CE-SEC4-437-EXP1987-N0564

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES – La libertad de empresa y la iniciativa privada / SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Funciones / SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Entidades por ella vigilada / PLANES

GERENCIALES O PRESUPUESTO DEL EJERCICIO SIGUIENTE - Nulidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE Bogotá, D. E., veintidós (22) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y siete. (1987) Radicación número: 0564

Actor: ASOCIACION BANCARIA

Demandado: Referencia: AUTORIDADES NACIONALES. NULIDAD Y SUSPENSION PROVISIONAL DE LA CIRCULAR NUMERO ET 014 DE 5 DE FEBRERO DE

1986, EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA. FALLO.

Decide la Sección la acción de nulidad intentada por la "Asociación Bancaria" contra la Circular externa número 014 de 5 de febrero de 1986, emanada de la Superintendencia Bancaria. Se ha surtido el trámite de la única instancia sin que se observe la existencia de causal de nulidad que pudiera invalidar lo actuado. Las partes y el señor Agente del Ministerio Público han presentado sus alegatos y rendido, respectivamente, su concepto. El señor colaborador de la Fiscalía Tercera es de criterio que en el fallo se acceda a las súplicas de la demanda. La Circular acusada. Contenido y alcance. El acto acusado, Circular ET 014 de 5 de febrero de 1986, dispuso que los

Presidentes, Gerentes Generales y Revisores Fiscales de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial, financiadoras de vehículos, sociedades administradoras del sistema de tarjetas de crédito, compañías de seguros, reaseguros y sociedades de capitalización debían enviar a la Superintendencia Bancaria, antes del 20 de diciembre de cada año, los presupuestos del ejercicio siguiente, con el fin de que ese organismo pudiera conocer en forma anticipada y cuantitativa los planes generales de esas entidades. Los presupestos deberían contener un plan sustantivo, el presupuesto maestro y el presupuesto financiero. El plan sustantivo debía producirse como un "modeló conceptual que orienta las decisiones de planeamiento, surgidas de una visión detallada del futuro de la empresa por parte de sus administradores" y ajustarse a un esquema que comprendiese los objetivos generales, las metas específicas, las estrategias y la declaración de los permisos de planificación. El presupuesto maestro generaría "a través de las cédulas presupuestadas decisiones claves relacionadas con tasas activas y pasivas de interés, selección de riesgos, crecimiento y desarrollo, programas publicitarios, recursos humanos, necesidades de capitalización, etc.". En él debería contemplarse lo relativo a las previsiones de captación o producción, colocaciones, ingresos por intereses y comisiones, productos de seguros y reaseguros, ingresos por inversiones y otros conceptos, gastos por intereses y comisiones o costos de seguros y reaseguros, gastos administrativos, gastos de personal y otros. El presupuesto financiero estaría concebido como "un sistema de cuantificar los

resultados y las políticas administrativas", siendo un reflejo de los aspectos previstos en el plan sustantivo y la planeación financiera. El presupuesto financiero incluiría el estado de pérdidas y ganancias presupuestados, el balance general presupuestado y el presupuesto efectivo. Se establece en la Circular que los presupuestos maestro y financiero se deben preparar por todo el ejercicio, pero para períodos trimestrales con corte en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre. Si de los informes de actuación la Superintendencia detectara desviaciones "cuyo impacto sean (sic) por defecto superiores o iguales al 15% de los ingresos o por excesos en los inferiores,,, debían ser explicados y si se repitieran en dos (2) trimestres, el presupuesto tendría que ser reformado y enviado a aquel organismo dentro de los treinta (30) días siguientes al cierre trimestral. El Revisor Fiscal debía certificar los informes de actuación y las explicaciones de las desviaciones trimestrales, el día 15 del mes siguiente al corte. La Superintendencia recordaba a los destinatarios de la Circular que el incumplimiento de las indicaciones consagradas en ella darían lugar a las sanciones previstas en la ley. Se trata, como se ve, de una decisión proferida por autoridades administrativas y que crea obligaciones para sus destinatarios. Es, pues, un acto administrativo, cuyo control jurisdiccional corresponde a esta Corporación y respecto del cual, dado su carácter general, no era procedente, como requisito previo para intentar la acción, agotar la vía gubernativa.

FUNDAMENTO DE LA ACUSACION:

La demanda contiene varios argumentos que se enderezan a demostrar la injuricidad de la Circular ET 014 de 1986, y ellos consisten, en síntesis, en lo siguiente: a) La Superintendencia Bancaria carece de competencia para adoptar la decisión acusada, pues entre las funciones que la ley le señala no existe la de exigir de las entidades sujetas a su control la presentación de los presupuestos a que la medida acusada se refiere. Cita en apoyo de su argumento las disposiciones contenidas en los artículos 19, 39, 41, 47 y 87 de la Ley 45 de 1923 y el artículo 1º del Decreto 125 de 1978, así como los artículos 48, 50 y 152 del Código de Comercio. Sostiene el actor que la inspección del ejecutivo en las sociedades a que se refiere la Circular versa sobre hechos pasados y no sobre sus planes futuros que se propondría adelantar y que deberían consignarse en los presupuestos exigidos por la medida impugnada los cuales no constituyen una obligación o carga impuesta por la ley a los bancos y entidades financieras; b) Como estima que los fines de la Superintendencia sólo pueden suplirse dentro de las pautas legales, halla que al exigir la presentación de presupuestos no contemplados en aquellas, se viola el artículo 20 de la Constitución Nacional, así como el artículo 32, pues la intervención requiere mandato expreso de la ley, y sostiene que en la Circular ya referida se encuentra un acto de intervención, sin que previamente se haya expedido ley que lo autorice; c) De allí deduce que el acto acusado conlleva una violación del derecho a la libertad de empresa y a la iniciativa privada, pues es del fuero de cada entidad

privada fijar sus objetivos y metas y el presupuesto con el que ha de contar para el logro de sus políticas. Cree el actor que con la medida contenida en la Circular se introduce el germen de una verdadera coadministración, no autorizada en favor del Estado por ser contraria a la iniciativa en una economía de libre empresa; d) Halló que se desconoció también el principio de separación de poderes (art. 55, C. N.) y las atribuciones constitucionales del Congreso, pues por medio de la Circular se adoptan medidas que son del resorte del legislador; e) Con paralelo argumento estima infringido el artículo 120, numeral 14, pues, en su sentir, la Circular invadió los ámbitos de las funciones del Ejecutivo que deben ejercerse por medio de decretos autónomos y no de circulares de la Superintendencia; f) Señala el actor que el Código de Comercio, en cuanto a la contabilidad, indica los libros y documentos que deben llevar los comerciantes y no se encuentra entre ellos los relacionados con el presupuesto o planes gerenciales de futuro; g) Finalmente considera infringido el artículo 3º, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo, pues afirma que la documentación exigida en el acto acusado es contraria al principio de economía que debe regir en las actuaciones administrativas. La suspensión provisional. El demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue denegada por el señor Consejero conductor del proceso; dicha medida fue suplicada y la Sala de Decisión, tras oír las argumentaciones de las partes, acogió la petición y decretó la medida cautelar solicitada. Contestación de la demanda.

Durante el traslado de rigor, la Superintendencia Bancaria dio contestación a la demanda y en ella solicitó al Consejo de Estado que denegara las súplicas de la actora. Los alegatos de conclusión. a) Las partes alegaron de conclusión dentro del término de ley y sus argumentos han de tenerse en cuenta para proferir este fallo.

En sus memoriales sostuvieron:

I. La parte demandada.

La parte demandada dividió en dos capítulos sus argumentos. El primero lo consagró a una exposición suscinta, que denominó argumentos de administración financiera y argumentos de derecho, respectivamente. Enmarca la Circular 014 de 1986 dentro de las funciones de alta policía administrativa que competen a la Superintendencia, cuya finalidad es la de "garantizar el bienestar social y económico de todos los ciudadanos a través de la protección del ahorro privado", para evitar situaciones de iliquidez, insolvencia o pérdida de solidez de los entes que conforman el sector financiero. Para lograr ese objetivo la Superintendencia sostiene que consideró indispensable acudir a los medios modernos de la administración financiera y, específicamente, a la planeación por presupuestos, de la cual citó algunas definiciones de la doctrina especializada en esa materia. Al considerar que el control sobre las entidades financieras debe ser no sólo posterior y concordante a sus resultados y decisiones, sino también anterior a éstas. La Superintendencia afirmó que los elementos de juicio sobre los ingresos del sector financiero permitirían reducir al máximo los riesgos de crisis en el sistema, como las liquidaciones o nacionalizaciones, pues el control a través de presupuestos permitiría una evaluación oportuna en lo financiero y operativo que

facilitaría la adopción de correctivos eficaces y medidas de saneamiento oportunas. En cuanto a los razonamientos jurídicos, sostiene que contrariamente, a lo afirmado por el acto, en la Constitución, artículos 55 y 76, se ha previsto que el legislativo trace las líneas generales en materia de intervencionismo y al Ejecutivo se le faculta para desarrollar y ejecutar la política ya indicada, por contar con el personal y los medios requeridos a ese efecto, y que, de todos modos, la circular es ley en sentido material. Reafirma que el artículo 20 de la Constitución Nacional no ha sido vulnerado, pues la Circular no ha creado nuevas infracciones ni nuevas sanciones, pues se ha limitado a reiterar que el incumplimiento de los destinatarios a suministrar la información dispuesta acarreará las sanciones prevista en la ley (Ley 45 de 1923 y Decreto-ley 2920 de 1982). Asevera que la reformulación que debe ocurrir en casos de que se presenten las desviaciones señaladas en la Circular, "son responsabilidad única y exclusiva de cada institución ya que es función de la administración de cada empresa proyectar su futuro por cualquier mecanismo presupuestal, o similar dado por las ciencias administrativas". Con enumeración de fallos tanto de la Corte Suprema de Justicia (sentencias de junio 12 de 1962, marzo 31 de 1971), como de los doctrinantes, hace la exégesis del artículo 32 de la Constitución Nacional en materia de intervencionismo para sostener que anda errado el actor cuando reduce esa posibilidad únicamente al contexto del referido precepto fundamental, y que la Superintendencia tiene la

fuente de su sustentación, además, en el artículo 120-14, por las razones expuestas en el primer capítulo de su argumentación basada en los principios de administración financiera. Sobre este particular, se respaldó en el artículo 120-15, que autoriza al Ejecutivo colombiano para intervenir en campos específicos de la economía y para ello invoca jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, la Superintendencia puede "imponer sanciones a los bancos que no se ajusten al encaje, exigir la suspensión de prácticas inseguros, pedir explicaciones, dictar las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad y establecer otros controles análogos" (fl. 88). La demanda recuerda fallo de esta Corporación en el cual se sostiene que es claro que para el ejercicio de sus funciones de vigilancia e inspección el Superintendente debe contra con un medio eficaz para ejercerla cual es la facultad de dar instrucciones de carácter general con fuerza obligatoria para que la función de vigilancia sea efectiva y no formal" (subrayas de la Superintendencia). Relieva entre las facultades del Superintendente, las que permiten decidir o no de la creación de las entidades sujetas a su control, conceder la licencia de funcionamiento, interviniendo en su legalización y llegando a la nacionalización, por lo que no es injurídico que pueda tomar otras medidas más simples, como la solicitud de información de los presupuestos a que se hace referencia en la Circular 014 de 1986. La naturaleza de la función confiada a la Superintendencia para cumplir tareas de "policía de orden público económico", hace que sus potestades sean amplias para

satisfacer cuatro fines señalados por la doctrina: 1º Velar por los intereses de quienes depositan su confianza en entidades financieras; 2º Tutelar los intereses de sus accionistas; 3º Colaborarse en orden al cumplimiento de sus fines en armonía con la política económica del Gobierno, y 4º Procurar la ejecución de las leyes que se relacionan con esos establecimientos. Frente a la supuesta transgresión del artículo 3º, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo estima la demandada que este argumento es descaminado e improcedente por cuanto la Circular acusada no está causando nuevas erogaciones del Tesoro de la entidad financiera que ella comprende, y destacó que el 90% de las mismas cumplen con las disposiciones de la decisión cuya nulidad pretende obtener la actora. Rechaza la acusación que cree hallar de parte del actor consistente en la violación con la expedición del acto atacado, del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pues cree que "mal podría... infringir una norma instituida... para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas". Contraataca la Superintendencia el argumento de la actora consistente en la consideración de que en materia contable la ley señala los medios y términos contables para destacar que, en ese campo, el Superintendente Bancario, por excepción, puede ejercer facultades especiales que le otorga la Ley 45 de 1923, y como la contabilidad tiene por finalidad principal suministrar información, y el Superintendente puede recibir información, que no se limita a datos históricos y

que pueden también exigir no sólo esos sino toda otra información, que es lo que ha hecho la Circular, lo cual resulta, en su opinión legal. Alegato de la actora. Con ocasión de la cláusula del debate, la actora expuso sus argumentos para pedir fallo favorable a sus pretensiones y se remitió a las razones que había suministrado anteriormente con ocasión del recurso de súplica propuesto para obtener que se dispusiera la suspensión provisional. Por ello, es necesario examinar los argumentos expuestos en una y otra oportunidad. a) Argumentos dados con ocasión del recurso de súplica contra el auto que denegó la suspensión provisional. La parte demandante sostuvo, con ocasión del recurso de súplica contra el auto que admitió la demanda y denegó la suspensión provisional del acto acusado, que la Superintendencia Bancaria, si bien dispone de amplias facultades interventoras en materia de control de las entidades puestas bajo su vigilancia, carece, con todo, de las que la autoricen para proferir las medidas que contiene el acto acusado, ya que la Ley 45 de 1923, en su artículo 41 habla de informes sobre hechos o actuaciones anteriores, pero no sobre proyecto y planes futuros. La facultad para restringir a los bancos prácticas inseguras deriva de la Ley 45 de 1923, pero ello no tiene nada que ver con la obligación de presentar presupuestos y proyectos gerenciales como los exigidos por la circular cuya nulidad impetra la demanda. Al hablar de la necesaria inspección que ejerce la Superintendencia sobre la actividad de los entes dedicados a la actividad bancaria y financiera, el señor

apoderado de la asociación gremial que ha intentado la acción, sostiene que aquella no es ilimitada ni discrecional, pues en todo caso esa inspección puede realizarse aún en ausencia de planes gerenciales, y supone que en los argumentos dados para negar la suspensión provisional existe una confusión entre el control fiscal propio del sector público y a cargo de la Contraloría General de la República, con el control de inspección ejercitable por la Superintendencia Bancaria sobre las entidades del sector privado, confusión inadmisible e improcedente, dada la finalidad, naturaleza y origen de uno y otro control. Destaca el señor Procurador Judicial de la actora que en la actualidad el control de la Superintendencia Bancaria es previo, aunque también puede ejercerlo con posterioridad a las actuaciones de las compañías del sector financiero, a través de la imposición de multas y sanciones, o de la solicitud y obtención de informes sobre la marcha de los negocios y estado de sus balances y situación de encaje. Es de parecer que el Consejo de Estado no puede fundar el juzgamiento de la medida acusada en razones de conveniencia o de inconveniencia, pues estima que la apreciación de esas circunstancias está deferida al legislador o al Poder Ejecutivo. Insiste la actora en que la Circular número 014 de 1986 es inconstitucional o ilegal por carencia de título legal o constitucional en los cuales pretende fundarse, y deniega la pretendida facultad de la Superintendencia Bancaria para, con base en el artículo 39 de la Ley 45 de 1923, exigir la presentación de los proyectos y

presupuestos aludidos por la Circular 014; cree que aquella disposición se refiere a informes o hechos en el pasado, pero no a posibles proyecciones de hechos realizados, cuestiones de pasado, pero no a la posibilidad de lo que puede ocurrir, cuestiones de futuro. Al efecto pondera el complemento final y específico del artículo 41 de la ley bancaria, para destacar que la disposición sólo autoriza la solicitud por parte de la Administración de informes sobre hechos pretéritos, como se acaba de decir. Al discurrir sobre el alcance del artículo 47 de la misma ley insiste en que todas las intervenciones, sanciones y medidas que puede tomar la Superintendencia se refiere a prácticas ocurridas y no por hechos de futura ocurrencia, basados en el presupuesto, pues aquellas se autorizan para corregir y sancionar prácticas inseguras o actuaciones de los negocios no autorizados por la ley, o el desencaje bancario o la pérdida de capital de las compañías bancarias. En cuanto a la posibilidad de exigir que se elaboren los proyectos y presupuestos, derivada de la obligación de llevar la contabilidad, niega la validez de esa deducción, pues no aparece que la ley o el reglamento hayan establecido tal exigencias, pues ella, la mencionada obligación, no puede derivarse de las disposiciones de los artículos 48, 50 y 152 del Código de Comercio. Afirma que la Superintendencia carece de competencia para intervenir en el mercado público de valores, pues tal función le está encomendada a la Comisión Nacional de Valores en los términos de la Ley 32 de 1972 y disposiciones complementarias. b) Argumentos del alegato de conclusión.

Con ocasión del alegato de conclusión, la parte actora expuso en dos capítulos principales sus argumentaciones tendientes a obtener fallo favorable a sus pretensiones. Bajo el título de consideraciones de fondo, se ocupa del intervencionismo del Estado en Colombia, para relievar, en primer término, que la demanda no cuestiona este aspecto y considera que, por razones de bien común la actividad privada puede ser intervenida y que la economía privada, con sus elementos de propiedad, libertad de empresa e iniciativa privada, puede ser dirigida por el Gobierno, previo mandato de la ley, si bien tales intervenciones no pueden ser ilimitadas ni discrecionales. Al ocuparse de la finalidad, alcance, medio y técnica jurídicos para el Ejecutivo dentro del marco de la ley o de los decretos autónomos, y 15 de la Constitución Nacional, todos los cuales deben ejercerse por el Ejecutivo dentro del marco de la ley o de los decretos autónomos, sostiene que la Superintendencia Bancaria sólo puede obrar con base en ese tipo de normas, y en virtud de delegación hecha por el Presidente de la República, todo lo cual refuerza con conceptos de la doctrina y jurisprudencia nacionales. En esta oportunidad el señor apoderado de la actora reiteró sus argumentaciones relacionadas con la improcedencia de asimilar el manejo de los negocos privados en materia de presupuesto y de control con el presupuesto y controles en materia de bienes del Estado los cuales se hallan regulados por principios diferentes, sistematizados en la ciencia de la Hacienda Pública, para concluir que no puede pretender la Administración establecer sistemas de controles que fueran

analógicamente paralelos a los del sector público, asimilado la Superintendencia a la Contraloría General de la República, ya que aquella no puede vigilar la ejecución de presupuesto de las entidades privadas, no exigidos por la Constitución ni por la ley. Plantea la idea según la cual a los Gerentes y Administradores de las entidades financieras gozan de una "intimidad gerencial", que califica de reducto privado, inviolable, e inherente al manejo de una sociedad, y que la Circular acusada desconoce, al exigir la presentación de los proyectos y presupuesto ya descritos, los cuales corresponden al campo de acción personal de los responsables de las entidades que allí se mencionan, y transgrede así la garantía de la libre empresa y de la iniciativa privada de los responsables del manejo de las compañías particulares. En apoyo de sus argumentos invoca el contenido de la Circular 034 de 1986 de la misma Superintendencia que, en opinión de la actora, limita el alcance del acto acusado al simple envío de informaciones, cuya omisión daría lugar a las sanciones previstas, aunque insiste en el alcance objetivo del acto acusado que es el "control integral de las actividades presupuéstales", lo cual halla contrario a la filosofía expuesta en materia de intervención y de facultades de los organismos administrativos de control del Estado. En un segundo capítulo sobre contestación de la demanda, responde a las afirmaciones de la señorita apoderada de la Superintendencia Bancaria, para rechazarlas, por considerar que las mismas obedecen a errores de apreciación de la demanda.

Concluye su alegato la Asociación Bancaria sosteniendo que la Superintendencia Bancaria produjo el acto acusado sin base en ley o reglamento constitucional que la autorizara al efecto, y que no existe norma alguna en el Código de Comercio que permita exigir a las entidades sujetas al control de aquella la presentación y formulación de planes y proyectos gerenciales, por lo cual estima ilegal e inconstitucional el acto acusado.

CONCEPTO FISCAL: El señor Fiscal Tercero ante esta Corporación emitió concepto de rigor, y en él solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, pues estima que en nuestra legislación no está previsto el control de gestión sobre las entidades mencionads en la Circular número 014, ya que ese control supone coadministración, y que el control previsto es sólo histórico por lo cual cree que la intervención de la Superintendencia está limitada a actos y hechos realizados y que las medidas extremas que ella pueda tomar son transitorias y dentro de la óptica de no agular la gestión y la iniciativa privada.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO: Los principios constitucionales, la libertad de empresa y la iniciativa privada.

I a) La organización del Estado moderno, que se pretende social de derecho, confronta en la óptica de la filosofía política, la oposición entre los derechos individuales y los derechos colectivos o de comunidad. En los diversos campos de la actividad humana tal oposición es siempre posible. Piénsese en el más amparado de todos: La libertad individual, asediado por el moderno Estado burocrático. El derecho a la propiedad privada de los medios y

bienes de producción, afectado por el hecho de existir masas ingentes que carecen de él y que no tienen por fuerza de las circunstancias, restringido por los factores propios de una economía dependiente y periférica. De otra parte, los intereses colectivos que, por serlo, merecen una protección superior de la organización jurídica estatal. Tales, por ejemplo, el derecho a la prestación en forma permanente y continua de los servicios públicos fundamentales, que implican la restricción al derecho de propiedad, al derecho al trabajo, al derecho a la huelga, ya la propia libertad individual, que halla su regulación en el derecho de policía, cada día más amplio. La crisis de la creencia liberal clásica, según la cual la sociedad se desarrolla armónicamente por el libre juego de las fuerzas disímiles que la integran, tan patente en las primeras etapas del desarrollo industrial, forzó a admitir que el Estado tenía el papel de intervenir para corregir los desórdenes de la economía de mercado a fin de generalizar un equilibrio en las relaciones de fuerzas contrapuestas en el seno de la comunidad. Bajo esos principios y con base en la experiencia universal, y desde la Constitución de 1886, se había establecido que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público", principio constitucional aún vigente que es como el fundamento de la interpretación de todas las garantías individuales reconocidas por la Carta. La valoración de los demás derechos consagrados en la Constitución debe hacerse teniendo en cuenta ese criterio fundamental: Prevalecía de lo social sobre

lo individual, previa definición legal y sin perjuicio de restituciones o indemnizaciones que es sólo consecuencia de otro principio también justo: La repartición equitativa de las cargas públicas. Un autor, no sospechoso de extremismos, testigo de la crisis y el fracaso de las Repúblicas liberales de comienzos del siglo, la española y la alemana de Weimar, escribió que el colapso del modelo demo-liberal implica una necesaria planificación, en la que no se debía dar lugar a los excesos de las dictaduras totalitarias de la extrema derecha o de la extrema izquierda y confiaba en la capacidad de preservar los valores fundamentales de Occidente a la buena planificación. A este respecto decía: "Quienes no establecen una clara distinción entre una reglamentación ciega y una planificación bien meditada, precisamente porque ambas afectan a un hipotético orden natural de las cosas, nunca serán capaces de comprender la diferencia entre una sociedad prudentemente planificada y las maniobras egoístas de un grupo manipulador" (Karl Manheimm, Libertad y Planificación Fondo de Cultura Económica. México 1942, pág. 15). Y agregaba: "Las democracias aún ño han hallado una fórmula para determinar qué aspectos del proceso social pueden ser regidos mediante reglamentación y las dictaduras no se dan cuenta en que intervenir en todo no es planificación. Porque la planificación sólo puede tener un valor positivo si está basada en las fuerzas creadoras, es decir, si dirige fuerzas vitales sin reprimirlas (ibídem, pág. 15). La idea del autor, centrada en buena parte en la necesidad de transformar la

condición humana, no ha podido ser verificada. En cambio, al menos relativamente, la técnica de la reglamentación ha permitido cantonar relativamente en sus linderos a las fuerzas sociales de modo que el conjunto no estalle. Los redactores de la Reforma de 1936 en Colombia entendían la necesidad de un intervencionismo en la economía y concibieron, entonces, el texto del artículo 32 de la Carta en términos tales que "se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título... Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o intrés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones" (art. 30). "El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho..." (arts. 26 y 28, parciales). La inspiración de la Reforma venía de León Duguit y el Ministro de Gobierno Darío Echandía decía en su exposición de motivos: "La Constitución persigue como finalidad primordial limitar la competencia de cada uno de los organismos por los cuales se ejercita el poder público y señalar una valla a los poderes del Estado frente a ciertos derechos del individuo. Cuando se trata, por ejemplo, de reformar la legislación social sobre la base de proteger a las clases no poseedoras, el concepto que inspire la Constitución a lo relativo a la

libertad económica puede influir sobre la posibilidad de hacer la reforma legislativa, y entonces, como supuesto necesario de esta reforma, habrá que obtener antes una modificación de la Carta. Otras coyunturas se pueden ofrecer en que la enmienda legal suponga, en primer término, una revisión constitucional. Pero lo que tiene una gran importancia práctica, es la cuestión de método. El orden racional es construir primero un plan legislativo de reforma, para corregir la Constitución cuando quiera que se oponga al cambio planeado de las leyes. Este procedimiento, que pudiéramos llamar a posteriori, de resolver la cuestión, es el que mejor cuadra con la necesidad de adoptar las enmiendas constitucionales en legislaturas ordinarias.