CE-SEC3-EXP2000-NAP060

ACCION POPULAR - Derecho a un desarrollo urbano ordenado / DERECHO A UN DESARROLLO URBANO ORDENADO - Infracciones urbanísticas / INFRACCIONES URBANISTICAS - Definición legal / DESARROLLO URBANISTICO - Control de la administración El control del desarrollo urbanístico corresponde a la administración municipal, que además de estar obligada a proferir los actos generales relacionados con el ordenamiento territorial, cuenta con los poderes suficientes para impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales. El artículo 103 de la ley 388 de 1997 determina como infracciones urbanísticas “toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas”, las cuales darán lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas, incluyendo la demolición de las obras, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que haya lugar. Por su parte, el artículo 66 de la ley 9 de 1989, tal como fue modificado por el artículo 104 de la ley 388 de 1997 prevé las sanciones imponibles a quienes incurran en las infracciones urbanísticas, las cuales se aplicarán de acuerdo con los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, según lo prevé el artículo 108 de la ley 388 de 1997. Ahora bien, es cierto que la planificación territorial del municipio debe hacerse mediante acto general, sin perjuicio de los planes parciales autorizados por la última ley referida (art. 19) y que dicho plan ya debió ser expedido de conformidad con lo previsto en el artículo 23 ibídem, el cual fue prorrogado por el artículo 26 de

la ley 546 del 1999. Lo anterior significa que si la administración municipal ya profirió dicho acto administrativo, incluyendo en él disposiciones relacionadas con la infraestructura vial, delimitación de áreas de protección de los recursos naturales y previsiones para la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos para el sector de Altamira, no requiere para efectos de cumplir esta decisión proferir un nuevo acto en el mismo sentido. No obstante, se confirmará la orden emitida por el Tribunal porque la autoridad demandada no ha acreditado que haya dado cumplimiento a ese deber. Considera la Sala que la acción popular resulta procedente en este caso para proteger el interés colectivo a un desarrollo urbano ordenado en el barrio Altamira del municipio de Tunja. De acuerdo con las pruebas allegadas al proceso se concluye que la administración municipal no ha actuado de manera diligente y eficaz para evitar que se adelante en los últimos años un proceso de urbanización contraviniendo las normas legales, a pesar de la insistencia de los habitantes del sector para que se adoptaran las medidas preventivas y sancionatorias necesarias por parte de las autoridades del municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil (2000)

Radicación número: AP-060

Actor: HELIODORO SANABRIA, PRESIDENTE JUNTA DE ACCION COMUNAL

DE ALTAMIRA, TUNJA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Conoce la Sala de la impugnación presentada por el apoderado del municipio de

Tunja en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 26 de abril de 2000, mediante la cual se resolvió: “PRIMERO. Ordénase al señor Alcalde Mayor del Municipio de Tunja establecer en forma inmediata el control de la venta de lotes del barrio Altamira destinados a vivienda urbana. “SEGUNDO. En el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, el Alcalde del Municipio de Tunja debe trazar un plan de desarrollo urbano para el barrio Altamira que incorpore terrenos para las vías públicas, obras de infraestructura urbana correspondientes a la red de acueducto, alcantarillado y red telefónica, áreas verdes y servicios comunitarios de conformidad con el decreto 311 de 1995. “TERCERO. Desígnase a la Junta de Acción Comunal del barrio Altamira para que vigile el cumplimiento de este fallo. “CUARTO. Condénase al Municipio de Tunja al pago de diez (10) salarios mínimos mensuales a favor de la parte demandante. “QUINTO. Previénese al Alcalde del Municipio de Tunja para que en lo sucesivo no se vuelva a incurrir en las omisiones que dieron mérito para esta acción. “SEXTO. Deniéganse las demás pretensiones”.

ANTECEDENTES

1. La petición.

El 11 de octubre de 1999, el señor Heliodoro Sanabria, obrando en calidad de presidente de la junta de acción comunal del barrio Altamira presentó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá acción popular en contra de la Alcaldía de

Tunja, con las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Que se prohiba por parte de la administración municipal, oficina de infraestructura la venta de los lotes en el sector del barrio Altamira, además de implementar los principios que rigen el ordenamiento y desarrollo municipal. “SEGUNDA. Se obligue a la cesión de terrenos para vías públicas, para obras de infraestructura urbana, correspondiente a la red de acueducto, a la red de alcantarillado y a la red telefónica. Además de áreas verdes y de servicios comunitarios; de acuerdo a lo estipulado en el decreto 311 de 1995. “TERCERA. Sancionar a los funcionarios de la administración municipal que por su omisión han causado serios daños a toda una comunidad de la ciudad de Tunja. “CUARTA. Que por intermedio de su despacho se obligue a producir respuesta clara y seria por parte de la administración municipal de cuando se va a hacer una adecuada prestación de servicios públicos en el sector; seria en el sentido de que contra ella pueda incoarse alguna acción judicial. “QUINTA. De Acuerdo con lo estipulado en el artículo 39 de la ley 472 solicitamos un incentivo de 150 salarios mínimos mensuales para revertirlos en obras de la comunidad en la cual el estrato oscila entre el 1 y 2 que además la administración municipal no tiene en cuenta para formar la ciudad que según el alcalde ‘todos queremos’.

2. Hechos.

Aduce el actor que en el sector Altamira del municipio de Tunja se está llevando a cabo un proceso de urbanización sin ningún tipo de control por parte de las autoridades municipales competentes, con la consiguiente falta de servicios

públicos domiciliarios y de cesión de áreas para vías, zonas verdes y de recreación. Situación de la cual han puesto en conocimiento a las autoridades del municipio, lo cual consta en el acta 01 del 15 de julio de 1998, suscrita entre los representantes de la comunidad y de la dirección de infraestructura municipal, de la dirección de servicios públicos, oficina de planeación municipal de la dirección de salud y el concejal Ismael López. Sin embargo las autoridades municipales no han adoptado los correctivos necesarios para el control de ese proceso de urbanización.

3. La sentencia impugnada.

A juicio del Tribunal, si bien es cierto que el municipio no tiene en principio competencia para intervenir en los negocios de compraventa de bienes inmuebles que celebren los particulares, cuando dichos negocios comprometen el interés general sí puede “a través de la entidad competente detener la venta de lotes para vivienda urbana, si no existe un plan de desarrollo municipal que lo permita”. Consideró que el municipio ha actuado de manera “descuidada y negligente al permitir el establecimiento de barrios en sitios carentes de todos los servicios y que no ha sido providente para obligar a quienes procedieron a vender lotes, sin tener en cuenta los espacios que deben preservar para parques, zonas de recreación, calles y vías”, por lo cual ordenó a la administración municipal proceder a la instalación de los servicios públicos domiciliarios en el barrio Altamira del municipio de Tunja, al igual que a trazar un plan de desarrollo urbano que incluye disponer zonas para el tránsito, parques de recreación y espacio público. Afirmó, sin embargo, que la comunidad accionante también es responsable de la

situación que se vive en el sector “cuando procedió a comprar lotes y a construirlos a sabiendas de la ausencia de servicios públicos y de zonas de recreación y esparcimiento, creando situaciones de hecho para después pretender que el municipio cargara con los problemas sociales del barrio, sin presentar, de otra parte, planes y programas comunitarios que ayuden al municipio a solucionar los propios problemas que ellos originaron”. Negó las peticiones relacionadas con la sanción a los funcionarios públicos, por considerarla ajena a la acción popular, y la relativa a la emisión de respuestas claras y serias sobre la instalación de servicios públicos, pues en su criterio “ello debe responder al plan de desarrollo urbano y a la asignación de presupuesto”.

4. La impugnación El apoderado del municipio de Tunja afirmó que si bien es cierto que está a cargo de la administración municipal satisfacer las necesidades que en materia de servicios públicos tenga la comunidad, también lo es que dicha obligación se limita a adelantar las obras generales que garanticen la prestación del servicio a la comunidad, pues corresponde a los particulares realizar las acometidas y conexiones individuales de los predios así como también cancelar las tarifas legalmente establecidas para acceder y utilizar dichos servicios.

Adujo que en el barrio Altamira existen las redes de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y teléfono; prueba de ello es que algunos habitantes del sector gozan de estos servicios públicos y por lo tanto, no es atribuible a la entidad demandada el hecho de que algunos habitantes del sector carezcan de éstos, bien porque no los han solicitado o porque no han cancelado los valores

correspondientes. En relación con la venta de los lotes afirmó que el incumplimiento de los vendedores que se comprometieron a entregar los inmuebles con las acometidas, debe ser definido ante la justicia ordinaria, situación que resulta ajena al municipio porque no ha autorizado ninguna urbanización en dicho barrio, pues cuando se conceden permisos para urbanizar, la alcaldía exige al urbanizador garantizar con una póliza el cumplimiento de sus obligaciones. Solicita la revocatoria del fallo, especialmente en lo relacionado con el pago de la indemnización, la cual considera injustificada porque el municipio ha iniciado las investigaciones requeridas para determinar quiénes son los urbanizadores no autorizados; asunto distinto es que la oficina de registro de instrumentos públicos de la ciudad no ha suministrado la información requerida y además porque el plan de desarrollo urbano para el barrio Altamira está contenido en el acuerdo municipal 08 de 1998 o código urbanístico que fue proferido de conformidad con lo previsto en las leyes 9 de 1989, 3 de 1991 y 388 de 1997, en el plan de desarrollo aprobado por el concejo y en el plan de ordenamiento territorial próximo a proferir.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Mediante el ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por la ley 472 de 1998, solicitó el actor la protección de interés de la comunidad del barrio Altamira de Tunja, vinculado con “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio

de la calidad de vida de los habitantes”. Afirmó que desde hace varios años algunas personas se han dedicado a vender lotes en dicho barrio, sin tener en cuenta las disposiciones legales vigentes sobre servicios y espacios públicos, lo cual ha generado un desarrollo urbanístico inadecuado en el sector y el riesgo para la salud de los habitantes por la carencia de los servicios públicos domiciliarios. Advirtió el accionante que de esa situación se ha puesto en conocimiento a las autoridades municipales de manera reiterada, quienes se han comprometido a realizar las diligencias necesarias para solucionar el problema, pero ninguna gestión eficaz se ha realizado. El apoderado de la alcaldía se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que: a) no es función del municipio prohibir o restringir la compraventa de bienes inmuebles, por tratarse de una actividad entre particulares que se regula por el derecho civil. Esta función no está prevista en el artículo 315 de la Constitución ni en el 91 de la ley 136 de 1994; b) las licencias de urbanismo deben ser otorgadas por los curadores urbanos y no por la alcaldía, de conformidad con lo establecido en los decretos 2150 de 1995 y 1052 de 1998 y en el acuerdo 08 de 1998 o plan de ordenamiento físico del municipio; d) la administración no ha faltado a sus compromisos, pues ha ejecutado el programa de gobierno con diligencia y dentro de las posibilidades financieras del municipio, prueba de lo cual son las obras para la prestación de los servicios públicos que se han llevado a cabo en el barrio Altamira y d) la oficina de infraestructura municipal no cuenta con la información suficiente para adelantar acciones en contra de los

urbanizadores irregulares, por eso se ha solicitado a la comunidad su colaboración, sin resultados positivos. La Sala confirmará la decisión del Tribunal, por considerar que tanto la afectación de los habitantes del barrio Altamira por la urbanización desordenada del sector como la actitud omisiva de las autoridades municipales, en el control del perjuicio causado a ese interés colectivo, están acreditados.

