CE-SEC3-EXP2000-NACU1694

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Falta de sustentación del recurso de apelación / RECURSO DE APELACION - No es obligatoria la sustentación del recurso en la acción de cumplimiento / SUSTENTACION DEL RECURSO DE APELACION - No es obligatoria en la acción de cumplimiento La sección cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la impugnación del fallo de cumplimiento debe ser sustentada, sin embargo, esta Sala ha considerado que no es obligatorio que el apelante sustente el recurso, pues si bien el artículo 27 de la ley 393 de 1997 no hace referencia expresa al respecto y, el art. 30 remite al código contencioso administrativo en los aspectos no contemplados en ella, una lectura completa de ambos, permite concluir que el juez de segunda instancia adquiere competencia aunque el recurrente no haya señalado los puntos de inconformidad. En efecto, de los antecedentes de la ley, se colige que la voluntad final del legislador fue la de crear un mecanismo que estuviera al alcance de los ciudadanos, que fuera informal, rápido y capaz de lograr la vigencia material del ordenamiento jurídico. Así las cosas, exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en art. 212 del C.C.A para el recurso de apelación, no se compadece con la antedicha naturaleza informal de la acción de cumplimiento, y, en consecuencia, en esta materia no opera la remisión que a hace el art. 30 de la ley 393 de 1997. Así las cosas, es claro que, a pesar de la falta de sustentación del recurso, la Sala debe avocar el conocimiento de la impugnación. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Interpretación de la demanda por el juez /

INTERPRETACION DE LA DEMANDA EN LA ACCION DE CUMPLIMIENTOFavorecimiento al respeto del orden jurídico / RENUENCIA - Existencia Si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que el señalamiento de la norma cuya vigencia se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción de cumplimiento, no puede olvidarse que ésta fue diseñada como un instrumento judicial cuyo único fin es otorgar a los particulares un mecanismo para procurar la efectividad de las normas y, hacer que el Estado de Derecho se realice materialmente. Adicionalmente es menester recordar que él ánimo de acabar con la permanente inoperancia del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, fue lo que motivó al constituyente a consagrar esta acción. Por ello, cualquier interpretación que se haga acerca de las normas que la reglan, al igual que la aplicación que se les dé, deben asistir a tal propósito. Por ello, si la solicitud de cumplimiento es susceptible de varias lecturas, el juez está obligado a interpretarla de manera tal que favorezca el respeto al orden jurídico, y que obligue y promueva el sometimiento de las autoridades al bloque de legalidad, para que la interdicción de la arbitrariedad verdaderamente se realice como principio rector del Estado de Derecho. De acuerdo con lo dicho y, teniendo en cuenta los hechos que le sirven de fundamento a la acción, se hace necesario dar a la pretensión de la actora una lectura que permita la satisfacción del interés general en la observancia efectiva del ordenamiento jurídico, lo cual constituye, en últimas, el sustrato de la acción de cumplimiento. Así las cosas,

encuentra la Sala que el artículo 80 de la ley 136 desarrolla la norma constitucional invocada en la demanda y contiene una solución precisa para el caso sub lite. Entonces, dado que en el caso concreto el Tribunal, mediante auto de 31 de mayo de 2000, rechazó las objeciones formuladas por el alcalde al proyecto de Acuerdo N°046 de 1999, no cabe duda de que la obligación de sancionarlo surgió con la notificación de dicha providencia. Finalmente y, de acuerdo con lo anterior, hay que anotar que el silencio del Sr. Arabia Abisaa ante la solicitud que se le hizo el 12 de julio para que cumpliera con la mencionada obligación, lo constituyó en renuencia de cumplir una orden legal de ineludible cumplimiento, y lo legitima como sujeto pasivo de la presente demanda. Como consecuencia de todo lo expresado anteriormente, la Sala ordenará el cumplimiento de la norma transcrita, accediendo así a lo que realmente se pretendió con la presente acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil (2000)

Radicación número: ACU-1694

Actor: LUZ MARINA ROJAS CASTRO Demandado: ALCALDE DE CAUCASIA Procede la Sala a resolver la apelación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2000 por el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

Antecedentes La demanda La concejal de Caucasia Luz Marina Rojas Castro, actuando por medio de apoderado, interpuso acción de cumplimiento contra el Sr. José Nadin Arabia Abisaad -Alcalde del municipio de Caucasia-, para que se le ordene sancionar el Acuerdo 046 de 1999, en cumplimiento del artículo 315 numerales 5 y 6 de la Constitución Política. Los hechos que fundamentan la demanda son los siguientes: El 10 de noviembre de 1999, el Alcalde de Caucasia presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de Presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal del año 2000. El proyecto fue modificado en primer debate; se presentó a plenaria para segundo debate y allí fue aprobado. El 9 de diciembre, fue remitido al Alcalde para su sanción, pero fue objetado por éste debido a vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad. La actora afirma que las objeciones fueron presentadas por el Alcalde ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que el Concejo interviniera previamente. Estas objeciones fueron rechazadas por el Tribunal por “indebida acumulación de objeciones” y por la no presentación de los documentos exigidos por la ley. El Alcalde expidió un Decreto mediante el cual adoptó el Proyecto de Presupuesto que había sido presentado el 10 de noviembre al Concejo, sin tener en cuenta las modificaciones que se le hicieron al mismo en el primer debate. La actora sostuvo que, debido a que se agotó la oportunidad de objetar el proyecto de presupuesto, éste ha quedado en firme.

