CE-SEC4-1859-1988-09-16

JURISDICCION COACTIVA / CONTRATO DE SEGURO - Responsabilidad del garante La responsabilidad del garante no puede hacerse efectiva mientras no se dicte el acto que declara la ocurrencia del riesgo asegurado. JURISDICCION COACTIVA / CONTRATO DE SEGURO - Régimen de prescripción El término extintivo del derecho del Estado, corre a partir de un momento distinto a los que señala el artículo 1081 del Código de Comercio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE Bogotá, D. E., dieciséis (16) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Magistrada auxiliar: Doctora Ruth Younes de Salcedo Radicación número: 1948

Actor: LA NACION

Demandado: INTERAMERICANA CIA. DE SEGUROS GENERALES S. A.

(MARIA CUELLAR Y OTRO) Referencia: Expediente numero 1948

JURISDICCION COACTIVA.

El proceso de la referencia se remitió a esta Corporación por el Juzgado Unico Nacional de Ejecuciones Fiscales, para tramitar y conocer la excepción de prescripción propuesta por el apoderado de la Compañía Interamericana de Seguros Generales, dentro del proceso ejecutivo adelantado en su contra, con el fin de hacer efectiva la garantía que otorgó en relación con la presentación de documentos para nacionalizar un vehículo por parte de María N. Cuéllar y/o García Guerrero y Cía. S. en C. Como hechos exceptivos concretó el memorialista los siguientes: "1. La Dirección General de Aduanas expidió la Resolución número 00123 de

enero 15 de 1985 cuando ya el término de vigencia de la póliza se hallaba vencido. "2. Desde la expedición de la resolución y la notificación de la misma que ocurrió en febrero 19 de 1985 hasta el mandamiento de pago y la notificación del mismo han transcurrido más de dos años". Fundamenta el derecho de su representada a que se declare probada la excepción, en los siguientes argumentos: 1º En la cláusula séptima del contrato de seguros, parágrafo, expresamente se consignó que para los efectos de la cesación de responsabilidad de la aseguradora, se tendrían en cuenta los términos de prescripción estipulados en el artículo 1081 del Código de Comercio. 2º Da por sentado el litigante que la prescripción de las acciones que ejerce la Nación es de carácter ordinario y por ende tiene, tratándose de seguros, un término de dos años, el previsto en aquella norma para esta clase de prescripción. 3º Por último observa que la prescripción "no podía ser objeto de recursos en la vía gubernativa puesto que en ese tiempo no había transcurrido el término de prescripción". La Aduana interior de Bogotá, entidad ejecutante, no se pronunció sobre ]a excepción propuesta, dentro de los traslados que se surtieron para tramitar el incidente. Con ocasión del traslado común a las partes para presentar sus alegaciones, advirtió el representante de la ejecutada que la diligencia de notificación del mandamiento de pago que aparece al folio 18 del expediente, no corresponde a la Póliza CU-5-340 y a la Resolución 0123 de 15 de enero de 1985, sino a otro

mandamiento que le fue notificado. No obstante el error en que evidentemente incurrió el Juzgado, el libelista concreta su aspiración en que se declare prescrito el derecho de la Nación a que se haga efectiva la garantía contenida en la Póliza CU-5-340 y en la Resolución 0123 de 15 de enero de 1985, por lo cual no hay lugar a pronunciamiento alguno sobre tal equivocación.

Consideraciones de la Sección: El primero de los hechos alegados, radica en que la Resolución 00123 de enero 15 de 1985, se expidió por la Dirección General de Aduanas, cuando ya el término de vigencia de la póliza se hallaba vencido.

Obra de autos la póliza de seguro de cumplimiento a favor de la Aduana Interior de Bogotá, distinguida con el CU-5-0340 de fecha junio 7 de 1983, cuyo objeto fue garantizar la presentación de los documentos para la nacionalización definitiva del vehículo al cual se refiere, con vigencia de 120 días comprendidos entre el 6 de junio y el 3 de octubre de 1983. Dicha fianza, con su anexo posterior fue aceptada por la Aduana Interior de Bogotá (fls. 11 y 12 vtos.). La Resolución número 0123 de enero 15 de 1985, se profirió en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 79 de 1931, Código de Aduanas entonces vigente, que adoptó en sus artículos 361 y 362 las siguientes previsiones en materia de fianzas otorgadas para garantizar la ejecución de actos: a) En cualquier caso de incumplimiento, el fiador se hará responsable del pago de la cuantía de la fianza;

b) Cuando se deje de ejecutar el acto garantizado, el Administrador de Aduana lo pondrá en conocimiento del Director General quien, si estima que los pormenores puestos en su conocimiento dan lugar a hacer efectiva la garantía, se lo notificará al fiador y si, dentro de los quince días siguientes a tal notificación "el principal no cumple lo pactado, o el fiador no paga la suma a que lo obligaba la fianza, el Director General dará cuenta del caso al Tribunal competente", y será suficiente su declaración para que se proceda a la ejecución. De acuerdo con estas previsiones, la responsabilidad del garante no puede hacerse efectiva mientras no se dicte el acto que declara la ocurrencia del riesgo asegurado. No señaló la ley un térmico de otro del cual debía expedirse ni es éste asunto regulado por el Código de Comercio o por el Civil. Resulta lógico que, siendo la expedición del acto administrativo la condición legal prevista para hacer efectivo el derecho del Estado, mientras aquél no se expida, no puede correr el término extintivo del mismo. Pero aún en el caso de que hubiera existido una limitación temporal a la competencia para expedir dicho acto, dictarlo fuera del término constituiría un vicio que afectaría su validez. Como todos los que impliquen anulación o modificación del acto administrativo, debió alegarse por vía de los recursos procedentes. Tales recursos se hallan establecidos para que el interesado impugne el acto por todos los motivos que puedan afectar su validez. Por ello, una vez notificados, adquieren firmeza cuando se agota el procedimiento correspondiente y son ejecutorios,

mientras no se anulen o suspendan por la jurisdicción contencioso administrativa. Según constancia que obra a folio 5 vuelto, transcurridos los términos legales y no habiéndose interpuesto recurso alguno contra la Resolución número 0123 del Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas, expedida el 15 de enero de 1985, se declaró ejecutoriada dicha providencia. Adquirió así firmeza y ejecutoriedad conforme a las previsiones del Decreto extraordinario 01 de 1984, bajo cuya vigencia se expidió (arts. 62 a 65, en armonía con art. 68, numerales 4 y 5). En el proceso de ejecución para el cobro de deudas fiscales no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa; cuando el título ejecutivo consista en una providencia que conlleva ejecución, sólo pueden alegarse excepciones consistentes en hechos ocurridos con posterioridad a la respectiva providencia (arts. 561 inciso 2º y 509 C. de P. C). Sobre el régimen del título ejecutivo fiscal y el mandamiento de pago esta Corporación se pronunció en auto de diciembre 12 de 1986, expediente número 1473, con ponencia del entonces Consejero doctor Hernán Guillermo Aldana Duque, en los siguientes términos: "En materia de créditos a favor del Fisco, la ley previene, por vía de principio, que ellos deben consistir en decisiones ejecutoriadas, que gozan de la presunción de la cosa decidida (actos administrativos) o de cosa juzgada (sentencia). "Por ello, en uno y otro caso, los elementos que definen su existencia y

condicionan su validez no pueden ser motivo de discusión en vía judicial coactiva. Sólo se pueden debatir, en materia de excepciones, aquellos hechos posteriores al acto o sentencia y en la forma limitada que establece la ley (art. 509 del C. de P. C). "Según la ley (art. 68 del C. C. A. ), constituye título ejecutivo, cobrable por jurisdicción coactiva, entre otros, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley, y las demás garantías que a favor de entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo que declare la obligación. "La ley ha establecido así que los títulos ejecutivos cobrables por jurisdicción coactiva tienen tres vías principales para ser discutidos: "a) La vía de la acción de nulidad o la de restablecimiento del derecho y que en ella será posible intentar ataque en contra de la existencia o la validez del acto administrativo; "b) La vía de la revisión, en los casos taxativos en que ella proceda para intentar invalidar el título ejecutivo que conste en sentencia; y "c) La vía de las excepciones tendientes a enervar el título por causa posterior a su creación, para tornarlo ineficaz, definitiva o provisionalmente". Se concluye de lo anterior, que la primera de las objeciones alegadas por la demandada no puede servir de base a la excepción que invoca, por tratarse de circunstancias que debieron alegarse a través de los recursos de la vía

gubernativa y decidirse por los funcionarios competentes para resolverlos. Los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva, cumplen una función estatal diferente, no son Jueces de la validez de los actos que, según el ordenamiento, constituyen títulos ejecutivos en el proceso que adelantan. Deben ejecutarlos siempre que en ellos conste una obligación expresa, clara y actualmente exigible. El segundo hecho alegado como base de la prescripción, consiste en que el derecho del Estado prescribió por haber transcurrido más de dos años entre la fecha de notificación de la Resolución 0123 de enero 15 de 1985 y la del mandamiento de pago, por cuanto se estipuló en la póliza que la prescripción se rige por el artículo 1081 del Código de Comercio, norma que señala un término de dos años para la ordinaria que es, en sentir del libelista, la aplicable a las acciones del Estado. Ciertamente la póliza en mención se expidió de acuerdo con las condiciones de la póliza matriz regulada por la Resolución 08660 de marzo 2 de 1981, expedida por la Contraloría General de la República y en ella se dispuso que, para los efectos de la cesación de responsabilidad de la aseguradora se tendrán en cuenta los términos de prescripción previstos en el artículo 1081 del Código de Comercio. Ello no significa que el derecho del Estado prescribiera en el término de dos años como pretende el memorialista, por las siguientes razones: El artículo 1081 del Código de Comercio, establece que la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen

podrá ser ordinaria o extraordinaria. No define cuándo procede una u otra pero fija dos momentos distintos como punto de partida de los respectivos términos, a saber: Desde el momento en que el interesado haya tenido conocimiento del hecho que da base a la acción, o debido tener tal conocimiento, para la prescripción ordinaria con lapso de dos años. Desde el momento en que nace el respectivo derecho, para la extraordinaria que será de cinco años y correrá contra toda clase de personas. Tales situaciones no corresponden a las que se presentan en torno del cumplimiento de las obligaciones originadas en garantías que se otorgan a favor del Estado y la extinción del derecho a hacerlas efectivas, ni en relación con los hechos ni respecto de la normatividad aplicable. La obligación de la aseguradora, cuya fuente es el contrato suscrito por ella, no puede hacerse efectiva mientras no se dicte el acto que declara la ocurrencia del riesgo. Así se previo en la cláusula sexta de la misma póliza matriz incorporada al contrato en el presente caso. Existiendo tal condición, el término extintivo del derecho del Estado, corre a partir de un momento distinto a los que señala el artículo 1081 del Código de Comercio: Aquel en q. ue adquiere firmeza y ejecutoriedad dicho acto administrativo. Es decir, cuando la obligación se hace exigible, hipótesis diferente de las contempladas por dicha norma. De manera que la cláusula relativa al régimen de prescripción aplicable se justificaba, tal vez, en cuanto al término de la prescripción —no el común contenido en el Código Civil sino los especiales del Código de Comercio— en

razón de que para la época en que se otorgó la garantía la prescripción extintiva en materia de créditos a favor del Estado regía, salvo disposición especial y a falta de ella estipulación en contrario, por las normas tradicionales del Código Civil, que prevén un término de diez años para la acción ejecutiva, transcurrido el cual se convierte en ordinaria y se extiende por otros diez (C. C, arts. 2517, 2536, 2538 y ss.). El Decreto extraordinario 01 de 1984 definió a nivel legal la integración de las pólizas de seguros y demás garantías otorgadas a favor de las entidades públicas, con el acto administrativo que declare la obligación, el cual presta mérito ejecutivo en los procesos por jurisdicción coactiva, siempre que en él conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible (art. 68 numerales 4º y 5º). Bajo su vigencia se expidió la Resolución número 0123 de enero 15 de 1985 que, con la póliza CU340 de junio 7 de 1983, integra el título ejecutivo en este proceso. El mismo estatuto regula el carácter ejecutivo de los actos administrativos y la pérdida de dichos atributos en sus artículos 64 y 66, según los cuales, los actos administrativos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo son obligatorios, mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, y serán suficientes por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento, de inmediato, pero perderán su fuerza ejecutoria al cabo de cinco años por estar en

firme sin que la Administración haya realizado tales actos. Estas normas del derecho público, por su especialidad, señalan los límites dentro de los cuales debe encuadrarse el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos del Estado, cuando el acto administrativo constituya condición de su eficacia, puesto que no podrían considerarse extinguidos mientras éste posea fuerza ejecutoria. Se concluye de lo anterior, quedas previsiones del artículo 1081 del Código de Comercio no resultan aplicables en este campo, ni en cuanto al punto de iniciación del término de prescripción del derecho del Estado, ni en cuanto al lapso en que éste pueda hacer efectivas las garantías otorgadas en su favor, el cual se rige por el de ejecutividad del acto con el cual se integran. En memorial radicado el 1º de junio de 1987, manifiesta el apoderado de la aseguradora que se le notificó el mandamiento de pago de 22 de mayo de 1987. Habida cuenta de que la Resolución 0123 de enero 15 de 1985, quedó en firme el 26 de febrero del mismo año, por no haberse ejercitado los recursos procedentes contra ella (fl. 5), se concluye que la notificación del mandamiento ejecutivo se surtió dentro del término de ejecutividad de la citada resolución. Por lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Resuelve: 1º Declarar no probada la excepción propuesta por el apoderado de la Interamericana Compañía de Seguros Generales. 2º Ordenar que siga adelante la ejecución. Copíese, notifíquese y devuélvase a la oficina de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLEOS, JAIME ABELLA ZARATE, JOSE IGNACIO

NARVAEZ GARCIA, CARMELO MARTINEZ CONN. JORGE A. TORRADO T.,

SECRETARIO.