II. Las pruebas que obran en el expediente permiten llegar a esa conlcusión.

Tales pruebas son las siguientes: a) El acta suscrita el 15 de julio de 1998 por la junta de acción comunal del barrio Altamira, representada por su presidente y vicepresidente; el concejal Ismael López y los funcionarios de la dirección de infraestructura, de planeación, de servicios públicos y de la dirección de salud del municipio, quienes efectuaron un recorrido por las calles del barrio y dejaron constancia de las carencias del sector relacionadas con los servicios de acueducto, alcantarillado, pavimentación de las vías; además se suministró el nombre y la dirección de algunos propietarios de “grandes extensiones de tierra las cuales han venido loteando y vendiendo sin ninguna norma urbanística y con carencia de servicios públicos”, en relación con los cuales los representantes de la comunidad solicitaron que se les requiriera a fin de que cumplieran con las normas vigentes en materia urbanística (fls. 2-3). b) Copia del oficio del 27 de octubre de 1998, que el arquitecto de control urbano y el inspector de obras del municipio enviaron al director de infraestructura municipal, relacionado con la visita que realizaron al barrio Altamira a solicitud de

la comunidad y en la cual verificaron igualmente que “hay personas que están vendiendo lotes sin la aprobación de plano urbanístico o plan de loteo, generando desorden ya que no están dejando suficiente terreno o áreas de cesión para vías, zonas verdes y de recreación” (fl. 5). c) El informe del 23 de julio de 1999, presentado por el arquitecto de control urbano del municipio al director de infraestructura del municipio de Tunja, en el cual se afirmó que: “El problema mas notorio representado con la venta de lotes sin plan de loteo o sistema urbano de servicios aprobado o autorizado. Esto conlleva a desarrollar grandes áreas con vías mal construidas y con dimensiones que no corresponden a las normas urbanas así como la evacuación de aguas sin ningún control, produciendo malas condiciones higiénicas y por consiguiente problemas de salud en sus habitantes” (fl. 7). d) El Tribunal Administrativo de Boyacá realizó diligencia de inspección judicial el 20 de enero del año en curso (fls. 69-72), en la cual advirtió lo siguiente: “El despacho constata que el barrio Altamira está prácticamente en construcción, que aunque existen viviendas con todos los servicios, la mayoría del terreno está construido o constituido por lotes en venta, con trazados irregulares de las calles, que no atienden a ninguna orientación urbanística, que no existen zonas para parques o lugares de recreación, ni se proyectan centros educativos o de salud, ni aparece ninguna obra de beneficio comunal, solamente se percibe la explotación material de los terrenos, vendiéndolos a una comunidad

pobre”. En dicha diligencia, el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos dejó la siguiente constancia: “Para los fines del fallo que pueda dictarse en este asunto considero importante precisar lo siguiente: PRIMERO: que el trazado de las calles, carreras, diagonales o transversales parece más producto del capricho de quienes fueron dueños o son dueños de los terrenos que de un criterio mínimo de planeación por cuanto en verdad no se aprecia que obedezca a razón lógica alguna. SEGUNDO: Que las construcciones que se han venido levantando en toda el área, incluidas las ya terminadas son de una antigüedad no superior a los cinco o siete años y según lo observado, se han levantado y se están levantando conforme al capricho o querer de cada propietario, sin respetar el ancho de las vías, los parámetros, los criterios mínimos de estética y muchísimo menos que se hayan reservado zonas comunales, zonas verdes, áreas recreativas, espacio para iglesia, bahías para zonas de parqueo, etc…dentro de la inspección se aprecian cosas que muestran una realidad muy cruda y dolorosa para los conceptos de bienestar que deben primar en una comunidad urbana” (fl. 72). e) Además, el actor acreditó que por estos mismos hechos formuló quejas y denuncias ante la Defensoría del Pueblo, la Personería Municipal y la Fiscalía Delegada ante los Jueces del Circuito de Tunja (fls. 11,12 y 16-18). f) Por su parte, el alcalde municipal aportó como prueba de su gestión una copia del proyecto de acuerdo que presentó ante el concejo municipal, en el cual

somete a consideración de esa corporación “la iniciativa mediante la cual se pretende declarar de utilidad pública un terreno en el barrio Altamira de esta ciudad con el propósito de dotar a la comunidad del sector de un espacio apropiado para la recreación” (fls. 80-81). g) El demandado también aportó copia del acta de la reunión celebrada el 1 de febrero de 2000 por la junta ordinaria de planeación municipal, relacionada con la solicitud de urbanización del señor Luis Ignacio Lara, para el sector comprendido entre las calles 28 y 30 de la carrera 20 del barrio Altamira (fls. 76-79). Con fundamento es estas pruebas y alegaciones, el Tribunal ordenó al Alcalde Mayor de Tunja realizar el control de la venta de los lotes del barrio Altamira y trazar un plan de desarrollo urbano para el mismo. Ordenes a las cuales se opone el alcalde de dicho municipio, aduciendo de una parte que no es obligación de la entidad realizar las acometidas de los servicios públicos domiciliarios ni impedir la realización de contratos de compraventa de los lotes; que la administración sí viene adelantando las investigaciones requeridas relacionadas con los urbanizadores irregulares, aunque no con los resultados ideales por falta de la información que le debe suministrar el registrador de instrumentos públicos del municipio y de otra, que el plan de desarrollo del barrio Altamira hace parte del plan de ordenamiento territorial del municipio y por lo tanto, mal se haría al expedir un acto individual para el sector.

III. El control del desarrollo urbanístico corresponde a la administración municipal, que además de estar obligada a proferir los actos generales relacionados con el

ordenamiento territorial, cuenta con los poderes suficientes para impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales. El artículo 103 de la ley 388 de 1997 determina como infracciones urbanísticas “toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas”, las cuales darán lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas, incluyendo la demolición de las obras, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que haya lugar. Por su parte, el artículo 66 de la ley 9 de 1989, tal como fue modificado por el artículo 104 de la ley 388 de 1997 prevé las sanciones imponibles a quienes incurran en las infracciones urbanísticas, las cuales se aplicarán de acuerdo con los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, según lo prevé el artículo 108 de la ley 388 de 1997. Ahora bien, es cierto que la planificación territorial del municipio debe hacerse mediante acto general, sin perjuicio de los planes parciales autorizados por la última ley referida (art. 19) y que dicho plan ya debió ser expedido de conformidad con lo previsto en el artículo 23 ibídem, el cual fue prorrogado por el artículo 26 de la ley 546 del 1999. Lo anterior significa que si la administración municipal ya profirió dicho acto administrativo, incluyendo en él disposiciones relacionadas con la infraestructura vial, delimitación de áreas de protección de los recursos naturales y previsiones para la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos para el sector de Altamira, no requiere para efectos de cumplir esta

decisión proferir un nuevo acto en el mismo sentido. No obstante, se confirmará la orden emitida por el Tribunal porque la autoridad demandada no ha acreditado que haya dado cumplimiento a ese deber. En síntesis, considera la Sala que la acción popular resulta procedente en este caso para proteger el interés colectivo a un desarrollo urbano ordenado en el barrio Altamira del municipio de Tunja. De acuerdo con las pruebas allegadas al proceso se concluye que la administración municipal no ha actuado de manera diligente y eficaz para evitar que se adelante en los últimos años un proceso de urbanización contraviniendo las normas legales, a pesar de la insistencia de los habitantes del sector para que se adoptaran las medidas preventivas y sancionatorias necesarias por parte de las autoridades del municipio. Por lo tanto, se confirmará el fallo apelado. En cuanto al pago de la suma equivalente a 10 salarios mínimos mensuales a favor de la asociación demandante, considera la Sala acertada la decisión del Tribunal, dado que si bien es cierto que con las acciones populares no se persigue ningún beneficio pecuniario sino “la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento”1 y que el interés de solidaridad es el que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas, también lo es que la ley ha pretendido compensar la 1 Sentencia de la Corte Constitucional C-215 de 1999. carga adicional que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual. El estímulo económico previsto en la ley para el actor popular no está concebido

como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. En el caso concreto resulta aún más justa la retribución si se considera la gestión desarrollada por la junta de acción comunal a través de su presidente, con el objeto de obtener la protección del interés colectivo aludido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: Primero. CONFIRMASE providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 26 de abril de 2000.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESÚS MARIA CARRILLO B.

Presidente Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR