CE-SEC3-EXP2000-NAP009

ACCION POPULAR - Incentivos / INCENTIVOS - Antecedentes / INCENTIVOS - Son una compensación por la labor altruista del actor / INCENTIVOSProcede en reconocimiento aunque se suscriba un pacto de cumplimiento El derecho a recibir un estímulo económico por el ejercicio de acciones populares tiene antecedentes legales claros. El artículo 1005 del Código Civil lo fija en “una suma que no baje de la décima ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. El estímulo económico previsto en la ley para el actor popular no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Por lo tanto, no incide para su reconocimiento el hecho de que éstos se hayan allanado a cumplir el deber demandado por el actor en la primera oportunidad procesal. En síntesis, el hecho de que la acción haya culminado anticipadamente con un pacto de cumplimiento incide en la determinación de la cuantía del estímulo, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, pero no en su reconocimiento.

NOTA DE RELATORIA: Se reiteran las sentencias de del 2 de diciembre de 1999, Exp. AP-007, Ponente: Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros y C-215 de 1999 de la

Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero del dos mil (2000)

Radicación número: AP-009

Actor: LUIS SILVESTRE LEAL ORJUELA Y OTROS Demandado: SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL Conoce la Sala de la impugnación presentada por los accionantes en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de

octubre de 1999, mediante la cual se resolvió: “PRIMERO. APROBAR EL PACTO DE CUMPLIMIENTO en los términos acordados por las partes en la audiencia especial iniciada el 30 de septiembre y culminada el 14 de octubre de 1999, para la defensa del derecho colectivo relacionado con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, consagrado en el artículo 4º, literal d, Capítulo II de la ley 472 de 1998. “SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, la alcaldía local del barrio San Cristóbal cumplirá el compromiso consignado en el acta correspondiente atrás reseñada, esto es, la reconstrucción de la vía calle 18B Sur, entre calle 18 Sur, carrera 5, con sus andenes y sardineles, en el plazo acordado de seis meses, contados a partir de la ejecutoria del presente proveído. “TERCERO. De conformidad con el artículo 27 de la ley 472 de 1998 se

ratifica la designación de la Dra. LILIAM BIBIANA ROJAS, Delegada de la Defensoría del Pueblo como Auditora para que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto a que se llegó en la audiencia especial llevada a efecto los días 27 de septiembre y 14 de octubre del año en curso. “CUARTO. El comité de verificación de cumplimiento a que hace relación el artículo 34 de la ley 472 de 1998, estará conformado por la Magistrada Ponente de este proceso, el demandante HANS HUMBERTO VARELA RUIZ, el alcalde Mayor del Distrito Capital, el Director del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, la señora representante del Ministerio Público –Procuradora Décima Judicial y el alcalde Local de San Cristóbal. “QUINTO. Se abstiene el Tribunal de fijar a favor de la parte actora, el incentivo económico que señala el artículo 39 de la ley 472 de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “SEXTO. Para los fines pertinentes ordenados en el artículo 80 de la ley 472 de 1998, remítase al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión. “SEPTIMO. Ordénase la publicación de la parte resolutiva del presente proveído, a costa de la parte accionada, conforme lo dispone el penúltimo inciso del artículo 27 ibídem”.

ANTECEDENTES

1. La petición.

Los señores LUIS SILVESTRE LEAL ORJUELA Y OTROS, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política solicitan que se

ordene al alcalde mayor de Santafé de Bogotá la reconstrucción de los sardineles y andenes, el mejoramiento de la subestación de la vía, la pavimentación de la calzada en inmediaciones de la urbanización el Velódromo de esta ciudad.

2. Los hechos.

Fueron presentados así en la demanda: “A principios del año 1997 la alcaldía mayor de Santafé de Bogotá, por intermedio del instituto distrital de recreación y deporte en su programa de parques y en los predios donde se localiza el velódromo Primero de Mayo inició la construcción de un gran parque distrital cuyo proyecto incluía coliseo cubierto, canchas múltiples, patinódromo, etc. Cuando comenzaron las obras con el acceso y circulación de maquinaria pesada, volquetas doble troque, etc., los residentes de la urbanización el Velódromo localizada en el costado norte del escenario deportivo le manifestaron a la compañía constructora las consecuencias que ello acarrearía sobre la vía o calzada por su deterioro y destrucción (calle 18B sur desde la carrera 6 a la calle 18 sur)…La compañía le manifestó que ellos estaban conscientes de esto, pero no había de qué preocuparse porque el proyecto consideraba la reconstrucción de esta vía para el acceso al parque. “Conformes con estas palabras la ciudadanía soportó las incomodidades lógicas de este tipo de obras con la esperanza de que todo iba a quedar como se encontraba, más aún viéndose favorecidos por el embellecimiento de su entorno. Las obras terminaron en lo que se relaciona al parque, pero la construcción de la vía no se ejecutó. Lo que era antes una vía pavimentada se convirtió en un

camino de tierra intransitable y lodazal en tiempo de invierno. Al cabo de un año, a comienzos de 1998 vimos con agrado la reconstrucción de un tramo de esta vía, en una longitud más o menos de cincuenta metros (50 m), sin intervenir el resto de la calle destruida que es de ciento veinte metros (120 m) aproximadamente, tramo que representa la razón de nuestra queja y reclamo y que pone de manifiesto el deterioro en el sistema de vida de sus residentes y la desvalorización de sus viviendas, como resultado de una obra que no aportó progreso ni bienestar a sus vecinos”.

3. El pacto de cumplimiento.

La alcaldía local de San Cristóbal se comprometió a asumir la construcción de la calle 18 B Sur entre la calle 18 Sur y la carrera 5ª barrio Velódromo, en un plazo de seis meses, habida cuenta de “los plazos solicitados por el contratista para su ejecución y de posibles interrupciones que se puedan presentar en su construcción”, lo cual incluye la construcción de los andenes correspondientes. La propuesta fue coadyuvada por los apoderados de la alcaldía mayor de Santafé de Bogotá y del Instituto Distrital de Recreación y Deporte, aceptada por el apoderado de los accionantes, quien solicitó al Tribunal fijar el incentivo previsto en la ley 472 de 1998 y avalada por el Ministerio Público que lo encontró ajustado a derecho.

4. La decisión de primera instancia.

El Tribunal aprobó el pacto en los términos en que fue celebrado, por considerar que por ser “el goce del espacio público de uso común, una medida de interés

general, es clara la legitimación de los vecinos residentes del lugar para pedir la protección de ese derecho colectivo, a efecto de que se restituyan las cosas a su estado anterior”. Destacó que el pacto de cumplimiento no adolece de ningún vicio y que por el contrario, la reconstrucción de los bienes de uso público deteriorados “contribuye sin duda alguna al mejoramiento del sistema de vida, al progreso y bienestar de los habitantes de ese sector residencial”. En la providencia se ordenó además la creación de un comité de seguimiento y negó el incentivo previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, por considerar que hay lugar a su reconocimiento cuando se profiera sentencia de mérito y no en los eventos de conciliación. La Magistrada Beatriz Martínez Quintero salvó el voto por considerar que el artículo 39 de la ley 472 que establece el incentivo para quien demande en acción popular, no excluye su concesión en el caso de que se llegue a un pacto de cumplimiento y que “donde la ley no distingue no le es dado distinguir al intérprete”. A su juicio, la celebración de un pacto de cumplimiento revela que la acción tiene fundamento, es decir, que “existe el hecho perturbador o vulnerador del derecho colectivo” y por lo tanto, “el actor merece el reconocimiento fijado en la ley como estímulo para el ejercicio de la participación ciudadana en el ámbito de la acción popular”. Todo ello sin desconocer que la “decisión aprobatoria del pacto de cumplimiento, formalmente es una sentencia, conforme lo establece el artículo 27 ibídem”. Agrega que “eliminando por vía jurisprudencial el incentivo previsto por el

legislador se contraría el propósito de la ley de hacer posible el acercamiento de la jurisdicción a los intereses de la comunidad y en su lugar se desestimula el trabajo que significa acopiar la información y activar el aparato judicial”.

5. La impugnación.

Los accionantes solicitan que se revoque la sentencia en lo relacionado con la negación del incentivo, con los mismos argumentos expuestos por la Magistrada disidente en el salvamento de voto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. La inconformidad del actor con el fallo proferido por el Tribunal se limita a la negación del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998.

A juicio del a-quo dicho incentivo “sólo procede en el momento procesal de dictar sentencia de mérito que acceda a las pretensiones del demandante y no en cualquiera otra etapa procesal anterior como es el caso del pacto de cumplimiento que refiere el artículo 27 ibídem, ni cuando la sentencia deniega las súplicas de la demanda”. Conclusión que obtiene a partir del texto de los artículos 34 y 39 de la ley 472 y por considerar que “el consentimiento de la alcaldía local del barrio San Cristóbal en la audiencia especial de pacto de cumplimiento de asumir en forma voluntaria y espontánea la carga de reconstruir los sardineles, andenes y la base y pavimentación de la vía atrás reseñada, no conduce a concluir por sí mismo que esta autoridad haya aceptado su responsabilidad por los hechos que se le imputan en la demanda”.

II. La Sala en oportunidad anterior resolvió el problema planteado en este caso,

en los siguientes términos: “Estima la Sala que en el presente caso, hay lugar a reconocer dicho incentivo en favor del demandante, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: “1) La ley 472 previó en su artículo 39 que ‘El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales… Dicha disposición no condicionó ese reconocimiento a las circunstancias argumentadas por los apelantes. “Parece claro el propósito del legislador de crear este tipo de incentivo como reconocimiento a la labor desarrollada por las personas que demanden mediante la acción popular, como quiera que esta persigue la protección de la colectividad, y en este sentido alienta la actuación y celo del particular interesado. “El problema en nuestro caso radica en si dicho incentivo se debe sólo cuando haya sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, o si también procede bajo otros presupuestos, como en el caso de pactos de cumplimiento que posteriormente deben ser revisados por el juez. “Los apelantes hacen una interpretación restrictiva del artículo 34 de la ley 472, pues en su criterio, el incentivo sólo podrá otorgarse cuando se profiera sentencia en la que ‘…se acojan las pretensiones del demandante…’. “29 Volviendo a la ley 472, su artículo 27 dispuso el procedimiento para llevar a cabo el pacto de cumplimiento, da al juez la facultad de revisar el pacto de cumplimiento y determina que dicha revisión deberá adoptarse mediante sentencia. “No es atendible pensar que al otorgársele por la norma esa facultad revisora, se haya limitado la función del juez únicamente a ello, y que

por tanto haya perdido las demás facultades que por ley tiene como funcionario judicial. “3) El pacto se equipara a una conciliación o arreglo directo; de cualquier manera, en él se manifiesta la voluntad de las partes respecto del objeto. “Pero judicialmente, a un acuerdo se llega respecto de pretensiones demandadas, y precisamente son éstas la base de aquél. Esto es, no podría formalizarse un acuerdo si no hay una demanda en disputa, en la cual se debaten los intereses del demandante, quien puede llegar a conciliarlos o no, dependiendo de la satisfacción que de esos intereses reciba el acuerdo. “4) El incentivo implica un reconocimiento económico a una labor diligente, oportuna y permanente del demandante. En este caso, el procedimiento previsto por la ley no se cumplió en su totalidad, por cuanto en la audiencia especial se hizo un pacto entre las partes; pero eso no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación”1. 1 Sentencia del 2 de diciembre de 1999, expediente: AP-007, actor: Héctor Ignacio Casas J.

III. Aunque es cierto que con las acciones populares no se persigue ningún beneficio pecuniario sino “la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento”2 y que el interés de solidaridad es el que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas, también lo es que la ley ha pretendido compensar la carga adicional que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual.

El derecho a recibir un estímulo económico por el ejercicio de acciones populares tiene antecedentes legales claros. El artículo 1005 del Código Civil lo fija en “una suma que no baje de la décima ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. El estímulo económico previsto en la ley para el actor popular no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Por lo tanto, no incide para su reconocimiento el hecho de que éstos se hayan allanado a cumplir el deber demandado por el actor en la primera oportunidad procesal. En síntesis, el hecho de que la acción haya culminado anticipadamente con un pacto de cumplimiento incide en la determinación de la cuantía del estímulo, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, pero no en su reconocimiento. 2 Sentencia C-215 de 1999. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: Primero. REVOCASE el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de octubre de 1999, el cual quedará así: RECONOCESE en favor de los ciudadanos LUIS SILVESTRE LEAL ORJUELA,

ANA BERTHA ACOSTA VDA. DE DIAZ, LILIAM VALBUENA, JOSE BENJAMIN

HIDALGO, NUBIA GONZALEZ RODRIGUEZ, MARIA EUGENIA PULIDO PERAZA, WILSON CARRILLO MONCADA Y HANS HUMBERTO VARELA un incentivo único en suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, de conformidad con los previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998. Segundo. CONFIRMASE en lo restante dicha providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

GERMAN RODRIGUEZ V. JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE