CE-SEC4-132-1975-05-20

DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES – Notificación / NOTIFICACION - De providencias que ponen fin a un negocio o actuación administrativa Si al promover un juicio el fundamento esencial de la demanda consiste en la aseveración de que el acto administrativo que se ataca no le ha sido notificado regularmente al afectado por él, no puede pretenderse que desde el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de esa demanda debe estudiarse también si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso si aparentemente la caducidad se ha producido, porque esta última decisión equivaldría a definir el proceso desde antes de que llegara a comenzar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JUAN HERNANDEZ SAENZ Bogotá, D.E., veinte (20) de mayo (05) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 2847

Actor: ALFREDO HERRERA MARTINEZ

Demandado: Referencia: El Tribunal Administrativo del Valle, en auto del 3 de mayo de 1974, no admitió la demanda presentada por el señor Alfredo Herrera Martínez, pues entendió que la acción intentada era la de revisión de impuestos y no la de simple nulidad y que, además, entre el 4 de mayo de 1970, día en que se cumplió la notificación por edicto del acto que puso fin al trámite gubernativo, y el 26 de julio de 1973, fecha en que se introdujo el libelo, transcurrieron más de los tres

meses que concede el Artículo 272 del Código Contencioso Administrativo para ejercer dicha acción o de los cuatro meses previstos por el Artículo 83 del Código para intentar la llamada de plena jurisdicción, si llegara a suponerse que ésta es la propuesta por Herrera Martínez. El demandante apeló y como está cumplido el trámite del recurso, es la oportunidad de resolver: Una lectura del expediente deja en claro que el apoderado del señor Herrera Martínez dice ejercer en su libelo "la acción contenciosa de nulidad consagrada en los Artículos 66 y 83 de la Ley 167 de 1941" para impetrar que la Sala declare "Que es nula y sin efectos legales la resolución número R-0619-H dictada por la Dirección General de Impuestos Nacionales con fecha dos de abril de mil novecientos setenta por la cual en procedimiento gubernativo, se resolvió una reclamación formulada por mi poderdante contra la liquidación del impuesto sobre la renta y complementarios que le fue practicada por el año de mil novecientos sesenta y tres", Aduce como hechos los siguientes: "a. Con fecha veintiuno de mayo de mil novecientos sesenta y seis el señor Alfredo Herrera Martínez reclamó por medio de apoderado de la liquidación del impuesto sobre la renta y complementarios que le practicó la administración de impuestos nacionales de Cali por el año de mil novecientos sesenta y tres. "b. La reclamacipn la formuló directamente el señor Herrera Martínez, ante el director general de impuestos nacionales, renunciando a la primera instancia que debía surtirse ante el administrador de impuestos nacionales de Cali,

haciendo uso de la opción que para ese efecto consagra el Artículo 32 del Decreto extraordinario 1651 de 1961 en relación con el 35 del mismo estatuto, que sirvió de fundamento legal a la reclamación. "c. El Director General de Impuestos Nacionales, en procedimiento gubernativo de única instancia, conforme a lo dicho (sic) en el punto anterior, dictó la resolución objeto de esta demanda, por la cual confirmó la liquidación reclamada, quedando definitivamente resuelta la reclamación y en firme la resolución por no haber recurso contra ella. "d. La Dirección General de Impuestos Nacionales comisionó a la Administración Regional de Impuestos Nacionales de Cali para que notificara al interesado la resolución materia de esta acusación, remitiéndole para el efecto los antecedentes del negocio. "e. El Jefe de la Sección de Recursos Tributarios de la Administración regional, a quien correspondió practicar la diligencia, sin citar previamente a mi poderdante para que se acercara al despacho a recibir personalmente la notificación, procedió a notificar la resolución por edicto, el cual permaneció fijado en la secretaría de esa oficina por el término legal. , "f. La notificación a que me estoy refiriendo no quedó hecha en legal forma, pues en su diligenciamiento se dejó de cumplir un requisito indispensable, como fue la citación personal de mi mandante, previa a la fijación del edicto, de acuerdo con claras normas legales que señalan el procedimiento a seguir y que más adelante cito, para la notificación de providencias dictadas por autoridades del orden administrativo nacional y particularmente las providencias que se

relacionan con impuestos nacionales. "g. Por no haber sido notificado en legal forma sino en contravención de expresar normas legales, el acto administrativo materia de esta acusación está viciado de ilegalidad y es, por consiguiente nulo y no puede producir efectos legales, respecto de la persona afectada con él." Y en cuanto al quebranto de leyes y a sus alcances, expresa: "Como disposiciones violadas con el acto acusado señalo las siguientes: "Los Artículos 49 y 50 del Decreto-Ley 1651 de 1961. "Estos mismos Artículos en relación con los Artículos 19 y 20 del mismo Decreto. "Los Artículos 74 y 75 de la Ley 167 de 1941 (Código Contencioso Administrativo). "El Artículo 26 de la Constitución Nacional. "Concepto de la violación. "Las disposiciones del Decreto 1651 de 1961 son aplicables al caso de la demanda no sólo por ser de carácter especial y reglamentar la materia a que se refiere el acto acusado, o sea, al procedimiento en actuaciones gubernativas relacionadas con impuestos sobre la renta y complementarios, sino porque la misma resolución se remite a los dos Artículos del Decreto, el 49 y 2150 que invoco como violados. "El Artículo 49 dispone que las providencias dictadas en esa clase de actuaciones se notifican personalmente a los contribuyentes o sus apoderados, dejando constancia expresa en tal acto de los recursos que proceden y del término dentro del cual pueden interponerse. Y textualmente dice que "para este efecto se citará a quien deba notificarse mediante oficio enviado a la dirección señalada para tal fin en el respectivo recurso."

"Y el Artículo 50 dice que pasados diez días sin que se obtenga la notificación personal, la notificación se hará por medio de edicto. "De acuerdo con estas dos disposiciones las oficinas encargadas de hacer las respectivas notificaciones deben, previamente a la fijación del edicto, es decir, antes de proceder a fijar éste, citar al interesado para que comparezca al despacho a enterarse del contenido de la providencia y notificarse de ella. Y solamente en el caso de que el citado no comparezca dentro del término que se le fije o que no se conozca su dirección domiciliaria o que la nota de citación se envíe a una dirección equivocada, de todo lo cual debe quedar constancia en el expediente, se puede optar por la notificación por edicto. "En cuanto a la forma de citación, ésta puede hacerse entregándola directamente al interesado, o remitiéndola por el servicio de correos nacionales a la dirección indicada en el escrito de reclamación, o a falta de esa indicación, a la dirección anotada en la declaración de renta, tal como lo previenen los Artículos 19 y 20 del Decreto a qué me vengo refiriendo y que ha citado también como disposiciones aplicables al caso, en cuanto están directamente relacionadas y se complementan con las anteriores. "Los Artículos 74 y 75 de la Ley 167 de 1941, modificados por los Artículos 10 y 11 del Decreto 2733 de 1959, disposiciones de carácter general aplicables a los procedimientos gubernativos, sientan las mismas reglas de los anteriormente comentados, o sea, que toda providencia dictada en actuaciones administrativas del orden nacional, deben notificarse personalmente al

interesado dentro de los cinco días siguientes a su expedición y que "si no se pudiere hacer la notificación personal "se notificará por edicto. Y el Artículo 76 ibídem, modificado por el 12 del Decreto 2733, citado, es muy explícito al decir que "Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la respectiva providencia. . ." "Las normas de procedimiento que dejo reseñadas tienden a garantizar a las personas interesadas en una decisión de carácter administrativo fiscal el Derecho que les asiste para enterarse personalmente de su contenido y poder ejercitar, llegado el caso, los recursos legales contra ella. Esto en desarrolló del tan conocido principio consagrado en el Artículo 26 de la Carta Fundamental de que nadie puede ser condenado sino con arreglo a Leyes preexistentes y observando la plenitud de las fórmulas procedimentales. "La violación de todas estas normas en el caso de la demanda consiste, como ya lo he esbosado, (sic) en que para la notificación de la resolución acusada no se dio cumplimiento, por parte de la oficina encargada de hacerla, a las fórmulas en ellas consagradas; concretamente no se citó a mi mandante a su dirección domiciliaria conocida para que compareciera a recibir la notificación, o por lo menos no hay constancia de ello en el expediente o de que se hubiera hecho uso de otros medios para el mismo fin y en esas circunstancias no era procedente fijar el edicto y, por tanto, la notificación no se tendrá por hecha y la providencia no puede surtir efectos legales."