Contestación de la demanda El Sr. Jose Nadin Arabia Abisaad, mediante escrito presentado el 23 de agosto de 2000,contestó la demanda afirmando que: "No obstante el rechazo de las objeciones presentadas por el suscrito ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, se intentó satisfacer los formalismos exigidos por éste para darle trámite, lo que sólo se decidió por providencia del día 24 de julio, notificada por estados el día 1 del mes presente mes (sic) y llegó hasta mi despacho junto con los documentos por medio de los cuales se me notificaba de la presente acción, luego no hay renuencia de mi parte para hacer lo que legalmente me corresponde, aunque de mí se diga que soy acelerado, tampoco llego a extremos como de sancionar un acuerdo que todavía no ha llegado a mis manos, pues basta con mirar el oficio remisorio de esa Corporación Judicial distinguido con el No. 2.727 y oficiar al correo "Adpostal" para que certifique cuando fue entregado el paquete con los documentos a que me refiero" Finalmente, se opuso a lo pedido por la concejal por considerar que utilizó la acción de cumplimiento para sacar a relucir supuestas confrontaciones políticas entre el Concejo y el Alcalde. Agregó que lo que pretende esa Corporación es obtener mayores recursos para gastarlos en cosas innecesarias. La sentencia de primera instancia El Tribunal negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que, si bien es cierto que el Alcalde de Caucasia se encuentra en el deber legal de sancionar el acuerdo, también lo es que la constitución en renuencia y la acción

de cumplimiento, fueron “formuladas” antes del vencimiento del término con el que contaba el alcalde para esos efectos. El tribunal sostuvo lo siguiente: "En efecto, si las diligencias fueron recibidas por él (el alcalde),el 17 de agosto como aparece acreditado en el proceso, el término de los tres días de que disponía el Alcalde para sancionar el acuerdo, vencía el 22 de agosto, salvo que en el citado municipio el día domingo se tenga como día hábil laboral, caso en cual, el término vencería el día 20 del mismo mes, de manera que la constitución en renuencia no era procedente hasta tanto no se verificara el recibo de los documentos provenientes del Tribunal por parte de la Alcaldía del Municipio de Caucasia, momento a partir del cual, nace para el Alcalde la obligación legal de sancionar el acuerdo. (...) Así las cosas, para la Sala, la acción de cumplimiento no ha de prosperar, en consideración a que la acción fue iniciada sin permitirle al Alcalde de la localidad, usar del (sic) término establecido por la ley para sancionar como es su deber legal, el acuerdo tantas veces citado y como consecuencia de ello no se probó que el burgomaestre hubiere entrado (sic) en situación de incumplimiento al momento de presentación de la demanda." (fl 175) Apelación La parte actora, interpuso recurso de apelación mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2000, pero no lo sustentó. Consideraciones de la Sala

1. Sustentación del recurso de apelación La sección cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la impugnación

del fallo de cumplimiento debe ser sustentada1, sin embargo, esta Sala ha considerado2 que no es obligatorio que el apelante sustente el recurso, pues si bien el artículo 27 de la ley 393 de 1997 no hace referencia expresa al respecto y, el art. 30 remite al código contencioso administrativo en los aspectos no 1 Auto de mayo 8 de 1998 ACU252, Auto de noviembre 27 de 1998 ACU-091, Sentencia de enero 22 de 1999 ACU-119, Auto de mayo 8 de 1998 ACU-242. 2 Sentencia de mayo 12 de 2000 ACU-1518, Sentencia ACU876 de septiembre 9 de 1999 contemplados en ella, una lectura completa de ambos, permite concluir que el juez de segunda instancia adquiere competencia aunque el recurrente no haya señalado los puntos de inconformidad. En efecto, de los antecedentes de la ley, se colige que la voluntad final3 del legislador fue la de crear un mecanismo que estuviera al alcance de los ciudadanos, que fuera informal, rápido y capaz de lograr la vigencia material del ordenamiento jurídico4. Así las cosas, exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en art. 212 del C.C.A para el recurso de apelación, no se compadece con la antedicha naturaleza informal de la acción de cumplimiento, y, en consecuencia, en esta materia no opera la remisión que a hace el art. 30 de la ley 393 de 1997. Así las cosas, es claro que, a pesar de la falta de sustentación del recurso, la Sala debe avocar el conocimiento de la impugnación, a lo cual procederá en seguida.

2. Procedencia de la acción de cumplimiento.

Sea lo primero recordar que la acción de cumplimiento está consagrada Constitucionalmente con el fin de exigir, judicialmente, a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentre prescrito de manera imperativa en un acto de naturaleza material legislativa o en un acto administrativo. La ley 393 de 1997 señala los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, a saber:

1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos.

2. Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3 De hecho en diciembre de 1994, en el segundo debate en la Cámara, se aprobó el artículo que regulaba el trámite de la impugnación con la previsión de que el apelante debía sustentar el recurso. Ese requisito fue excluido del proyecto, en abril de 1995, luego del primer debate en Senado. 4 Gaceta del Congreso, año IV # 357. Jueves 26 de octubre de 1995.Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 024 de 1994 Cámara, 167 de 1995 Senado. Pp 4 y 5

No debe olvidarse que la regla de procedibilidad en comento supone que el mandato cuyo cumplimiento se solicita, esté prescrito en la norma de manera tan clara que no admita ambigüedad alguna.

3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo

del caso.

4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante

5. Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. Acción de cumplimiento y normas constitucionales Se ha dicho en la jurisprudencia que la acción de cumplimiento no es procedente para solicitar el cumplimiento de normas constitucionales debido a que: a) La ley 393 exige que las obligaciones cuyo cumplimiento se reclama estén consagradas en actos con fuerza material de ley o en actos administrativos, lo cual excluye las normas constitucionales5. b) Las normas constitucionales consagran principios y directrices mas no mandatos imperativos e inobjetables6. c) Las normas constitucionales, ordinariamente -cuando no se trata de normas sobre derechos fundamentales-, requieren de desarrollo legal para su aplicación7.

En la demanda, como se dijo arriba, la actora exige el cumplimiento de una norma constitucional, lo cual, en principio, haría improcedente la acción, sin 5 Sentencia ACU -206 de marzo 26 de 1998 6 Sentencia ACU -184 de marzo 5 de 1998 7 Sentencia ACU175 de marzo 3 de 1998 embargo, el caso concreto ofrece circunstancias especiales que harán que la Sala pueda avocar su conocimiento e, incluso, acceda a las pretensiones del libelo.

4. Fin de la acción de cumplimiento. Interpretación de la demanda Si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que el

señalamiento de la norma cuya vigencia se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción de cumplimiento, no puede olvidarse que ésta fue diseñada como un instrumento judicial cuyo único fin es otorgar a los particulares un mecanismo para procurar la efectividad de las normas8 y, hacer que el Estado de Derecho se realice materialmente9. Adicionalmente es menester recordar que él ánimo de acabar con la permanente inoperancia del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, fue lo que motivó al constituyente a consagrar esta acción10. Por ello, cualquier interpretación que se haga acerca de las normas que la reglan, al igual que la aplicación que se les dé, deben asistir a tal propósito. Por ello, si la solicitud de cumplimiento es susceptible de varias lecturas, el juez está obligado a interpretarla de manera tal que favorezca el respeto al orden jurídico, y que obligue y promueva el sometimiento de las autoridades al bloque de legalidad, para que la interdicción de la arbitrariedad verdaderamente se realice como principio rector del Estado de Derecho.

5. El caso concreto De acuerdo con lo dicho y, teniendo en cuenta los hechos que le sirven de fundamento a la acción, se hace necesario dar a la pretensión de la actora una lectura que permita la satisfacción del interés general en la observancia efectiva del ordenamiento jurídico, lo cual constituye, en últimas, el sustrato de la acción de cumplimiento. 8 Ponencia para segundo debate en Senado, Jueves 26 de octubre de 1995. Gaceta del Congreso, año IV, #357. 9 Ponencia para primer debate en Senado, Martes 25 de abrilde 1995. Gaceta del Congreso, año

IV, #63. 10 Idem Así las cosas, encuentra la Sala que el artículo 80 de la ley 136 desarrolla la norma constitucional invocada en la demanda y contiene una solución precisa para el caso sub lite. En efecto, establece dicha disposición lo siguiente: “Artículo 80 - Objeciones de derecho. Si las objeciones jurídicas no fueron acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una axposición de motivos de las objeciones al tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva…” Entonces, dado que en el caso concreto el Tribunal, mediante auto de 31 de mayo de 2000, rechazó las objeciones formuladas por el alcalde al proyecto de Acuerdo N°046 de 1999, no cabe duda de que la obligación de sancionarlo surgió con la notificación de dicha providencia. Finalmente y, de acuerdo con lo anterior, hay que anotar que el silencio del Sr. Arabia Abisaa ante la solicitud que se le hizo el 12 de julio para que cumpliera con la mencionada obligación, lo constituyó en renuencia de cumplir una orden legal de ineludible cumplimiento, y lo legitima como sujeto pasivo de la presente demanda. Como consecuencia de todo lo expresado anteriormente, la Sala ordenará el cumplimiento de la norma transcrita, accediendo así a lo que realmente se pretendió con la presente acción de cumplimiento En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia proferida por el tribunal Administrativo de Antioquía el 11 de Septiembre de 2000 En su lugar, ORDÉNASE al Alcalde de Caucasia sancionar el proyecto de Acuerdo N° 046 de 1999 en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta Providencial

COPIESE, NOTIFIQUESE, DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN.

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidenta de Sección

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR