997, en la cual se confirma en todas sus partes la resolución No. 351 del 5 mayo de 1997 y concede en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria del de reposición. · Resolución No. ICA-1-352 del 30 de octubre de 1997, en la cual se confirma en todas sus partes la resolución No. 352 del 5 mayo de 1997 y concede en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria del de reposición. · Resolución No. ICA-1-353 del 30 de octubre de 1997, en la cual se confirma en todas sus partes la resolución No. 353 del 5 mayo de 1997 y concede en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria

del de reposición. “7. El día 17 de diciembre de 1997, Carvajal S.A. presentó la sustentación de los recursos de apelación… “8. A la fecha, el municipio de Yumbo no ha dado respuesta a los recursos de apelación, razón por la cual al haber vencido el término de un año que tiene el municipio para dar respuesta se configura un silencio administrativo positivo que debe ser acatado por el municipio de Yumbo y por todas las personas… “9. Carvajal S.A. al darse todos los presupuestos de ley para que se configurara el silencio administrativo positivo, protocolizó la escritura pública No. 3261 del 30 de noviembre de 1999, otorgada en la Notaría 14 del Círculo Notarial de Santiago de Cali, que la sociedad realizó operaciones en el municipio de Yumbo hasta el 31 de diciembre de 1995, los recursos, las resoluciones impugnadas y la declaración juramentada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. “10. El día 3 de diciembre de 1999, mi representada, ante la ausencia de un procedimiento para solicitar las devoluciones de los saldos a favor o de las sumas pagadas indebidamente, presentó un derecho de petición amparada en el artículo 23 de la Constitución Nacional a la división de rentas, tesorería municipal, por la devolución de las sumas pagadas indebidamente con las declaraciones presentadas el día 3 de octubre de 1996. “11. El municipio de Yumbo, mediante oficio No. 260-99 del 27 de diciembre de 1999 dio respuesta al derecho de petición sin hacer alusión en ninguna parte del

escrito a la solicitud de devolución de las sumas canceladas indebidamente en 1996, que era lo que se solicitaba en el derecho de petición”.

3. El requerimiento a la entidad.

Para dar cumplimiento al requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8 de la ley 393 de 1997, el accionante aportó copia de la solicitud que dirigió el 3 de diciembre de 1999 a la tesorería municipal, división de rentas de Yumbo.

4. La decisión de primera instancia.

El Tribunal rechazó la acción interpuesta por considerar que “si bien la no resolución oportuna de un recurso de apelación sí configura, en los términos del artículo 734…silencio administrativo positivo, sin embargo, este hecho por tratarse de un acto ficto no constituye ni establece una obligación clara, expresa y exigible que otorgue al demandante el derecho a exigir su cumplimiento”.

5. La impugnación.

El apoderado de la sociedad accionante impugnó la decisión del Tribunal con los siguientes argumentos: a) En el proceso no se discute si el acto presunto presta mérito ejecutivo, sino “que se solicita la devolución de las sumas canceladas indebidamente” por la entidad. b) Si el Tribunal consideraba que no era procedente la acción de cumplimiento, debió darle a la solicitud el trámite establecido para la acción de tutela, porque la respuesta dada por el municipio a la solicitud de devolución de las sumas canceladas en exceso, “no satisface lo solicitado y por el contrario, vulnera el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa y por ende desconoce la categoría que tiene el derecho de petición, principios constitucionales

fundamentales que deben ser respetados por las autoridades administrativas”. c) Carvajal S.A. canceló al municipio de Yumbo sumas que no le correspondía, lo cual generó un perjuicio para la entidad y un enriquecimiento para el municipio que no se fundamentó en una causa legal sino “el error involuntario de un contribuyente que cumplió fielmente con lo dispuesto en la ley y la Constitución”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Esta Sala ha considerado procedente la impugnación del auto que rechaza la acción de cumplimiento, en cuanto dicha oportunidad procesal constituye una garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y de eficacia de la acción1.

II. También ha considerado la Sala que la exigencia de los requisitos del título ejecutivo, esto es, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la demandada para la procedencia de la acción de cumplimiento contraviene la ley2.

El error en la exigencia referida tuvo su origen en la redacción del artículo 77 de la ley 99 de 1993 que establecía la acción de cumplimiento en asuntos ambientales, en estos términos: “El efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado por cualquier persona natural o jurídica, a través del procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil” (se subraya). Pero debe advertirse que dicha disposición fue expresamente derogada por el artículo 32 de la ley 393 de 1997 y lo que es aún mas relevante, que para la procedencia de la acción, tal como fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, sólo se requiere verificar la omisión de un deber contenido

en una ley o en un acto administrativo. Por lo tanto, identificar la acción de cumplimiento con un proceso ejecutivo constituye un desconocimiento del mandato constitucional aludido y por contera, una violación de los derechos de las personas a un debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.). 1 Al respecto, auto del 6 de noviembre de 1997, exp: ACU035. 2 En el mismo sentido, providencias de la Sección del 30 de marzo de 2000, exp: ACU-1213 y del 22 de abril de 199, ACU-686, entre otras. En contra, sentencia de la Sección Cuarta del 9 de julio de 1999, exp: 794. En consecuencia, considera la Sala desacertada la decisión del Tribunal en cuanto rechazó la acción interpuesta con el argumento de que el acto presunto no reunía los requisitos del título ejecutivo.

III. En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento en relación con los llamados actos fictos o presuntos, se precisa: El silencio administrativo es un fenómeno jurídico que puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”3.

Producido el silencio positivo surge un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos. Una vez producido el acto, la administración no puede dictar uno posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento

expreso y escrito del titular o cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto se produjo por la utilización de medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.). Una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le 3 ERNESTO GARCÍA -TREVIJANO GARNICA. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid, Ed. Civitas, 1990. pág. 789 corresponda declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo sólo establece la forma de acreditar su operancia. Por lo tanto, como los actos presuntos son verdaderos actos administrativos, su cumplimiento puede obtenerse, salvo la existencia de otro medio de defensa judicial (art. 9 ley 393 de 1997), a través del ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución, pues en dicha norma no se distingue el mecanismo mediante el cual surge el acto para determinar la procedencia de la acción. En consecuencia, como la acción interpuesta cumple los requisitos establecidos en el artículo 10 de la ley 393 de 1997, se procederá a su admisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 25 de abril de 2000 y en su lugar,

ADMÍTESE la acción de cumplimiento presentada por el señor OSCAR RIVERA ARBELAEZ, quien actúa en calidad de representante legal de la empresa Carvajal S.A. contra el municipio de Yumbo, Valle del Cauca. NOTIFÍQUESE personalmente al demandado haciéndole entrega de la demanda y sus anexos, en los términos del artículo 13 de la ley 393 de 1997. INFÓRMESELE al demandado que la decisión será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación del auto de cúmplase proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y que tiene derecho a hacerse parte en el proceso y a allegar pruebas o solicitar su práctica, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.