La lectura de los pasajes del libelo que se dejan transcritos despeja toda duda en cuanto a que la materia del juicio que intenta el señor Herrera Martínez consiste en esclarecer si la providencia gubernamental a que alude le fue o no le fue notificada de acuerdo con las reglas que la Ley establece para que la autoridad tributaria entere a los contribuyentes de sus decisiones que concretamente los afecten. Nadie discute, porque ello se desprende de lo estatuido en el Artículo 12 del Decreto-Ley 2733 de 1959, que la notificación es diligencia esencial para que las providencias que ponen fin a un negocio o actuación administrativa produzcan efectos respecto de los interesados en el respectivo negocio o actuación. Y es sólo desde el cumplimiento cabal de esa diligencia cuando pueden comenzar a contarse los términos para la ejecutoria del proveído, para la interposición de recursos gubernativos contra él o para la caducidad del plazo legalmente hábil para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas encaminadas a impugnarlo, pues no sería lógico ni jurídico que tales plazos comenzaran a contarse en con la del interesado en aprovecharlos aún desde antes de que pudiera conocer el contenido de la providencia respectiva, si se admitiera un parecer contrario, la garantía constitucional que tiene toda persona para defenderse de los actos oficiales quedaría reducida a una simple teoría y el acto administrativo tendría efectos contra el gobernado aún sin haberlo conocido a través de la notificación, concepto que resulta abiertamente contrario a lo previsto en el mencionado Artículo 12 del DecretoLey 2733. Es muy claro entonces que si al promover un juicio el fundamento esencial de la demanda consiste en la aseveración de que el acto administrativo que se ataca no le ha sido notificado regularmente al afectado por él, no puede pretenderse que desde el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de esa demanda debe estudiarse también si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso si aparentemente la caducidad se ha producido, porque esta última decisión equivaldría a definir el proceso desde antes de que llegara a comenzar. En efecto, si se opta por el rechazo de la demanda al calificarla de inoportuna, implícitamente llega a reconocerse que la notificación del acto administrativo acusado fue válida y se desecha así de plano, sin fórmula de juicio, el dicho del demandante respecto a que la notificación era ilegal e ineficaz y, por ello, el acto no le era oponible. Esta posición descartaría a priori y en muchos casos el derecho que constitucionalmente tienen los gobernados a defenderse contra los actos gubernamentales que afecten sus intereses y, precisamente, cuando podría estar configurada una forma de arbitrariedad grave y enojosa: la falta de notificación o la notificación irregular o contraria a derecho de las providencias administrativas. Las reflexiones anteriores muestran que en casos como el sub judice, para decidir sobre la admisibilidad del libelo, no es dable examinara priori cuál es la naturaleza de la acción incoada, para rechazar la que aparentemente envuelve un extemporáneo restablecimiento de derechos bajo el ropaje de una mera

declaración de nulidad, ni es dable tampoco entrar a definir desde un principio si está o no caducado el plazo para ejercer la acción, desde luego que si la base de la controversia es el examen de la validez o invalidez de la notificación del acto impugnado, cualquier pronunciamiento sobre aquella caducidad equivaldría a decidir la suerte del juicio mismo desde su auto inicial, en el que apenas es dable calificar la procedencia o improcedencia formal de la demanda que impetra el comienzo de dicho juicio. Un parecer distinto significaría la inutilidad de los procesos y haría nugatoria la garantía del derecho a defenderse que consagra el Artículo 26 de la Constitución en favor de los gobernados sin ninguna salvedad. De otra parte, como lo anota el Consejero Lleras Pizarro, el nombre que el libelo le de a la acción es factor de poca monta porque ya no existen fórmulas sacramentales como factor determinado de la viabilidad del proceso. Es el funcionario judicial a quien le corresponde interpretar la demanda, calificar la naturaleza de la acción incoada y encauzarla por el trámite procesal que le sea propio. Pero ese poder del funcionario no ha de llegar nunca hasta el punto de hacer nugatorio el derecho del demandante, como ocurriría en el evento de que al alegar éste nulidad de la notificación el acto administrativo que ataca, el magistrado le rechazara su libelo por entender que ejerce una acción sujeta a término de caducidad y que ésta se ha consumado, olvidando el funcionario que el plazo de caducidad no opera sino a partir de la ejecutoria del acto sujeto a impugnación y que esta ejecutoria exige una previa notificación regular de

aquel acto. De manera que si el móvil del juicio es discutir la validez de tal notificación, que es el punto de partida para resolver sobre la caducidad de la acción, resulta obvio que este último tema sólo podrá esclarecerse en el fallo. No sobra añadir finalmente que existe sustancial diferencia entre el hecho de conseguir la admisión de una demanda y el hecho de triunfar en las aspiraciones planteadas en esa misma demanda. La admisión exige apenas el cumplimiento de algunos requisitos formales por parte del libelo y un examen superficial de éste para saber si los reúne o no. El triunfo en el proceso exige, en cambio, una calificación a fondo de los temas planteados por el demandante y la prueba clara de los hechos o circunstancias previstos por la Ley como atributivos o generadores en su favor del derecho que buscó hacer efectivo. Todo ello a través de una sentencia que exprese los motivos que llevaron al fallador a adoptar esa decisión, favorable o desfavorable, respecto de unas peticiones del ador plasmadas en su libelo, que fue admitido al darle comienzo al juicio cuya culminación es precisamente dicha sentencia. Será-entonces en el fallo y no al resolver sobre la admisibilidad de la demanda cuando habrá de analizarse si la providencia de las autoridades tributarias que impugna el señor Herrera Martínez le fue bien o mal notificada y, por ende, si ejercitó su acción en tiempo hábil o si ya había caducado éste cuando obró. De ello y de las pruebas que aduzca al respecto en el juicio podrá concluirse, con oportunidad de la sentencia y no ahora, si sus pretensiones merecen o no

