CE-SEC4-204-1969-09-19

FACULTAD IMPOSITIVA – La Rama ejecutiva carece de facultad para establecer impuestos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JUAN HERNANDEZ SAENZ BogotÆ, D. E., septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 09-19

Actor: OSVALDO RENGIFO Demandado: INDERENA El doctor Osvaldo Rengifo demanda del Consejo que declare nula la Resoluci(cid:243)n 81 de 1969, dictada por el Gerente General del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA, y mediante la cual estableci(cid:243) un derecho de cinco pesos por cada metro cœbico de madera que se autorice explotar y pagadero por los concesionarios o titulares de permisos para explotar bosques pœblicos o por los explotadores de bosques de propiedad particular y dispuso tambiØn que los recaudos hechos por ese concepto ingresaran directamente a la Tesorer(cid:237)a del INDERENA.

Dice el demandante que el acto acusado viola los art(cid:237)culos 43, 76, ordinal 13, y 210 de la Constituci(cid:243)n Nacional, porque esas normas le atribuyen privativamente a la rama legislativa la facultad de establecer impuestos en tiempo de paz; los art(cid:237)culos 206 y 207 de la misma Constituci(cid:243)n, en cuanto el primero no permite percibir impuestos o contribuciones que no figuren en el

presupuesto de rentas y el segundo impide hacer gastos pœblicos que no hayan sido autorizados por el Congreso, las asambleas o los concejos; y los art(cid:237)culos 22, 23 y 28 del Decreto ley 2420 de 1968, orgÆnico del INDERENA, porque ninguno de ellos faculta al Instituto para establecer y cobrar impuestos. Tramitado el juicio, el seæor Fiscal 2(cid:176) de la corporaci(cid:243)n, doctor Osvaldo Abello Noguera, luego de un amplio estudio de la materia controvertida, conceptu(cid:243) que deb(cid:237)a accederse a las sœplicas de la demanda. Dijo as(cid:237) el doctor Abello Noguera en los pÆrrafos finales de su concepto: "Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente debe decirse que el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables no tiene ninguna competencia para imponer contribuciones ni tampoco puede disponer de ellas porque no figuran en el presupuesto de rentas ni estÆn incluidas en el de gastos. TambiØn debe decirse que lo ordenado por el Instituto mencionado es un impuesto porque como dice Francisco Nitti, "el impuesto es una cuota, parte de su riqueza, que los ciudadanos dan obligatoriamente al Estado" y, a su vez Eheberg lo define diciendo "que son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demÆs entidades de derecho pœblico, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo en forma y cuant(cid:237)a determinadas unilateralmente y sin contraprestaci(cid:243)n especial con el fin de satisfacer las necesidades

colectivas". Lo que quiere decir que el impuesto Es la cuota que se debe dar al Estado para que Øste pueda sufragar los gastos que requiere para el sostenimiento de los servicios pœblicos, el desarrollo econ(cid:243)mico y el social de un pa(cid:237)s. Y en este caso enjuiciado, cree la Fiscal(cid:237)a, que se trata de un impuesto, ya que no puede ser "una contribuci(cid:243)n" porque esta es la compensaci(cid:243)n obligatoria a la entidad pœblica en raz(cid:243)n de una obra que se ha verificado con objetivos de servicio general; y tampoco uæa tasa porque para que ella se configure es necesario que exista la retribuci(cid:243)n, ejemplo, el caso de los servicia. Por las anteriores consideraciones la Fiscal(cid:237)a conceptœa que debe accederse a las peticiones de la demanda". Resumidos como puedan los antecedentes del asunto sub (cid:237)ndice, conviene ahora transcribir la resoluci(cid:243)n acusada, para mayor claridad en el anÆlisis que corresponde hacer a esta Sala como fundamento de su fallo. "Resoluci(cid:243)n nœmero 081 de 1969" (febrero 17 de 1969) "Que establece derechos por el otorgamiento de las concesiones, licencias o permisos de aprovechamiento forestal y salvoconductos de movilizaci(cid:243)n correspondiente". "El Gerente General del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables —INDERENA—, en uso de sus atribuciones legales, y. CONSIDERANDO "Que por Decreto 2420 de 1968 se cre(cid:243) el Instituto de Desarrollo de los

Recursos Naturales Renovables —INDERENA—, adscribiØndosele las funciones de reglamentar, administrar, conservar y fomentar el aprovechamiento y comercializaci(cid:243)n de los productos forestales". "Que el art(cid:237)culo 28, literal e), del citado decreto faculta al Instituto para establecer derechos por las concesiones, licencias o permisos que en desarrollo de tales funciones otorgue". "Que la honorable Junta Directiva del Instituto en reuni(cid:243)n ordinaria realizada el 6 del mes en curso, autoriz(cid:243) a la Gerencia General para fijar el valor de tales derechos, su recaudo y modalidades de pago". RESUELVE "Art(cid:237)culo primero. A partir de la vigencia de esta resoluci(cid:243)n, establØcele a favor del Instituto un derecho por las concesiones, permisos y licencias de aprovechamiento forestal que otorgue, ya sea en Æreas pœblicas o de propiedad privada, en cuant(cid:237)a de cinco pesos ($ 5.00) M/L., por cada metro cœbico de madera en bruto que se autorice explotar". "Art(cid:237)culo segundo. El valor del derecho que se establece por el art(cid:237)culo anterior, se pagarÆ por los concesionarios y permisionarios de bosques pœblicos simultÆneamente con el de la participaci(cid:243)n nacional y se liquidarÆ a medida que se les vayan expidiendo los respectivos salvoconductos de movilizaci(cid:243)n". "ParÆgrafo. Cuando se trate de explotaci(cid:243)n en bosques de propiedad privada, el derecho se liquidarÆ y pagarÆ a medida que se expidan los respectivos

salvoconductos de movilizaci(cid:243)n". "Art(cid:237)culo tercero. Las sumas que se perciban por concepto de los derechos que se establecen en esta resoluci(cid:243)n, ingresarÆn a la Tesorer(cid:237)a del Instituto con destino al desarrollo de los programas de reforestaci(cid:243)n, conservaci(cid:243)n y vigilancia de los recursos forestales del pa(cid:237)s". "Art(cid:237)culo cuarto. La presente resoluci(cid:243)n rige a partir del primero (1”) de enero del aæo en curso". Un examen detenido de la resoluci(cid:243)n transcrita deja ver sin mayor esfuerzo que en ella se establece un impuesto para gravar espec(cid:237)ficamente la explotaci(cid:243)n de bosques, sean ellos de propiedad nacional o de particulares, desde luego que el pago de la suma all(cid:237) prevista no estÆ condicionado a que INDERENA le preste algœn servicio al contribuyente sino que, al contrario, se causa por el simple hecho de cortar la madera y debe cubrirse en el momento en que se expida el salvoconducto para movilizarla. No se trata pues en modo alguno de la fijaci(cid:243)n del monto de la participaci(cid:243)n nacional por el aprovechamiento de productos forestales a que alude el art(cid:237)culo 28, ordinal d), del Decreto ley 2420 de 1968, ni tampoco del seæalamiento de precio por la prestaci(cid:243)n de servicios tØcnicos, que tambiØn puede cobrar el INDERENA conforme al ordinal h) del mismo art(cid:237)culo, sino de la creaci(cid:243)n de un tributo bajo un nombre distinto, el de derecho.

En estas circunstancias, resulta indispensable esclarecer, a la luz de los preceptos constitucionales que cita el libelo, si la rama ejecutiva del poder pœblico y concretamente sus organismos descentralizados, tienen potestad suficiente para establecer impuestos, aun en tiempo de paz. Al respecto, en el t(cid:237)tulo III de la Constituci(cid:243)n, relativo a los derechos civiles y garant(cid:237)as sociales, estÆ el art(cid:237)culo 43 que sienta el principio de que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas y los concejos pueden establecer contribuciones. Y este principio aparece reforzado y complementado por los art(cid:237)culos 76, ordinal 14 y 210 de la misma Carta, que le atribuyen al Parlamento la facultad de decretar impuestos y de establecer el monto de las rentas nacionales. Ante disposiciones tan perentorias e inequ(cid:237)vocas, no puede remitirse a duda que el constituyente quiso consagrar como garant(cid:237)a bÆsica para todos los habitantes del pa(cid:237)s que dentro del rØgimen jur(cid:237)dico ordinario, que es distinto del marcial o del de anormalidad econ(cid:243)mica o social regulados por los art(cid:237)culos 121 y 122 de la Carta y que son por su propia naturaleza transitorios, solamente el legislador tenga la potestad de establecer tributos, es decir, pagos que forzosamente han de hacer los particulares para atender a las cargas pœblicas y sin derecho a esperar una contraprestaci(cid:243)n concreta y cierta por parte del Estado.

Esta regulaci(cid:243)n constitucional en materia impositiva es inflexible y conduce a encontrar que en Colombia, dentro del rØgimen normal, solamente el Congreso es soberano para decretar contribuciones, ya que las asambleas y los concejos s(cid:243)lo pueden hacerlo dentro del marco de las autorizaciones legales, conforme lo enseæan los art(cid:237)culos 191 y 197, ordinal 2” de la Carta. Queda as(cid:237) en claro que dentro del orden jur(cid:237)dico normal la rama ejecutiva del poder pœblico carece de facultades impositivas. Y si ello se predica del Gobierno, mÆs clara resulta aœn esa tesis en tratÆndose de organismos descentralizados de la administraci(cid:243)n, como lo es el INDERENA, pues ellos en realidad ejercen atribuciones propias del ejecutivo por procedimientos mÆs Ægiles y tØcnicos que los ordinarios y no pueden tener, por ende, mayores o mejores facultades que el mismo Presidente de la Repœblica. Carece pues por este aspecto de todo fundamento legal la resoluci(cid:243)n impugnada, ya que, de otra parte, la simple inclusi(cid:243)n dentro del patrimonio del INDERENA del "valor de los derechos que se establezcan para las concesiones, licencias y permisos de aprovechamiento de recursos naturales renovables" a que alude el art(cid:237)culo 28, ordinal e) del Decreto 2420 de 1968, no autoriza en forma alguna al Instituto para fijar el monto de esos derechos y, menos aœn, cuando en casos como el presente ellos equivalen jur(cid:237)dicamente a un impuesto. Al prosperar este aspecto de la acusaci(cid:243)n, no resulta necesario analizar los

otros que plantea la demanda con la misma finalidad de obtener que se anule el acto impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, de acuerdo con el concepto del seæor Fiscal 2(cid:176) de la corporaci(cid:243)n y administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Es nula la Resoluci(cid:243)n nœmero 81 de 1969, dictada por el Gerente General del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA, y materia del presente juicio. C(cid:243)piese, notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese, publ(cid:237)quese y arch(cid:237)vese. Se deja constancia de que la Sala consider(cid:243) y aprob(cid:243) esta providencia en la sesi(cid:243)n del 18 de septiembre de mil novecientos sesenta y nueve.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS

PIZARRA, GUSTAVO SALAZA TAPIERO. ANGEL M. CAMACHO RAMIREZ,

SECRETARIO