CE-SEC4-518-1975-02-04

JURISDICCION COACTIVA - Reglas aplicables a los juicios de cobro coactivo En esta especie de procesos cabe reconocer dos partes con valor jurídico idéntico al de las partes del proceso civil, y en consecuencia, la relación procesal estará dominada por el principio de la igualdad y por las normas que lo acogen y en él se inspiran. Esa igualdad en los procesos para cobro coactivo solo se consigue con la activa intervención del Ministerio Público, aunque ella no derive de texto legal expreso sino de la necesidad jurídica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO Bogotá, D.E., cuatro (04) de febrero (02) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 3034

Actor: LA NACION

Demandado: ERNESTO KRAUSSE.

Referencia: Impuestos de renta. Cobro coactivo de la Nación vs. Sucesión de

Ernesto Krausse. Aceptando que sustanciador es palabra admitida en la lengua castellana (en lugar de conductor del proceso), el de este juicio inició el trámite de la demanda de excepciones presentada ante el funcionario administrativo encargado de estos cobros, dando traslado al agente del ministerio público por estimar, como viene creyéndolo de tiempo atrás, que en esta peculiar forma judicial el primer juez (funcionario ejecutor) y la parte ejecutante son la misma persona, por lo que dar traslado al "ejecutante" es tanto como poner la demanda en conocimiento de quien ya la conoce, porque fue el primero en darle trámite

cuando la recibió, la aceptó y ordenó pasarla al Consejo. Este concepto no fue objetado por los antecesores del doctor Jorge Dangond, nuevo fiscal de esta sala, quien en lugar de aceptar el traslado plantea la tesis de que el ministerio público, en general, poco tiene que hacer en esta clase de procesos y que en su lugar sería apropiado ordenar la notificación personal de la "admisión de la demanda" al Jefe de la División legal de la Dirección General de Impuestos Nacionales, quien está facultado por el Artículo 12 del Decreto Ley 978 de 1971 para interesarse en esta clase de juicios o actuaciones. El fiscal insinúa que es erróneo pensar que en estos casos el juez (de primera instancia) y el ejecutante son la misma parte y que lo que realmente acontece es que un funcionario dependiente de la misma administración, el que crea el título ejecutivo y demanda la ejecución, es independiente del encargado de impeler esta singular vía judicial, aunque tenga los mismos superiores jerárquicos del primero. Parece que dentro de esta doctrina, de todos modos quedaría a salvo la posibilidad de que el ministerio público eventualmente interviniera, si en algún momento se considera implicado el interés social. Se entiende así, que hay una distinción entre el interés social y el del Estado, aunque doctrinariamente no se discurre acerca de las notas en que consistiría esta diferencia. El asunto es complejo porque no hay definición legal y debe examinarse a la luz de los principios relativos a la organización del Estado y a los especiales que regulan los procesos. En primer término es prudente advertir que no es el caso de introducirse en la antigua controversia sobre si hay "partes" iguales en

el proceso ante lo contencioso administrativo con características análogas a las que identifican las del proceso civil, porque en los casos de cobro coactivo de impuestos u otras deudas con título análogo, el objeto de la controversia no es el propio de la función administrativa o gubernativa sometida al examen de los tribunales especializados de esta rama, como cuando se suplica la declaración de nulidad de los actos del gobierno. Que sean los mismos tribunales los encargados de intervenir en algunos incidentes de estos juicios de cobro coactivo se debe a una casualidad legal. Lo lógico sería que las agencias del Estado que sean acreedores de los súbditos acudieran ante los jueces comunes para promover el proceso de cobro que se desarrollaría con subordinación a las reglas de equidad que inspiran el procedimiento civil. En estas relaciones de acreedor y deudor no se ve clara la razón política para reconocer privilegios al Estado en tales casos representado por las diferentes escalas de los gobiernos, el nacional y los locales, con sus abundantes ramificaciones constituidas por las entidades descentralizadas. Dentro de tal orden de ideas es legítimo aceptar que las reglas aplicables deben ser de preferencia las propias del proceso civil, en el lugar de las del proceso surtido ante los tribunales de lo contencioso administrativo. Si la reflexión es correcta, debe aceptarse que en este espacio de procesos cabe reconocer dos partes con valor jurídico idéntico al de las partes del proceso civil y en consecuencia, la relación procesal estará dominada por el principio de la igualdad y por las normas que lo acogen y en él se inspiran. Hasta aquí es evidente que el liquidador del tributo, el creador del título y el

ejecutor coactivo del crédito dependen de la misma agencia gubernativa (lo que es mayor privilegio que si fuera del gobierno como un todo, porque éste, al fin y al cabo, dispone de muchas variadas y dispersas agencias con dispares cometidos) y además subordinados jerárquicamente: todos dependen de la Dirección General de Impuestos Nacionales. Esta condición existe idéntica en los órdenes departamental y municipal, lo que importa advertir porque la doctrina debe ser válida para todos los casos de cobro coactivo, salvo cuando el demandante tenga personería jurídica propia, independiente, como algunas entidades descentralizadas que, en general, se rigen por las normas del derecho privado, en cuyo evento nada de lo que aquí se examina es pertinente porque lo aplicable es el derecho común a todos los súbditos. Esta primera imagen que está apareciendo conduce a pensar que la notificación personal a cualquier funcionario de la misma agencia que ejecuta tendría como consecuencia ineludible el rompimiento del equilibrio o de la igualdad de las partes. Entonces debe buscarse la otra parte y su personero que será la encargada de equilibrar el proceso hasta donde su índole lo haga posible. Buscarse en otra agencia del estado (no debe confundirse el Estado con el Gobierno, que es tan solo una de sus ramas) que no puede ser la jurisdiccional porque su función es la de dirimir la contienda. Tampoco ia legislativa porque por definición solo puede ocuparse en elaborar la regla general. No queda sino el ministerio público que aunque es brazo del Estado y está directamente vinculado con el gobierno, su dependencia proviene de la más alta jerarquía y

su jefe, el Procurador General, tiene período fijo, es elegido por la Cámara del Congreso a propuesta del Presidente de la República y no puede ser destituido sino después de juicio adelantado por y ante el mismo Congreso. Sus agentes está protegidos por análogas garantías. Aunque discutible y terriblemente dudoso, en gracia de discusión, es decir, para facilitarla y hacerla reverente, podría aceptarse que en algún caso sea distinto y distante el interés de la sociedad y el del estado, pero en general tales intereses se ven confundidos en uno, como que el estado es el personero de la nación y, ¿es que la sociedad no es la nación misma? ¿Y no es eminente interés de la nación que en todo caso y en todo tiempo prevalezca la ciuidad en sus relaciones sociales? Sin desconocer la sólida e inteligente argumentación del señor fiscal y por el contrario, respetándola y agradeciéndola por cuanto motivó las anteriores reflexiones, que se formulan como tímida e incompleta aproximación al tema; el suscrito sustanciador encuentra que no ha sido convencido contra su antiguo punto de vista y por tanto está en el deber de confirmarlo y de agregar respetuosa insinuación de que quizás al proponer el recurso de súplica sea posible hallar más sabiduría sobre este asunto, circunstancia que no empecé el acudimiento a una ilustre ayuda, la del sabio profesor Couture quien en sus Fundamentos del derecho procesal civil, página 48, escribió: "El acto judicial no jurisdiccional no tiene partes en sentido estricto. Le falta pues, el primer elemento de forma de la jurisdicción.

"En él, el peticionante o pretensor no pide nada contra nadie. Le falta pues, un adversario. El no es parte, en sentido técnico, porque no es contraparte de nadie. "Tampoco tiene controversia. Si ésta apareciere, si a la pretensión del peticionante se opusiere alguien que se considera lesionado por ella, el acto judicial no jurisdiccional se transforma en contencioso y, por lo tanto, en jurisdiccional. "Todo acto no contencioso lleva la contienda en potencia, ya sea de parte interesada, ya sea de parte de los órganos del Ministerio Público, a quienes se da normalmente ingerencia en estos procedimientos". Como lo sugiere el mismo maestro, el acierto del juez reclama una verdad, distinta de una sola verdad interesada. La verdadera administración de justicia, la buena, quizás dependa de alguna clase de contienda entre partes "tan iguales como sea posible". En opinión del sustanciador esa igualdad en los procesos para cobro coactivo de deudas fiscales solo se consigue con la activa intervención del ministerio público, aunque ella no derive de texto legal expreso sino de la necesidad jurídica. Por tanto no se ordena notificar al Jefe de la División Legal de la Dirección General de Impuestos Nacionales. Cópiese y notifíquese.

MIGUEL LLERAS PIZARRO; ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ;

SECRETARIO