merecen triunfar. Entre tanto, debe revocarse el auto apelado para disponer, en su lugar, que el Tribunal le de curso a está demanda porque reúne los requisitos formales de admisibilidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. Revócase el auto apelado y, en su lugar, se ordena al Tribunal Administrativo del Valle que admita esta demanda y la tramite conforme a la Ley.

2. Revalídese el papel común.

Cópiese, notifíquese y devuélvase Se deja constancia de que la providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 15 de mayo de mil novecientos setenta y cinco.

BERNARDO ORTIZ AMAYA FERNANDO HINESTROSA

CON SALVAMENTO DE VOTO CONJUEZ

MIGUEL LLERAS PIZARRO GUSTAVO SALAZAR T.

JUAN HERNANDEZ SAENZ

ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ

SECRETARIO

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Bogotá, D.E, diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco

Ref: Expediente No. 284 Actor: Alfredo Herrera Martínez. Apelación

Interlocutorios SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Como el proyecto original de auto ocasionó un empate entre los miembros de la Sala, que hizo necesario el sorteo de conjuez y éste se inclinó por la tesis adversa a la ponencia, el suscrito consejero se ve obligado a salvar el voto, a

pesar del brillante estudio que el consejero Hernández Sáenz ha hecho para sustentarla, pues no se ha modificado la convicción sobre la tesis original de la ponencia presentada por el Consejero Salazar Tapiero y que acogía los planteamientos del Tribunal. Con el más profundo respeto ante la opinión de la mayoría de la Sala, enriquecida con los aportes jurídicos e intelectuales del Conjuez doctor Hinestrosa Forero que hizo modificar su criterio al Consejero Gustavo Salazar, para mi siguen siendo valederas las consideraciones hechas en esa ponencia mediante la transcripción del análisis del problema que hizo el Tribunal del Valle, al cual me remito y que textualmente dice: "Aun cuando el actor dice que ejercita la acción de nulidad que consagran los Artículos 66 y 83 de la Ley 167 de 1941, sin embargo en el fondo la acción es de plena jurisdicción contra la Resolución No. R-0619-H de la Dirección General de Impuestos Nacionales, por medio de la cual esta entidad fijó en trece mil seiscientos noventa y dos pesos con cincuenta y ocho centavos ($13.692.58) M/cte., los impuestos de renta, complementarios y especiales por el año gravable de 1963 a cargo del citado señor Alfredo Herrera Martínez. Es decir, so pretexto de solicitar la nulidad de tal providencia se pretende obtener el restablecimiento de un derecho, que es precisamente la esencia de la acción de plena jurisdicción que consagra el Artículo 67 del C.C.A." "Bien sabido es que la acción pública de anulación que contempla el Artículo 66 del C.C.A., se ha creado exclusivamente en beneficio de toda la comunidad

y con la única finalidad de buscar el imperio de la Ley, y no con finalidades de interés particular." "Por consiguiente tratándose de una acción de plena jurisdicción que en este caso sería la denominada de revisión de impuestos que consagra los Artículos 171 y siguientes del C.C.A., sólo había sido viable la acción interponiéndose la demanda dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia acusada. Y si se interpreta como la acción de plena jurisdicción definida en el Artículo 67 de la citad obra, la demanda ha debido presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la providencia como lo establece el inciso 3o. del Art. 83 del C.C.A,, que dice: "La encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho u operación administrativa que causa la acción" "Ahora bien, como de acuerdo con los antecedentes administrativos que se trajeron mediante auto pronunciado por el Despacho para averiguar la fecha en que fue notificada la Resolución acusada, ésta se notificó por edicto desfijado el 4 de mayo de 1970, desde la ejecutoria de esta providencia a la fecha en que fue presentada la demanda que se analiza, o sea el 26 de julio de 1973, aparecen más que vencidos los términos previstos en las normas antes citadas, y por lo tanto debe declararse la prescripción de la acción de plena jurisdicción, que es en el fondo la que se ejercita en la demanda como antes se ha expresado." Bernardo Ortiz Amaya